Derecho Urbanístico e Inmobiliario
La difícil ejecución de sentencias que anulan proyectos de reparcelación ante la oposición registral a inscribirlas
Los registradores de la propiedad vienen calificando negativamente la inscripción de sentencias firmes que anulan proyectos de reparcelación, argumentando que los asientos afectados por la nulidad no pueden ser cancelados, al no haber sido parte en el proceso judicial los titulares ni hallarse afectos por anotaciones de demanda. En suma, la negativa a inscribir se fundamenta en la indefensión de los titulares registrales, que no han tenido la posibilidad de ser parte en el proceso en el que se dicta la sentencia.
Estas calificaciones están siendo confirmadas por las Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado (en adelante DGRN) La reciente resolución de la DGRN de 26 de octubre de 2015, desestima el recurso interpuesto contra la nota de calificación de una registradora que deniega la inscripción de un auto dictado en ejecución de una sentencia de un juzgado de lo contencioso-administrativo, anulando un proyecto de reparcelación.
Esta resolución, al igual que otras anteriores, reconoce que la función jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar las sentencias corresponde a los jueces y tribunales, quedando también obligados los registradores de la propiedad al cumplimiento de las resoluciones judiciales. Pero recuerda que corresponde a éstos, dentro de su función de calificación, comprobar si en el proceso judicial han sido emplazados correctamente aquellos a quienes el registro concede algún derecho que podría resultar afectado por la sentencia, con el fin de evitar la indefensión.
Pues bien, en el ejercicio de ese control ejercido a través de la función de calificación, la registradora comprueba que en el proceso judicial en el que se anula el proyecto de reparcelación, no habían sido debidamente emplazados todos los titulares registrales, por lo que se deniega la inscripción, impidiendo la ejecución de la sentencia anulatoria. Se dice al respecto en la referida resolución que: “En el expediente que provoca la presente, de los títulos presentados a inscripción no resulta que los titulares registrales de todos los asientos que pudieran verse afectados por la cancelación, consecuencia de la declaración de nulidad, hayan sido citados en el procedimiento; más bien al contrario, no consta la citación de ninguno de ellos. En cuanto a las anotaciones de demanda practicadas, como apunta la registradora, sólo se realizaron en su día sobre algunas –no todas– de las fincas resultantes del proyecto de reparcelación. A lo que se añade que, a fecha de la práctica del asiento de presentación del documento, ya se ha cancelado por caducidad la anotación practicada sobre otra de las fincas resultantes, estando las restantes anotaciones de demanda caducadas y, por ende, extinguidas «ipso iure» y pendientes de cancelación”
Surge, por tanto, el conflicto entre la potestad jurisdiccional de los jueces y tribunales de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (artículo 118 CE) y la función de calificación que la legislación hipotecaria reconoce a los registradores de la propiedad. Y la cuestión que se plantea es en qué medida corresponde a los registradores, dentro de la función de calificación, controlar los emplazamientos de un proceso judicial, impidiendo la ejecución de una sentencia firme.
Esta cuestión controvertida ha sido abordada y resuelta por el tribunal supremo en la sentencia 2272/2013, de 16 de abril (nº re 918/2012) Se plantea en este caso la cuestión de la imposibilidad de ejecutar una sentencia por la negativa de un registro de la propiedad a inscribir una resolución judicial. Se argumenta al respecto lo siguiente:
“Será, por tanto, el órgano jurisdiccional el que, atendiendo a la existencia de acreditados terceros registrales, decidirá lo procedente en cada caso concreto, pues, no resulta de recibo pretender aislar o blindar jurídicamente, en todo caso, la institución registral —con su obligada y necesaria protección de los terceros registrales de buena fe— frente a la potencialidad jurídica de una resolución judicial fruto de un procedimiento contradictorio que ha decidido sobre los derechos de los particulares y sobre la legalidad de la actuación administrativa. Será, pues, el órgano jurisdiccional el que valorará la concreta situación de terceros cuyos derechos garantiza el Registro, y decidirá, motivadamente, sobre los efectos que en el ámbito registral ha de producir la decisión jurisdiccional en trance de ejecución. Decisión de la que, por supuesto, será único responsable el órgano judicial” (fundamento de derecho sexto).
…
“Esta doctrina, sin embargo, ha de ser matizada, pues, tratándose de supuestos en los que la inscripción registral viene ordenada por una resolución judicial firme, cuya ejecución se pretende, la decisión acerca del cumplimiento de los requisitos propios de la contradicción procesal, así como de los relativos a la citación o llamada de terceros registrales al procedimiento jurisdiccional en el que se ha dictada la resolución que se ejecuta, ha de corresponder, necesariamente, al ámbito de decisión jurisdiccional. E, igualmente, será suya la decisión sobre el posible conocimiento, por parte de los actuales terceros, de la existencia del procedimiento jurisdiccional en el que se produjo la resolución determinante de la nueva inscripción.
Será, pues, el órgano jurisdiccional que ejecuta la resolución de tal naturaleza el competente para — en cada caso concreto— determinar si ha existido —o no— la necesaria contradicción procesal excluyente de indefensión, que sería la circunstancia determinante de la condición de tercero registral, con las consecuencias de ello derivadas, de conformidad con la legislación hipotecaria; pero, lo que no es aceptable en el marco constitucional y legal antes descrito, es que —insistimos, en un supuesto de ejecución judicial como en el que nos encontramos— la simple oposición registral —con remisión a los distintos mecanismos de impugnación de la calificación—, se conviertan automáticamente en una causa de imposibilidad de ejecución de la sentencia, pues los expresados mecanismos de impugnación registral han de quedar reservados para los supuestos en los que la pretensión registral no cuenta con el indicado origen jurisdiccional” (fundamento jurídico séptimo)
A la vista de lo argumentado en esta sentencia, cabría considerar que le corresponde al órgano jurisdiccional comprobar si los interesados (incluidos los terceros registrales) han sido debidamente emplazados y si ha existido o no la necesaria contradicción procesal. Por tanto, el control de estas cuestiones quedaría fuera del ámbito de la función de calificación de los registradores, quienes deberían limitarse a inscribir las sentencias firmes.
Sin embargo, la DGRN viene interpretando esta sentencia en el sentido de que, constatado por el registrador el deficiente emplazamiento de los terceros registrales, y como presupuesto para inscribir en el registro la sentencia anulatoria del proyecto de reparcelación, el órgano jurisdiccional deberá declarar expresamente que la sentencia anulatoria resulta oponible a los terceros registrales con las consecuencias registrales de ello derivadas. Se argumenta en la citada resolución de 26 de octubre de 2015 que:
“Por lo tanto, existe un obstáculo insalvable para que la inscripción solicitada pueda llevarse a efecto, al no constar que los titulares registrales, hayan tenido oportunidad de conocer el procedimiento ni a través de la anotación preventiva de la demanda en el Registro, ni a través de un emplazamiento en el procedimiento judicial, por lo que no puede ahora pretenderse hacerse efectiva la sentencia dictada en la jurisdicción contencioso-administrativa contra los actuales titulares registrales de los citados derechos y cargas sin que el Tribunal competente, en trámites de ejecución de la sentencia, haya declarado, previo cumplimiento de las garantías de la contradicción procesal (vid. artículos 105 y 109 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y Sentencias del Tribunal Supremo de 27 de enero de 2007 y 15 de noviembre de 2013), que la sentencia resulta oponible a tales titulares con las consecuencias registrales de ello derivadas”.
De acuerdo con esta interpretación de la DGRN, el registrador, una vez que ha comprobado la inadecuada practica de los emplazamientos a los titulares registrales o la falta de anotación de la demanda, le advierte de esta deficiencia al órgano jurisdiccional que ha dictado la sentencia firme, para que se pronuncie expresamente acerca de si la sentencia es oponible a los terceros registrales que no han sido emplazados. Sólo si media este pronunciamiento expreso del órgano jurisdiccional, podrá inscribirse la sentencia anulatoria del proyecto de reparcelación. Y la pregunta que surge es ¿cómo va a pronunciarse el órgano jurisdiccional en este sentido, si el propio registrador le advierte de la ilegalidad cometida al no emplazar a los titulares registrales con la consiguiente indefensión de éstos? No hay que olvidar que la ilegalidad denunciada por el registrador es un vicio de los que determinan la nulidad de las actuaciones.
