Derecho Urbanístico e Inmobiliario

El celo de los Registradores en la calificación de los documentos administrativos

Los Registradores de la Propiedad actúan como verdaderos valladares en la defensa de la legalidad administrativa. Resulta sorprendente el celo con el que, a veces, impiden el acceso al Registro de la Propiedad de determinados actos administrativos por no cumplir estrictamente la legalidad. Un celo que no suelen tener en algunos casos ni los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa en el control que hacen de estos actos.

Como botón de muestra, comentaré tres resoluciones, dos de ellas muy recientes, de la Dirección General de los Registros y del Notariado (en adelante DGRN) Vaya por delante que es doctrina consolidada de este centro directivo la que considera que, a pesar de la ejecutividad y las presunciones de validez y eficacia de los actos administrativos, el registrador está facultado para calificar respecto de los documentos administrativos, entre otros extremos, la competencia del órgano, la congruencia de la resolución con el procedimiento seguido, los trámites e incidencias esenciales de éste, así como la relación del mismo con el título registral y a los obstáculos que surjan con el Registro. Y ello con el objeto de que evitar cualquier titular registral resulte afectado si, en el procedimiento objeto de la resolución, no ha tenido la intervención prevista por la Ley, evitando que sufra en el Registro las consecuencias de una indefensión procesal.

 1 – Suspensión de la cancelación por resolución de una inscripción de concesión administrativa.

Me ocupare en primer lugar de la Resolución de la DGRN de 12 de febrero de 2014, en la que se debate si puede procederse o no a la inscripción de una certificación expedida por el Concello de Ferrol relativa a una resolución administrativa por la que se declara resuelta una concesión administrativa de explotación de un centro comercial de titularidad municipal, al haber incurrido la entidad concesionaria en situación legal de concurso voluntario de acreedores.

El Registrador de la Propiedad suspende la cancelación de la concesión administrativa considerando que no puede practicarse en el Registro de la Propiedad la cancelación de un derecho inscrito si no consta el consentimiento de su titular o, en su defecto, una sentencia judicial firme. Por lo que se ve, para el Registrador no es suficiente el acto administrativo que declara resuelto el contrato de concesión por concurrir una de las causas de resolución previstas en el pliego de condiciones.

 La DGRN, después de recordar su doctrina sobre el alcance de la función calificadora de los documentos administrativos, a la que me he referido, y hacer un repaso a la legislación de contratos del sector público, corrige el desacertado planteamiento del Registrador de exigir el consentimiento del titular de derecho real o una sentencia judicial firme para cancelar la inscripción de la concesión. Se deja claro en la Resolución que del mismo modo que cabe la modificación de situaciones jurídico-reales por resolución de la Administración aunque estén inscritas en virtud de un título no administrativo, con mayor razón debe admitirse la modificación de la situación jurídica real inscrita en virtud de un título administrativo si éste es modificado por una nueva resolución dictada por órgano competente, siguiendo el correspondiente procedimiento administrativo.

Al hilo de lo expuesto, y para despejar cualquier duda que pudiese albergar el Registrador, se le explica que en los contratos administrativos la Administración contratante tiene reconocidas una serie de prerrogativas que le permiten tomar decisiones unilateralmente, sin necesidad de llegar a un acuerdo con el contratista. Entre otras, la de resolver el contrato cuando concurra alguna de las causas de resolución establecida en los pliegos de condiciones, como sucedió en el caso que nos ocupa.

 La resolución del contrato mediante un acto administrativo dictado por la Administración contratante en el ejercicio de la prerrogativa que tiene legalmente reconocida, determina la extinción del derecho real del concesionario. Se concluye, por tanto, que el documento administrativo que contiene este acto es título suficiente para cancelar la inscripción en el Registro de la concesión administrativa.

 2 – Suspensión de la anotación de una certificación administrativa que contiene la declaración de ruina de un inmueble.

 La Resolución de 24 de marzo de 2015, aborda un recurso del Ayuntamiento de Foios, contra el escrito de calificación del Registrador, suspendiendo la anotación de una certificación administrativa dictada en expediente de declaración de ruina. Por lo que nos interesa, los defectos apreciados en este caso por el Registrador en la función de calificación son: a) deficiencias en la notificación del trámite de audiencia y de la declaración de ruina al no acreditarse las facultades representativas de los que reciben la notificación y b) Incumplimiento del deber de declarar la caducidad del procedimiento.