Con esta maquiavélica interpretación, el órgano jurisdiccional que ha dictado la sentencia queda en una difícil situación. No puede decir que la sentencia firme es oponible a los titulares registrales que no tuvieron la posibilidad de intervenir en el proceso. No parece que pueda tampoco declarar de oficio de la nulidad de actuaciones. Así las cosas, el órgano jurisdiccional se verá abocado ante la oposición registral a declarar la imposibilidad de ejecución de la sentencia, que es precisamente lo que se pretende evitar en la sentencia TS 2272/2013.
Pedro Corvinos Baseca
Algunas Administraciones públicas, con el fin explícito de apoyar al pequeño comercio frente a la competencia de las medianas y grandes superficies, vienen imponiendo restricciones a la implantación de este tipo de establecimientos comerciales. Estas limitaciones se han establecido en disposiciones legales y han quedado concretadas en diversos instrumentos de planificación sectorial, territorial y urbanística.
Surge así el conflicto entre la libertad de establecimiento, que es uno de los pilares sobre los que se asienta la Unión Europea, y la voluntad de algunos países, entre ellos España, de apoyar a los pequeños comerciantes ante la amenaza que para estos supone las medianas y grandes superficies comerciales, imponiendo limitaciones a la implantación de estas superficies.
Este conflicto fue planteado ante el TJUE al interponer la Comisión de las Comunidades Europeas un recurso contra España por haber incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 43 CE –libertad de establecimiento-, al imponer restricciones al establecimiento de superficies comerciales en Cataluña, resultantes de varias disposiciones legales. Y fue resuelto por la sentencia del TJUE de 24 de marzo de 2011, que sienta las pautas para determinar en qué casos están justificadas las restricciones a la libertad de establecimiento: a) Las restricciones a la libertad de establecimiento que sean aplicables sin discriminación por razón de nacionalidad pueden estar justificadas por razones imperiosas de interés general, siempre que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo; b) Entre esas razones imperiosas reconocidas por el Tribunal figuran la protección del medio ambiente, la ordenación del territorio y la protección de los consumidores; c) En cambio, los objetivos de carácter meramente económico no pueden constituir una razón imperiosa de interés general d) Si bien corresponde al Estado miembro que invoca una razón imperiosa de interés general para justificar una restricción a una libertad de circulación demostrar que su normativa es apropiada y necesaria para lograr el objetivo legítimo perseguido, esta carga de la prueba no puede llegar hasta el punto de exigir que dicho Estado demuestre de forma positiva que ninguna otra medida imaginable permitiría alcanzar dicho objetivo en las mismas condiciones.
La sentencia TJUE concluye que las restricciones a la libertad de establecimiento impuestas en la normativa cuestionada no están justificadas por razones imperiosas de interés general, por lo que declara que el Reino de España incumplía las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 43 CE.
Pues bien, el Tribunal Supremo acaba de pronunciarse sobre la cuestión de las restricciones al establecimiento de superficies comerciales en dos recientes sentencias, que resuelven en casación sendos recursos interpuestos contra el Plan Territorial Sectorial de Creación Pública de Suelo para Actividades Económicas y Equipamientos Comerciales del País Vasco (en adelante PTS) –STS 3866/2015– y contra el Plan General de Ordenación Urbana de Donostia-San Sebastián – STS 3867/2015.
La cuestión de fondo en estos dos asuntos es la falta de adaptación del PTS, aprobado por Decreto 262/2004, a lo establecido en la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, y a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de trasposición de aquélla, sobre el libre acceso a las actividades de servicios. Ello debido a que el PTS impone restricciones a la implantación de superficies comerciales en el País Vasco, en lo que respecta al emplazamiento y tamaño. El PGOU de Donosti-San Sebastián se impugna en la medida en que aplica las limitaciones establecida en el PTS.
El TSJ del País Vasco, en la sentencias recurridas, desestimó los recursos interpuestos al entender que el PTS no precisaba ser revisado, porque las restricciones impuestas al establecimiento de superficies comerciales tenían como finalidad el interés general, al estar basadas en razones de ordenación del territorio y protección del medio ambiente, resultando por ello necesarias y proporcionadas. El Tribunal de instancia argumenta lo siguiente:
“Pues bien, el capítulo 7 del PTS de creación pública de suelo para actividades económicas y de equipamientos comerciales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, al que la recurrente se remite, justifica razonablemente las restricciones al emplazamiento y al tamaño de los establecimientos comerciales en términos que se ajustan a los criterios expresados por la sentencia del TJUE de 24 de marzo de 2011, puesto que las restricciones a la libertad de establecimiento que impone se justifican por razones de ordenación territorial y se establecen precisamente en un instrumento de ordenación del territorio, y se justifica su necesidad y su proporcionalidad aportando datos sobre la realidad de las grandes superficies comerciales instaladas a la fecha de su aprobación, conclusión que no desmerece por la razón de que, además de dichas razones de ordenación del territorio, por sí mismas suficientes, se invoquen adicionalmente razones económicas prohibidas por el art. 14 de la Directiva de Servicios y art. 10-e) de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre que la traspone al ordenamiento español, tal y como alega la recurrente en la demanda (folio 159de las actuaciones) en referencia a la protección del sector terciario asentado en los centros urbanos y en los diferentes barrios”.
No ha sido este el parecer del Tribunal Supremo que considera que las auténticas razones para imponer esas limitaciones a la superficie de los equipamientos comerciales son exclusivamente económicas y mercantiles. Se precisa, por otra parte, que las restricciones a la implantación de equipamientos comerciales deben motivarse suficientemente en una norma con rango de ley. Se argumenta al respecto en estas sentencias:
“No compartimos nosotros este parecer del Tribunal a quo, al considerar, por el contrario, que las auténticas razones para imponer esas limitaciones a la superficie de los equipamientos comerciales son exclusivamente económicas y mercantiles, y, por ello, proscritas tanto por la Directiva 2006/123/CE como por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, que sólo autorizan limitaciones por razones justificadas e imperiosas de interés general, entre las que, como la propia Sala de instancia reconoce y declara en la sentencia recurrida, se encuentran las relativas a la protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural, mientras que el Plan Territorial Sectorial, que el Consejo del Gobierno Vasco ha considerado que no precisa de acomodación a la Directiva de servicios 2006/123/CE, acude a criterios económicos para imponer las limitaciones que establece a la superficie de los equipamientos comerciales, y así, en su capítulo 7, fija como objetivo de esas limitaciones superficiales un reparto territorial entre las diferentes marcas para favorecer una mayor competencia empresarial, así como para incentivar la implantación de establecimientos comerciales de menor tamaño frente a los grandes equipamientos comerciales, ambos, evidentemente, de naturaleza económica, por lo que dicho Plan Territorial Sectorial ha utilizado criterios económicos para limitar las dimensiones de las superficies comerciales a pesar de que tales criterios no son las razones de interés general que, con carácter excepcional, admiten tanto la tan repetida Directiva europea como la Ley estatal que la traspone.
Esta Ley 17/2009 exige, además, que las restricciones a la implantación de equipamientos comerciales deben motivarse suficientemente en la ley que las establezca (artículo 5), obligaciones o requisitos ambos que no se cumplen en el Plan Territorial Sectorial, aprobado por Decreto del Consejo de Gobierno autonómico, ya que ni tiene rango de ley ni justifica suficientemente el cumplimiento de las condiciones de no discriminación, necesidad y proporcionalidad”.
Ello determina que se declare la nulidad de pleno derecho de determinaciones del PTS que limitan el establecimiento de equipamientos comerciales y, consecuentemente, se declare la nulidad de pleno derecho de todas las determinaciones del PGOU de Donostia-San Sebastián, que se fundamenten, reproduzcan o apliquen las determinaciones del PTS declaradas nulas.
Pedro Corvinos Baseca
Me referiré en este artículo a la sentencia del Tribunal Supremo 4098/2015, de 5 de octubre, que aborda la cuestión de a quién incumbe la carga de acreditar cuáles son los datos correctos cuando existen diferencias entre los resultantes del catastro y los derivados de la ordenación urbanística: ¿a los interesados o a la propia Administración que ha elaborado y aprobado los documentos administrativos de los que surgen las diferencias?
Las entidades interesadas en este asunto pretendían que el centro gestor del Catastro corrigiese los datos catastrales de algunas parcelas de su propiedad, contenidas en un proyecto de reparcelación que había sido previamente comunicado por el Ayuntamiento. Según hacen constar estas entidades, existen discrepancias entre los datos catastrales de las parcelas y los datos contenidos en el proyecto de reparcelación. La Administración catastral desestima la solicitud considerando que estas entidades deberían haber aportado documentación gráfica ubicando e identificando indubitadamente sus parcelas en la cartografía catastral y acreditando la exactitud de la medición pretendida.
La sentencia impugnada, confirmando el criterio mantenido por Tribunal Económico-Administrativo Regional, concluye que el deber de acreditar los datos correctos recae sobre los administrados, por lo que se desestima la demanda.
No es este el parecer del Tribunal Supremo, manifestado en la referida sentencia. Después de analizar la normativa catastral que regula la incorporación o la alteración de las características de un bien en el Catastro, se argumenta lo siguiente:
«El marco normativo expuesto nos permite dar respuesta al primero de los interrogantes que nos suscita este litigio: la incorporación o la alteración de las características de un bien inmueble en el Catastro Inmobiliario consecuencia de actos de planeamiento o de gestión urbanística debe realizarse mediante comunicación de las administraciones actuantes.
Siendo así, a juicio de este Tribunal Supremo, la Sala de instancia se equivoca cuando asume como correcta la decisión administrativa denegatoria de la pretensión de incorporar al Catastro las alteraciones consecuencia de las normas subsidiarias, los planes parciales y los proyectos de reparcelación de la finca Terol por no aportar los documentos planimétricos correspondientes, con el pretexto de que existen discrepancias, no discutidas, entre las superficies catastrales y la resultantes de esos instrumentos de ordenación y de gestión urbanística, afirmando que la carga de aportar tales documentos corresponde al titular catastral.
Esos documentos deben ser comunicados, como en efecto lo fueron, por la Administración urbanística y, con base en ellos, el Catastro debe decidir, pues para la práctica de las inscripciones catastrales a través de los distintos procedimientos de incorporación puede utilizarse cualquier medio de prueba admisible en derecho, suficiente para acreditar la realidad de los hechos, actos o negocios que las motiven (artículo 24.1 del Real Decreto citado), correspondiendo la carga de la prueba a quien haga valer su derecho (artículo 24.3).
Esta última previsión, que es una particularización en el ámbito catastral del principio general presente en el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento civil (BOE de 8 de enero), y en el artículo 105 de la Ley General Tributaria de 2003, conlleva que quien hace valer su derecho debe probarlo. En otras palabras, quien pretende incorporar en el Catastro un bien con unas determinadas características debe acreditarlas, en particular, la superficie, pero ello no implica de forma ineluctable que deba ser él quien directamente elabore, a través de sus propios medios, el documento técnico acreditativo, cuando, precisamente, el cambio es consecuencia de una actuación pública urbanística, en la que intervienen las administraciones competentes con la obligación de incorporar en los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de planeamiento y de gestión la documentación gráfica necesaria para ello.
Por lo tanto, efectivamente, corresponde a las sociedades recurrentes acreditar la superficie y demás características físicas, económicas y jurídicas de los bienes de su titularidad en el Catastro, pero lo han de hacer mediante los documentos oficiales que han determinado la aprobación de aquellos instrumentos, que la Administración urbanística está obligada a comunicar al Catastro, incluso a requerimiento de este último, entre ellos los que integran la documentación gráfica y alfanumérica del citado planeamiento, que revistan trascendencia catastral ( artículo 69.2 del Real Decreto 417/2006 ). No se debe olvidar que la Administración catastral está obligada a comprobar la integridad, exactitud y veracidad de las declaraciones y comunicaciones, investigando la posible existencia de hechos, actos o negocios no declarados, declarados parcialmente (artículo 19.2 del texto refundido) o, añadimos ahora nosotros, con datos inexactos o erróneos.
En suma, cuando existen diferencias entre las superficies catastrales y las resultantes de la ordenación urbanística, incumbe a los interesados acreditar la realidad de ese dato físico, para hacer concordar al Catastro con el mismo; pero esa carga probatoria puede cumplirla a través de los documentos gráficos que la Administración actuante está obligada a comunicar al Catastro.
Y si esos documentos no resultan suficientes, presentando un margen de error no tolerable, la respuesta no puede ser, como la que se ha suministrado en este caso: negar el acceso al Catastro de las alteraciones derivadas de la nueva ordenación. Este desenlace se opone a la finalidad de la institución de hacer coincidir la realidad física, económica y jurídica de los bienes inmuebles con el contenido de ese registro administrativo. La solución no puede ser otra que tal institución administrativa, dependiente del Ministerio de Hacienda, recabe de la Administración responsable de la alteración los datos, los elementos y las pruebas precisos para que esa discrepancia pueda ser superada y se satisfaga el interés general a que sirve el Catastro”
En suma, en casos de discrepancia entre los datos catastrales de una parcela y los datos obrantes en un documento urbanístico previamente comunicado al Catastro, corresponderá a este Centro Gestor requerir a la Administración competente en materia urbanística para que aporte aquellos medios de prueba que permitan resolver la discrepancia. Lo que no cabe en ningún caso es exigirle al titular de la parcela que acredite cuales son los datos correctos. Este razonamiento sirve para estimar el recurso de casación interpuesto
Pedro Corvinos Baseca
En la reciente Resolución de 13 de julio de la Dirección General de los Registros y del Notariado (en adelante DGRN), se aborda la cuestión de si para inscribir una declaración de obra nueva por antigüedad debe aportarse el seguro decenal a que se refieren los artículos 19 y 20.1 de la Ley de Ordenación de la Edificación.
La nota de calificación de la Registradora de la Propiedad opuso, ente otros reparos, que no había quedado acreditado la constitución del seguro decenal, por lo que no podía inscribirse la declaración de obra nueva por antigüedad. El recurrente mantiene que la legislación no exige el cumplimiento de esta obligación para inscribir en el Registro las declaraciones de obra nueva por antigüedad.
La Resolución de la DGRN centra la cuestión señalando que quedan excluidas de la exigencia de constituir el seguro decenal, las personas que declaren una obra que, al tiempo de la declaración, tenga más de diez años de antigüedad desde su terminación, dado que este es el plazo de duración de la garantía (artículo 19.1.c Ley de Ordenación de la Edificación)
De manera que la cuestión controvertida se plantea con aquellas viviendas ilegales cuya fecha de terminación es tal que a la fecha de la declaración de obra nueva ha caducado la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística pero no ha transcurrido el plazo de diez años, que es tiempo que garantiza el seguro decenal. En relación con las viviendas ilegales que se encuentran en esta situación la DGRN mantiene que:
“No obstante la decidida voluntad del legislador de que accedan al Registro las edificaciones consolidadas por su antigüedad, que justifica su régimen de excepción regulado en el artículo 20.4 de la Ley de suelo, ni de ésta ni de la Ley de Ordenación de la Edificación resulta que dicha voluntad haya llevado a excluir la exigencia de contratación de las garantías previstas en esta última cuando la declaración de la obra se realiza sobre la base de la imposibilidad de demolición. La Ley de Ordenación de la Edificación no establece distinción alguna, sin que por este Centro Directivo pueda distinguirse donde la Ley no lo hace. Habrá así que entender que las inscripciones de obras nuevas realizadas conforme a lo previsto en el artículo 20.4 de la Ley de suelo, precisan, en los supuestos por dicha Ley previstos, y como requisito para su extensión, la previa justificación de la contratación de un seguro de daños o caución que cubra los daños causados por vicios o defectos estructurales del edificio, siendo el plazo por el que se habrá de constituir la garantía el que en el momento de la declaración de obra nueva reste para cumplir los diez años contados desde la recepción de la obra”
La conclusión es clara: no podrán acceder al Registro de la Propiedad las viviendas ilegales antiguas si no se justifica la contratación de un seguro de daños o caución, por el plazo que reste para cumplir los diez años contados desde la recepción de la obra. No obstante, conviene recordar que esta garantía no es exigible en el supuesto del autopromotor individual de una única vivienda unifamiliar para uso propio (Disposición adicional segunda Ley de Ordenación de la Edificación)
Así pues, no parece probable que quienes han incumplido el ordenamiento urbanístico en la ejecución de una vivienda, estén dispuestos a contratar este seguro sabiendo que transcurrido el plazo de diez años desde la recepción de la obra, la vivienda ilegalmente construida podrá acceder al Registro de la Propiedad.
La consecuencia es que el plazo de diez años de garantía de este seguro se puede convertir en el plazo determinante para que puedan acceder al Registro las viviendas ilegales, más allá de cuales sean los plazos de caducidad de la acción de restablecimiento, establecidos en la legislación autonómica en materia de urbanismo.
Pedro Corvinos Baseca
El Tribunal Constitucional ha vuelto a pronunciarse sobre los límites de la intervención de la Administración autonómica en el ejercicio de competencias municipales en materia de disciplina y planeamiento urbanístico en la sentencia 154/2015, de 9 de julio. Esta sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley del Parlamento de Andalucía 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda protegida y suelo, que modifica varios artículos de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía.
El recurso de inconstitucionalidad se fundamenta en dos tipos de impugnaciones: por un lado, se cuestiona la regulación de derechos de tanteo y retracto sobre viviendas de protección pública, contenida en los artículos 12 y 13 de la Ley 13/2005; por otro lado, y por lo que aquí interesa, se impugna la nueva redacción que se da a varios artículos de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, que regulan la intervención de la Administración autonómica en materia de disciplina urbanística, en sustitución de los Municipios. Los recurrentes consideran que la nueva regulación limita la capacidad de actuación de los entes locales en materia de urbanismo, vulnerando la garantía constitucional de la autonomía local y el sistema constitucional de distribución competencias en esta materia.
La modificación de estos artículos de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía responde, sin duda, a la intención de reforzar la posición de Administración autonómica para poder reaccionar eficazmente frente a actuaciones urbanísticas ilegales toleradas en algunos casos por los Municipios.
Pues bien, el Tribunal Constitucional, en la sentencia que comentamos, ha precisado los límites a los que debe ajustarse la intervención de la Administración autonómica en el ejercicio mediante sustitución de las competencias municipales en materia de disciplina y planeamiento urbanístico. Se dedica el fundamento de derecho 6 a exponer la doctrina constitucional relativa a las competencias locales, por un lado, y al control autonómico de su ejercicio, por otro.
Sobre la base de esta doctrina, se consideran inconstitucionales los preceptos que facultan a la Administración autonómica a sustituir a los Municipios en el ejercicio de sus competencias en materia de disciplina urbanística, incumpliendo el plazo de un mes establecido en el artículo 60 LRBRL. Los artículos de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía permiten que la Administración autonómica se subrogue en el ejercicio de las competencias municipales transcurridos, según los casos, diez o quince días desde el requerimiento. Mientras que el artículo 60 LRBRL establece que este plazo no podrá ser nunca inferior a un mes. A este respecto se argumenta en la sentencia que: “Los preceptos controvertidos, en la medida en que regulan un control por sustitución, deben, en efecto, contrastarse con el art. 60 LBRL. Este artículo asegura al ente local un plazo mensual a partir del requerimiento para ejercer autónomamente sus competencias. El indicado plazo constituye un «elemento relevante» por reflejar una exigencia de autonomía local que el legislador autonómico no está autorizado a rebajar (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 7); la regulación autonómica que lo redujera estaría con ello rebajando el margen de que disponen los entes locales para ejercer sus competencias con limitación consecuente del estándar de autonomía local que ha querido garantizar el legislador básico estatal. En el presente caso, los preceptos impugnados, al establecer plazos menores, alteran el nivel de autonomía local que asegura el art. 60 LBRL y, con ello, invaden la competencia estatal en materia de bases del régimen local (art. 149.1.18 CE)”
Al hilo de lo expuesto, se precisa también en la sentencia que de acuerdo con lo establecido en el artículo 60 LBRL, el incumplimiento que autoriza a la Administración autonómica a sustituir a los entes locales en el cumplimiento de sus obligaciones debe afectar «al ejercicio de competencias» «de la Comunidad Autónoma». Y el artículo que regula esta cuestión en la Ley de ordenación urbanística de Andalucía -artículo188.1- no se ajusta enteramente a esta exigencia al vincular el ejercicio sustitutivo de las competencias locales a otros criterios, que atienden al nivel de gravedad de la infracción urbanística. Y dice la sentencia que no puede afirmarse que el criterio de la gravedad se ajuste al de la afectación competencial, que es el que impone la legislación básica.
El referido argumento es determinante para declarar la inconstitucionalidad de los preceptos que regulan la adopción por sustitución de las «medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada» -art. 188.3-, en general, y la «demolición de las actuaciones de urbanización o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística» -art. 183.5-, en particular, dado que el nivel de gravedad de las infracciones que justifica la intervención por sustitución de la Administración autonómica no supone una incumplimiento que afecte «al ejercicio de competencias» «de la Comunidad Autónoma».
Se impugna también el art. 28.1 de la Ley andaluza 13/2005, que añade un apartado 4 al artículo 31 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, que faculta a la Administración autonómica a la sustitución general a los Municipios en materia de planteamiento urbanístico en casos de grave incumplimiento en el ejercicio de competencias urbanísticas que impliquen una manifiesta afectación a la ordenación del territorio y urbanismo, exigiéndose audiencia al municipio afectado, dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía y previo informe favorable del Parlamento de Andalucía.
Son varios los reproches que la sentencia hace a la regulación contenida en el precepto autonómico sobre la sustitución general de la Administración autonómica a los Municipios en materia de planeamiento. En primer lugar, se cuestiona que el citado precepto –artículo 31.4 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía- faculte a la Administración autonómica para sustituir con carácter general a los Municipios en el ejercicio de la potestad de planeamiento, sin necesidad de previo requerimiento conforme a lo exigido en el artículo 60 LRBRL. Se dice en la sentencia que el trámite de audiencia al Municipio afectado no puede sustituir al requerimiento previsto en el artículo 60 LRBRL. Se argumenta al respecto que: “Tal audiencia permitirá al municipio alegar sobre la legalidad, conveniencia y términos de la sustitución, pero el modo en que está regulada no asegura que sirva para poner en manos del Ayuntamiento la evitación de la intervención mediante el cumplimiento autónomo de las obligaciones asociadas a sus competencias urbanísticas. Hay que notar que el requerimiento es un presupuesto necesario de todo control administrativo por sustitución que arraiga directamente en la garantía constitucional de la autonomía local. No es constitucionalmente aceptable que la Administración autonómica ocupe ámbitos competenciales que el legislador ha atribuido ordinariamente al municipio para la tutela de los intereses de su comunidad territorial, si antes no le da la oportunidad de cumplir sus obligaciones en un plazo razonable y, por tanto, de corregir por sí las disfunciones verificadas”
En segundo lugar, la sentencia reprocha que en el precepto cuestionado vincule la sustitución en la potestad municipal de planeamiento, competencia inherente a los intereses locales, a cualquier ejercicio defectuoso por el Municipio de sus competencias urbanísticas. Es decir, se pone de manifiesto la falta de relación entre la “sanción” que para el Municipio supone ser sustituido durante un largo periodo de tiempo en el ejercicio de la potestad de planeamiento y el hecho determinante de la intervención por sustitución de la Administración autonómica, que puede ser el ejercicio defectuoso por el Municipio de cualquier competencia urbanística.
Concluye la sentencia que: “Consecuentemente, el legislador andaluz ha previsto un control autonómico con tintes sancionadores que no ha ponderado suficientemente los intereses locales implicados en lo que hace tanto a la definición de los incumplimientos habilitantes y del procedimiento para acordar la sustitución como a la intensidad y alcance de las competencias ejercitables por parte de la Comunidad Autónoma. Téngase en cuenta que, conforme a la doctrina constitucional, la gestión gravemente dañosa de los intereses de la propia entidad local no es suficiente para que el legislador pueda autorizar a la Administración General del Estado la sustitución de la corporación en el ejercicio de sus competencias; sí, en cambio, la afectación grave de los intereses generales, si la sustitución «tiene una eficacia limitada temporalmente, de acuerdo con un criterio razonable» [STC 4/1981, FJ 10 d)]”.
Se impugna también la nueva redacción que se da al artículo 74.2 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, dedicado a las delimitaciones de las reservas de terrenos para el patrimonio autonómico del suelo, en el que se establece que la Consejería competente en materia de urbanismo podrá intervenir como Administración actuante para la formulación, tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento, así como para la ejecución de los mismos. En este caso se cuestiona la sustitución de los Municipios por la Administración autonómica, como Administración actuante, en la formulación, tramitación de los instrumento de planeamiento y gestión de los ámbitos reservados para el patrimonio autonómico del suelo.
La sentencia considera que el citado precepto no es contrario a la garantía constitucional de la autonomía municipal, pero hace alguna precisión para su correcta interpretación. Así, se dice que los intereses generales que justifican la constitución y gestión del patrimonio autonómico del suelo no autorizan por sí a la Comunidad Autónoma a erigirse en Administración actuante. La interpretación que debe hacerse es que la Administración autonómica, como Administración actuante, sólo podrá ejercer aquellas competencias urbanísticas para preservar intereses supramunicipales y, en particular, para garantizar que el patrimonio autonómico del suelo intervenga en el mercado del suelo y la vivienda y preserve las características del suelo no urbanizable, señaladamente las medioambientales
Por otra parte, se argumenta que “tratándose de un ámbito de inequívoco interés local, resulta inexcusable la apertura de canales de participación municipal y que ésta tenga una intensidad tendencialmente correlativa al grado de afectación de aquel interés local, tanto en la formulación, tramitación y aprobación de los instrumentos de planteamiento como en su ejecución”. Y corresponderá a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa controlar las eventuales extralimitaciones en que incurra la Administración autonómica al ejercer las competencias urbanísticas atribuidas. Con esta interpretación se declara constitucional el artículo 74.2 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía.
Finalmente, se considera constitucional la exigencia de informe favorable de la Consejería competente en materia de vivienda en relación con la fijación de los plazos para la iniciación y terminación de viviendas de protección oficial dentro del plan general o el instrumento que contenga la ordenación detallada, impuesto en el al artículo 18.3, letra c), de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía.
Resumiendo, esta sentencia del TC limita el alcance de la intervención de la Administración autonómica mediante la técnica de la subrogación, en el ejercicio de las competencias que los Municipios tienen atribuidas en materia de disciplina y planeamiento urbanístico.
Pedro Corvinos Baseca
Ha sido noticia en la prensa (aquí) la anulación por el Tribunal Supremo de la ampliación de tres centros de El Corte Inglés en Madrid. La sentencia del Tribunal Supremo – STS 3050/2015, de 1 de julio– desestima el recurso de casación y confirma la dictada en instancia por el TSJ de Madrid –STSJ M 6444/2013, de 21 de junio-, centrándose en una cuestión interesante como es la delimitación de actuaciones de dotación discontinuas.
La operación urbanística planteada a través de una modificación puntual del PGOU de Madrid, tenía por objeto la delimitación de un nuevo ámbito de actuación discontinuo, integrado por cinco parcelas separadas. De estas cinco parcelas, tres se corresponden con edificios de “El Cortés Inglés” en los que se pretendía un incremento de la edificabilidad. Y las dos restantes, también propiedad de “EL Corte Inglés”, que tenían inicialmente asignada edificabilidad para usos residenciales, terciario, comercial y de oficinas, se pretendían destinar a zonas verdes y dotaciones de uso y dominio públicos, con el fin de corregir las carencias dotacionales existentes en estas zonas.
Se planteó la operación como una actuación sistemática, clasificando todo el ámbito como suelo urbano no consolidado y delimitando una unidad de ejecución discontinua que incluía las cinco parcelas. Y ello aun cuando las parcelas incluidas en este ámbito tenían la condición de solar. En consecuencia, la entidad propietaria de los terrenos y promotora de la actuación estaba obligada a cumplir todos los deberes urbanísticos impuestos en la legislación estatal del suelo y en la legislación urbanística autonómica para la categoría de suelo urbano no consolidado.
Precisamente para permitir este tipo de operaciones en la “ciudad consolidada”, garantizando la participación de la comunidad en las plusvalías que generaban y asegurando un nivel de dotaciones adecuado a las nuevas circunstancias urbanísticas, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, introdujo como novedad –artículo 14.1.b)- las denominadas actuaciones de dotación. Las actuaciones de dotación vienen reguladas en la actualidad en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo (artículo 14.1.b y 16.2) y en las distintas leyes autonómicas del suelo.
Se consideran actuaciones de dotación las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste. Se trata, por tanto, de actuaciones de carácter aislado que afectan a parcelas individualizadas de usos, tipologías y funcionalidad homogéneas.
La operación urbanística planteada por “El Corte Inglés” se considera una actuación de dotación, habiéndose cumplido los deberes y demás determinaciones urbanísticas legalmente exigidas, con la excepción de la dotación de aparcamiento.
La cuestión controvertida reside en la necesidad de justificar la discontinuidad del ámbito y, como consecuencia de ello, en la falta de vinculación entre el incremento de la edificabilidad de las tres parcelas edificadas y la localización de las dotaciones públicas reservadas en las otras parcelas. Y la resuelve la sentencia del TS con la siguiente argumentación:
“CUARTO.- El elemento fundamental que sirve de base a los recursos de casación es el incorrecto entendimiento que de la actuación de dotación, establecida en el artículo 14.1.b ) y disposición transitoria segunda, del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008, hace la sentencia recurrida, en cuanto niega que la operación urbanística aprobada por la Modificación Puntual objeto de impugnación sea una actuación de dotación, al exigir injustificadamente una especial vinculación entre el incremento de aprovechamiento y la localización de las dotaciones públicas creadas por el planeamiento impugnado.
La sentencia anula la Modificación por ausencia de justificación de la delimitación del ámbito de actuación discontinuo que crea, con evidente desvinculación entre el incremento del aprovechamiento y las nuevas dotaciones públicas creadas por aquella; tesis ésta que, en principio, debe ser compartida.
En efecto, si toda modificación de un Plan requiere justificación, ésta debe ser máxima en un supuesto, como el actual, de creación de un ámbito discontinuo, en el que la edificabilidad se atribuye a unas parcelas, con los consiguientes inconvenientes para los vecinos del sector, y sin embargo las dotaciones derivadas de ese aumento de edificabilidad se sitúan en otras parcelas.
Se alega asimismo que la disposición transitoria segunda del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 permite que el ámbito de las actuaciones de dotación puede ser tanto continuo como discontinuo. La sentencia, sin embargo, no cuestiona la continuidad o no del ámbito de actuación recurrido sino la exigencia en los supuestos de discontinuidad de un plus de motivación que venga a proporcionar su justificación, y que la sentencia echa en falta en el supuesto sometido a su consideración.
La decisión cuestionada no puede estar amparada sin más por la genérica potestad del planificador de modificar el planeamiento anterior -ius variandi-. Si la naturaleza normativa de los Planes y su profunda discrecionalidad requiere como elemento interpretativo esencial su justificación a través de la Memoria del Plan. Ésta exigencia de motivación tiene que ser máxima en aquellos supuestos en los que, como sucede en el presente caso, se actúa en un ámbito discontinuo en el que el incremento de las dotaciones no se corresponden territorialmente con la mayor edificabilidad que las determina.
En el anterior contexto, y no en el que la sentencia establezca una nueva documentación, debe situarse la referencia que en ella se contiene a la exigencia de un «estudio técnico» en la Memoria que «determine el alcance de esas necesidades comerciales que acucian a los antiguos ámbitos en los que se ubican los tres Centros Comerciales ya existentes». Asimismo, añade dicha resolución, «tampoco se establece que con la creación del área se haya solventado el problema que se abatía sobre la calle Peyre y no se entiende cómo el déficit dotacional de los distritos de Salamanca y [Vicalvaro] se solucionan con las dotaciones previstas, de hecho ese déficit no se compadece con estudio alguno».
La necesidad exigida en la sentencia de justificar la idoneidad de la discontinuidad del ámbito de actuación establecida en la Modificación Puntual litigiosa aparece razonable y fundada, pues la conclusión a la que llega la Sala de instancia se asienta en el análisis del contenido de la Memoria y en el resto de las circunstancias que en aquella se recogen”.
En resumen, no se cuestiona en estas sentencias el que los ámbitos de las actuaciones de dotación sean discontinuos. Ahora bien, en estos casos de ámbitos discontinuos, con parcelas ubicadas en distintas zonas, es exigible una esfuerzo de motivación para justificar de forma convincente la falta de vinculación entre el incremento de la edificabilidad y nuevas dotaciones exigidas, que es precisamente lo que caracteriza a este tipo de actuaciones.
Pedro Corvinos Baseca
Los Registradores de la Propiedad actúan como verdaderos valladares en la defensa de la legalidad administrativa. Resulta sorprendente el celo con el que, a veces, impiden el acceso al Registro de la Propiedad de determinados actos administrativos por no cumplir estrictamente la legalidad. Un celo que no suelen tener en algunos casos ni los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa en el control que hacen de estos actos.
Como botón de muestra, comentaré tres resoluciones, dos de ellas muy recientes, de la Dirección General de los Registros y del Notariado (en adelante DGRN) Vaya por delante que es doctrina consolidada de este centro directivo la que considera que, a pesar de la ejecutividad y las presunciones de validez y eficacia de los actos administrativos, el registrador está facultado para calificar respecto de los documentos administrativos, entre otros extremos, la competencia del órgano, la congruencia de la resolución con el procedimiento seguido, los trámites e incidencias esenciales de éste, así como la relación del mismo con el título registral y a los obstáculos que surjan con el Registro. Y ello con el objeto de que evitar cualquier titular registral resulte afectado si, en el procedimiento objeto de la resolución, no ha tenido la intervención prevista por la Ley, evitando que sufra en el Registro las consecuencias de una indefensión procesal.
1 – Suspensión de la cancelación por resolución de una inscripción de concesión administrativa.
Me ocupare en primer lugar de la Resolución de la DGRN de 12 de febrero de 2014, en la que se debate si puede procederse o no a la inscripción de una certificación expedida por el Concello de Ferrol relativa a una resolución administrativa por la que se declara resuelta una concesión administrativa de explotación de un centro comercial de titularidad municipal, al haber incurrido la entidad concesionaria en situación legal de concurso voluntario de acreedores.
El Registrador de la Propiedad suspende la cancelación de la concesión administrativa considerando que no puede practicarse en el Registro de la Propiedad la cancelación de un derecho inscrito si no consta el consentimiento de su titular o, en su defecto, una sentencia judicial firme. Por lo que se ve, para el Registrador no es suficiente el acto administrativo que declara resuelto el contrato de concesión por concurrir una de las causas de resolución previstas en el pliego de condiciones.
La DGRN, después de recordar su doctrina sobre el alcance de la función calificadora de los documentos administrativos, a la que me he referido, y hacer un repaso a la legislación de contratos del sector público, corrige el desacertado planteamiento del Registrador de exigir el consentimiento del titular de derecho real o una sentencia judicial firme para cancelar la inscripción de la concesión. Se deja claro en la Resolución que del mismo modo que cabe la modificación de situaciones jurídico-reales por resolución de la Administración aunque estén inscritas en virtud de un título no administrativo, con mayor razón debe admitirse la modificación de la situación jurídica real inscrita en virtud de un título administrativo si éste es modificado por una nueva resolución dictada por órgano competente, siguiendo el correspondiente procedimiento administrativo.
Al hilo de lo expuesto, y para despejar cualquier duda que pudiese albergar el Registrador, se le explica que en los contratos administrativos la Administración contratante tiene reconocidas una serie de prerrogativas que le permiten tomar decisiones unilateralmente, sin necesidad de llegar a un acuerdo con el contratista. Entre otras, la de resolver el contrato cuando concurra alguna de las causas de resolución establecida en los pliegos de condiciones, como sucedió en el caso que nos ocupa.
La resolución del contrato mediante un acto administrativo dictado por la Administración contratante en el ejercicio de la prerrogativa que tiene legalmente reconocida, determina la extinción del derecho real del concesionario. Se concluye, por tanto, que el documento administrativo que contiene este acto es título suficiente para cancelar la inscripción en el Registro de la concesión administrativa.
2 – Suspensión de la anotación de una certificación administrativa que contiene la declaración de ruina de un inmueble.
La Resolución de 24 de marzo de 2015, aborda un recurso del Ayuntamiento de Foios, contra el escrito de calificación del Registrador, suspendiendo la anotación de una certificación administrativa dictada en expediente de declaración de ruina. Por lo que nos interesa, los defectos apreciados en este caso por el Registrador en la función de calificación son: a) deficiencias en la notificación del trámite de audiencia y de la declaración de ruina al no acreditarse las facultades representativas de los que reciben la notificación y b) Incumplimiento del deber de declarar la caducidad del procedimiento.
En relación con la primera cuestión, se recuerda en la Resolución la doctrina de este Centro Directivo, en el sentido de entender que entra dentro de la función de calificación comprobar que las notificaciones han tenido lugar, así como la corrección de las mismas, a fin de evitar la indefensión de los titulares registrales. Ahora bien, se reconoce el exceso del Registrador al exigir un requisito –acreditación de la facultades representativas de los que reciben la notificación- que no viene impuesto en el precepto que regula la notificación de los actos administrativos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.
En cuando al segundo defecto, se considera en la Resolución de la DGRN que entra también en la función de calificación de los documentos administrativos, comprobar el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos para declarar la caducidad de un procedimiento como es el de declaración de ruina. Y se concluye diciendo: “Consecuentemente con lo expuesto, transcurrido el plazo de caducidad del expediente administrativo, sin que se haya hecho constar en el mismo la existencia de paralización por causa imputable al interesado (cfr. artículo 44 Ley 30/1992, de 26 de noviembre), el registrador debe apreciar de oficio su caducidad, defecto éste fácilmente subsanable mediante la aportación de la certificación administrativa que acredite que ésta no se ha producido”. El Registrador, por tanto, en su función de calificación debe también apreciar de oficio la caducidad de los procedimientos administrativos.
La conclusión a la que se llega puede dar lugar a situaciones paradójicas como que el acto de declaración de ruina haya quedado consentido y firme y, sin embargo, no tenga acceso al Registro por haber apreciado de oficio el Registrador la caducidad del procedimiento.
3 – Suspensión de la anotación de cambio de sistema de actuación urbanística
Esta cuestión es abordada en la reciente Resolución de la DGRN de 1 de abril de 2015. En este caso el Ayuntamiento de Granada pretende inscribir en Registro el acto por el que se declaran incumplidos los deberes legales derivados de la ejecución de un ámbito de actuación y, como consecuencia, se acuerda sustituir el sistema de compensación por el de cooperación.
El Registrador suspende la anotación del cambio de sistema por varios motivos: a) falta de audiencia a todos los titulares afectados; b) falta de reflejo en el Registro de la Propiedad del inicio del procedimiento de declaración de incumplimiento de deberes inherentes al sistema de actuación y c) falta de expresión de la firmeza en vía administrativo del acuerdo. La DGRN resuelve todas estas cuestiones.
Por lo que respecta al deficiente trámite de audiencia en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento para declarar el incumplimiento y acordar la sustitución del sistema de actuación, se deja claro en la Resolución que comentamos que entra dentro de la función calificadora de los documentos administrativos comprobar el cumplimiento de los trámites esenciales, como es el de audiencia cuya omisión puede provocar la indefensión de los interesados. Se precisa que “… no ha de importar, para negar en su caso la inscripción, que los defectos puedan ser causa de anulabilidad, y no de nulidad de pleno derecho, pues al Registro sólo pueden llegar actos plenamente válidos, máxime si la posible anulabilidad está establecida en interés y garantía del titular registral para evitar su indefensión”.
La deficiencia apreciada por el Registrador, confirmada en la Resolución de la DGRN, consistía en que el Ayuntamiento, según reconoce, dio trámite de audiencia únicamente a los propietarios incluidos en la unidad de ejecución al inicio del procedimiento. Se le reprocha al Ayuntamiento que notificase sólo a los propietarios y no a los demás titulares de derechos reales inscritos y que se dejase de notificar a los titulares de derechos que hubiesen accedido al Registro con posterioridad al inicio del procedimiento. No hubiese sido innecesario notificar a estos titulares si el Ayuntamiento hubiese tenido la precaución de dejar constancia registral del inicio del procedimiento de declaración de incumplimiento.
Otra de las cuestiones suscitadas es si debía tener reflejo en el Registro de la Propiedad el procedimiento de declaración de incumplimiento de los deberes legales inherentes al sistema de actuación. Cabe recordar que en el escrito de calificación se considera una deficiencia el que no se hubiese inscrito en el Registro este procedimiento, como presupuesto previo a la inscripción del acuerdo de sustitución del sistema de actuación.
La Resolución de la DGRN mantiene que este procedimiento debe inscribirse en el Registro, interpretando en sentido amplio el concepto “disciplina urbanística” al que se refiere el artículo 51 TRLS y artículo 56 del RD 1093/1997. En consecuencia, la declaración de incumplimiento de deberes legales entraría dentro del concepto “disciplina urbanística” a los efectos de su inscripción en el Registro. Y se distingue en esta Resolución entre el reflejo registral de la declaración de incumplimiento de los deberes y la constancia en el Registro del acuerdo de sustitución del sistema de compensación por el de cooperación. La declaración de incumplimiento se hace constar mediante nota marginal, que tiene por finalidad dar a conocer la situación urbanística de las fincas afectadas, mientras que la sustitución del sistema de actuación, que conlleva la afección legal de los terrenos al desarrollo del mismo, requiere la inscripción en la forma prevista para los proyectos de reparcelación.
Se confirma también el defecto relativo a la falta de constancia de la firmeza del acuerdo, al no hacerse constar que el acto había puesto fin a la vía administrativa.
Por último, en la Resolución se corrige lo argumentado en el escrito de calificación del Registrador acerca de que el cambio de sistema de actuación no sería posible una vez inscrito el proyecto de reparcelación. La DGRN considera acertadamente que la inscripción en el Registro del proyecto de reparcelación no supone que ya estén cumplidos todos los deberes urbanísticos.
Pedro Corvinos Baseca
Me parece interesante la sentencia del TS 45/2015, de 15 de enero, dictada en un recurso de casación para unificación de doctrina, porque evidencia hasta donde es capaz de llegar la Administración tributaria en la valoración de los bienes inmuebles. Utiliza uno u otro valor para determinar el incremento patrimonial de bienes inmuebles a los efectos de liquidar el IRPF, según si el sujeto pasivo es el vendedor o el comprador.
Los hechos que se enjuician son los siguientes. Se produce una compraventa de parcelas en el año 2002 entre R y S. El precio que se hace constar en la escritura de compraventa es de 1,75 euros/m², que es tenido en cuenta por los sujetos pasivos para liquidar tanto el ITPyAJD como el IRPF (incremento patrimonial) La Administración Tributaria, disconforme con este valor y tras realizar una actuación inspectora, estableció un valor de 10 euros/m², aplicable tanto al ITPyAJD, por el que tributaba el comprador S, como al IRPF, por el que tributaba el vendedor R.
Un año después, en 2003, S vendió las parcelas adquiridas en el año 2002 por 10 euros/m², por lo que se no se habría producido un incremento patrimonial a los efectos del IRPF. Sin embargo, la Administración Tributaria, olvidándose de la valoración anteriormente realizada, consideró que el valor de adquisición de las parcelas a los efectos de determinar el incremento patrimonial era de 1,75 euros/m², que era el precio que se había hecho constar en la escritura de compraventa realizada en el año 2002. Con lo cual S habría tenido un incremento patrimonial por la diferencia entre el precio de adquisición fijado en la escritura de 2002 (1,75 euros/m²) y el valor de enajenación de las parcelas en 2003 (10 euros/m²) La excusa que pone la Administración Tributaria para tomar en consideración el precio de la venta de las parcelas realizada en el año 2002, en vez de la valoración resultante de la actuación inspectora, es que esta valoración se habría hecho únicamente a los efectos del ITPyAJD.
La sentencia reacciona contundentemente contra la actuación contradictoria de la Administración Tributaria. En primer lugar, desmonta el alegato de la Administración Tributaria, señalando que la valoración resultante de la actuación inspectora por la compraventa de las parcelas del año 2002 se aplicó tanto a efectos del ITPyAJD como del IRPF. Por si acaso, se deja claro en la sentencia que resulta indiferente la circunstancia de que sólo se hubiese determinado el valor a efectos del ITPyAJD, recordando la doctrina de la vinculación de los actos de valoración de un mismo bien respecto de tributos distintos, recogida en la sentencia de 9 de diciembre de 2013.
Entrando en el supuesto enjuiciado, se concluye lo siguiente: “En el presente caso no existe distintas valoraciones con un resultado desigual; lo sorprendente del caso es que arrojando las distintas valoraciones un resultado idéntico, la Administración acoge dicha valoración para lo que le favorece, liquidar ITP a 10 euros/m2 y calcular el incremento patrimonial a efectos de IRPF del primitivo vendedor, y la ignora y se desentiende de la misma para calcular el incremento patrimonial en el IRPF en la parte recurrente. No estamos, pues, ante un supuesto de distintas valoraciones, ni de aplicación del principio de estanqueidad o unicidad, simplemente se trata de un claro caso de abuso de derecho bajo el aparente amparo de la aplicación literal del artº 33 de la Ley 40/1998 y la excusa de la distinta posición contractual que ocupan los afectados, obviando las previas actuaciones realizadas por la propia Administración y desentendiéndose de los efectos derivados de las mismas. No tiene amparo jurídico el abuso de derecho, y el deber de buena fe que debe presidir el actuar administrativo constriñe a la Administración «a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen«.
Se aprovecha también para recordar la aplicación en el ámbito tributario del principio del venire contra factum proprium no valet, en el que se concretan principios jurídicos esenciales como los de buena fe, seguridad jurídica y respecto a la confianza legitima,
Estos argumentos, lógicamente, determinan la estimación del recurso y la anulación de la resolución del Tribunal Económico Regional de Andalucía.
Pedro Corvinos Baseca
Surge de nuevo el eterno conflicto por las competencias entre técnicos y sus respectivos colegios profesionales. En este caso, el objeto del conflicto es la competencia para la realización de los informes de evaluación de edificios, previstos en la Ley 8/2013, de 26 de junio de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (en adelante LRRR) y de los informes técnicos de edificación, regulados en la legislación autonómica en materia de urbanismo y en las ordenanzas municipales.
La crisis profunda en el sector inmobiliario ha tenido como consecuencia una caída en la construcción, con todo lo que ha supuesto de pérdida de trabajo para los profesionales que intervienen en el proceso edificatorio. En esta situación, los profesionales y los respectivos colegios luchan por defender sus competencias en los reducidos ámbitos en los que todavía pueden desarrollar su actividad profesional.
Es lo que está sucediendo con la competencia para la realización de los informes de evaluación de edificios, que puede ser una importante fuente de trabajo para los técnicos con competencias en materia de edificación. Cabe recordar que la LRRR –artículo 4 y disposición transitoria primera- impone en determinados casos, y con carácter mínimo, la obligación de disponer del informe de evaluación para edificaciones con tipología residencial de vivienda colectiva. La obligación de disponer de un informe similar se impone también en la legislación autonómica en materia de urbanismo y en las ordenanzas municipales.
La cuestión es qué técnicos deben ser competentes para la realización de estos informes. En el artículo 6 LRRR “… se considera técnico facultativo competente el que esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos o dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación dela Edificación, o haya acreditado la cualificación necesaria para la realización del Informe, según lo establecido en la disposición final decimoctava”
Así pues, en principio, son competentes para la realización de estos informes de evaluación, aquellos técnicos facultativos a los que la Ley de Ordenación de la Edificación (en adelante LOE) atribuye la competencia para la redacción de proyectos, la dirección de obras y la dirección de ejecución de obras. Dado que están sometidos a este tipo de informes exclusivamente las edificaciones con tipología residencial de vivienda colectiva, la competencia corresponderá a los arquitectos y arquitectos técnicos. Ello sin perjuicio de lo que resulte de la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo y del Ministerio de Fomento, en la que, de acuerdo con lo establecido en la disposición final decimoctava de la LRRR, se han de determinar las cualificaciones requeridas para suscribir estos informes, para lo que se tendrá en cuenta la titulación, la formación, la experiencia y la complejidad del proceso de evaluación. Está Orden todavía no ha sido aprobada.
Los ingenieros industriales, ante la amenaza de quedar privados de la competencia para realizar estos informes, han solicitado a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (en adelante CNMC), a través del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, que se pronuncie acerca de si la regulación a la que nos hemos referido supone una reserva de actividad para la realización del informe de evaluación de edificios. El temor de los ingenieros industriales se basa en las interpretaciones que hace de la LRRR, en relación con la LOE, la Dirección General de Arquitectura y Vivienda del Ministerio de Fomento.
Pues bien, la CNMC se ha pronunciado sobre la cuestión en un reciente informe aprobado por la Sala de Competencia, en la reunión celebrada el día 18 de diciembre de 2014. Este informe analiza si resulta procedente la delimitación realizada del técnico competente para la realización de evaluaciones de edificios, desde la óptica del mantenimiento de la competencia efectiva y la regulación económica eficiente. El planteamiento de la CNMC es que habida cuenta que la LOE no se refiere específicamente a la actividad de evaluación de edificios, limitándose a regular la competencia para la redacción de proyectos y dirección de obras, todos los técnicos que cuenten con titulación profesional a los que la citada Ley reconoce competencias, cualquiera que sea la tipología edificatoria, podrán realizar los informes de evaluación.
Este informe, con el objeto de abrir la competencia entre los distintos técnicos facultativos, considera que son actividades profesionales distintas la realización de informes de evaluación de edificios y la redacción de proyectos y dirección de obras. En consecuencia, desvincula la competencia para la realización de estos informes, de las competencias atribuidas en la LOE para la redacción de proyectos, la dirección de obras y la dirección de ejecución de obras. De manera que los ingenieros industriales también serían competentes para la realización de estos informes, aunque tengan por objeto edificaciones de vivienda colectiva.
En apoyo de su planteamiento, la CNMC recuerda los informes emitidos en los que se que se aborda el mercado de servicios profesionales y las posibles reservas de actividad. Y se hace referencia también a la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a las competencias profesionales tituladas –con cita a la sentencia de 24 de mayo de 2011-, en virtud de la cual frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de idoneidad.
Sobre esta cuestión controvertida ha tenido ocasión de pronunciarse recientemente el Tribunal Supremo, en sentido contrario al mantenido en el informe de la CNMC. La sentencia del TS 5292/2014, de 9 de diciembre, resuelve el recurso de casación interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Madrid y el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Industriales de Segovia, contra la sentencia dictada por el TSJ de Castilla-Leon, desestimando el recurso interpuesto contra la ordenanza municipal del Ayuntamiento de Segovia, reguladora de la Inspección Técnica de Edificios.
Los Colegios Profesionales recurrentes cuestionan los preceptos de la Ordenanza dedicados a la competencia de los técnicos para realizar la inspección técnica de los edificios. También en este caso la ordenanza vincula la competencia para realizar la inspección técnica con las competencias atribuidas en la LOE para la redacción de proyectos y dirección de obras, en función de la tipología edificatoria y del uso de la edificación. Las entidades recurrentes argumentan que la actividad de inspección es distinta a la de edificación, por lo que no le sería de aplicación a aquella el régimen de competencias establecido en la LOE. Invocan además para justificar la competencia de sus colegiados en materia de inspección, las disposiciones legales de atribuciones profesionales a los ingenieros industriales y a los ingenieros técnicos.
La citada sentencia analiza en primer lugar el alcance de la actividad de inspección de edificios, regulada en la ordenanza municipal, y considera que las condiciones a las que se extiende el examen de la inspección coinciden en los sustancial con los requisitos básicos de la edificación, regulados en el artículo 3 de la LOE. En consecuencia, considera lógico vincular, como hace la ordenanza, la competencia para realizar la inspección de edificios con las competencias de edificación establecidas en la LOE. Se concluye señalando lo siguiente: “Consideramos, por tanto, que la Ordenanza no limita las competencias propias de los ingenieros ni contradice las capacidades genéricas y específicas de proyectar e informar que sus particulares regulaciones les atribuyen sino que simplemente asume la lógica eficacia de la Ley de Ordenación de la Edificación a la hora de determinar los ámbitos de actuación de los Arquitectos y los Ingenieros en la Inspección Técnica, cuya íntima relación con la actividad de la construcción, en cuanto implica un examen e informe sobre su estado, resulta innegable”.
Como puede verse , el razonamiento de esta sentencia entra en contradicción con el planteamiento mantenido en el informe de la CNMC. Habrá que esperar a ver cómo se resuelve este conflicto competencial entre técnicos en la Orden pendiente de aprobación, a que se refiere la disposición final decimoctava de la LRRR.
Pedro Corvinos Baseca
La Dirección General de los Registros y del Notariado, en una reciente Resolución de 17 de octubre de 2014, aborda una cuestión interesante como es la del acceso al registro de la propiedad de la segregación de una parcela sin contar con la preceptiva licencia de parcelación. Se resuelve el recurso interpuesto contra la nota de calificación de la registradora de la propiedad de Torrelaguna, suspendiendo la inscripción de una segregación formalizada en escritura pública al no aportarse la licencia municipal. La registradora de la propiedad considera que la licencia de parcelación no puede ser sustituida por el certificado municipal aportado, en el que se expresa lo siguiente: que la referida parcela catastral consta segregada con su configuración actual desde el catastro de 1986; que no se ha podido localizar en los archivos municipales la Resolución de licencia y, por último, que por el tiempo transcurrido la posible infracción estaría prescrita.
La novedad y el interés de la Resolución está en el enfoque que le da a la cuestión la DGRN, planteando la posibilidad de acceso al registro de la propiedad de actos de segregación que no cuentan con licencia de parcelación, si se acreditada la caducidad de la acción de que dispone la Administración para restablecer la legalidad urbanística. La DGRN aplica por analogía lo establecido en el artículo 20 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, que regula la declaración de obra nueva. Recuérdese que el apartado 4 este precepto regula el acceso al Registro de la Propiedad de las edificaciones ilegales construidas sin licencia y respecto de las que no cabe adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística al haber transcurrido el plazo legalmente establecido. Se argumenta lo siguiente:
“No cabe duda de que, conforme al artículo 20 de la Ley de suelo, un concreto acto o uso del suelo, como es el de edificar sobre él, tiene la posibilidad de acceder al Registro de la Propiedad, además de mediante la acreditación de las preceptivas licencias de edificación y de ocupación o denominaciones equivalentes en la normativa sustantiva –ex artículo 20.1–, mediante la acreditación de su antigüedad y la prescripción –o más bien caducidad– de la potestad administrativa de restablecimiento de la legalidad presuntamente infringida (ex artículo 20.4).
De modo análogo, ambas vías jurídicas han de ser también posibles, y los son legalmente, respecto de otros actos o usos del suelo, menos invasivos que la edificación, como el que supone efectuar una división o parcelación de aquél, si concurriere el mismo fundamento conceptual y legal, es decir, que se trata de actos de división o segregación de fincas respecto de los cuales ya no procede adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su reagrupación forzosa, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes, y todo ello, lógicamente, sin perjuicio de lo dispuesto en materia de régimen de unidades mínimas de cultivo por el Título II de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias, que habrá de ser observado en cualquier caso, en especial el contenido de los artículos 24 y 25, sobre nulidad de determinados actos de segregación o división de terrenos y sus excepciones.”
De manera que si se acredita la división material de un terreno –en el caso que nos ocupa la división queda acreditada porque la porción segregada aparece reflejada en el Catastro-, el acto de segregación podrá acceder al registro de la propiedad, aun cuando no cuente con la preceptiva licencia de parcelación, demostrando que ha caducado la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística –reagrupación de las fincas segregadas- de que disponen las Administraciones Públicas. Para ello deberá seguirse el procedimiento establecido en el apartado 4 del artículo 20 TRLS.
Sin duda, la vía abierta en esta Resolución por la DGRN, mediante la aplicación por analogía del artículo 20.4 TRLS, va a permitir que tengan acceso al Registro de la Propiedad divisiones ilegales de parcelas en suelo urbano y urbanizable –el acceso al Registro de las divisiones de fincas en suelo no urbanizable viene regulado en el artículo 79 Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio-, dado que rara vez se produce en estos casos el restablecimiento de la legalidad urbanística, reagrupando las parcelas divididas. La clave para que estas divisiones ilegales se inscriban al registro será el acceso al catastro: una vez que las porciones divididas ilegalmente tengan acceso al catastro, es cuestión de tiempo su inscripción en el registro.
Pedro Corvinos