En relación con la primera cuestión, se recuerda en la Resolución la doctrina de este Centro Directivo, en el sentido de entender que entra dentro de la función de calificación comprobar que las notificaciones han tenido lugar, así como la corrección de las mismas, a fin de evitar la indefensión de los titulares registrales. Ahora bien, se reconoce el exceso del Registrador al exigir un requisito –acreditación de la facultades representativas de los que reciben la notificación- que no viene impuesto en el precepto que regula la notificación de los actos administrativos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.

En cuando al segundo defecto, se considera en la Resolución de la DGRN que entra también en la función de calificación de los documentos administrativos, comprobar el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos para declarar la caducidad de un procedimiento como es el de declaración de ruina. Y se concluye diciendo: “Consecuentemente con lo expuesto, transcurrido el plazo de caducidad del expediente administrativo, sin que se haya hecho constar en el mismo la existencia de paralización por causa imputable al interesado (cfr. artículo 44 Ley 30/1992, de 26 de noviembre), el registrador debe apreciar de oficio su caducidad, defecto éste fácilmente subsanable mediante la aportación de la certificación administrativa que acredite que ésta no se ha producido”. El Registrador, por tanto, en su función de calificación debe también apreciar de oficio la caducidad de los procedimientos administrativos.

 La conclusión a la que se llega puede dar lugar a situaciones paradójicas como que el acto de declaración de ruina haya quedado consentido y firme y, sin embargo, no tenga acceso al Registro por haber apreciado de oficio el Registrador la caducidad del procedimiento.

 3 – Suspensión de la anotación de cambio de sistema de actuación urbanística

 Esta cuestión es abordada en la reciente Resolución de la DGRN de 1 de abril de 2015. En este caso el Ayuntamiento de Granada pretende inscribir en Registro el acto por el que se declaran incumplidos los deberes legales derivados de la ejecución de un ámbito de actuación y, como consecuencia, se acuerda sustituir el sistema de compensación por el de cooperación.

 El Registrador suspende la anotación del cambio de sistema por varios motivos: a) falta de audiencia a todos los titulares afectados; b) falta de reflejo en el Registro de la Propiedad del inicio del procedimiento de declaración de incumplimiento de deberes inherentes al sistema de actuación y c) falta de expresión de la firmeza en vía administrativo del acuerdo. La DGRN resuelve todas estas cuestiones.

 Por lo que respecta al deficiente trámite de audiencia en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento para declarar el incumplimiento y acordar la sustitución del sistema de actuación, se deja claro en la Resolución que comentamos que entra dentro de la función calificadora de los documentos administrativos comprobar el cumplimiento de los trámites esenciales, como es el de audiencia cuya omisión puede provocar la indefensión de los interesados. Se precisa que “… no ha de importar, para negar en su caso la inscripción, que los defectos puedan ser causa de anulabilidad, y no de nulidad de pleno derecho, pues al Registro sólo pueden llegar actos plenamente válidos, máxime si la posible anulabilidad está establecida en interés y garantía del titular registral para evitar su indefensión”.

 La deficiencia apreciada por el Registrador, confirmada en la Resolución de la DGRN, consistía en que el Ayuntamiento, según reconoce, dio trámite de audiencia únicamente a los propietarios incluidos en la unidad de ejecución al inicio del procedimiento. Se le reprocha al Ayuntamiento que notificase sólo a los propietarios y no a los demás titulares de derechos reales inscritos y que se dejase de notificar a los titulares de derechos que hubiesen accedido al Registro con posterioridad al inicio del procedimiento. No hubiese sido innecesario notificar a estos titulares si el Ayuntamiento hubiese tenido la precaución de dejar constancia registral del inicio del procedimiento de declaración de incumplimiento.

 Otra de las cuestiones suscitadas es si debía tener reflejo en el Registro de la Propiedad el procedimiento de declaración de incumplimiento de los deberes legales inherentes al sistema de actuación. Cabe recordar que en el escrito de calificación se considera una deficiencia el que no se hubiese inscrito en el Registro este procedimiento, como presupuesto previo a la inscripción del acuerdo de sustitución del sistema de actuación.

 La Resolución de la DGRN mantiene que este procedimiento debe inscribirse en el Registro, interpretando en sentido amplio el concepto “disciplina urbanística” al que se refiere el artículo 51 TRLS y artículo 56 del RD 1093/1997. En consecuencia, la declaración de incumplimiento de deberes legales entraría dentro del concepto “disciplina urbanística” a los efectos de su inscripción en el Registro. Y se distingue en esta Resolución entre el reflejo registral de la declaración de incumplimiento de los deberes y la constancia en el Registro del acuerdo de sustitución del sistema de compensación por el de cooperación. La declaración de incumplimiento se hace constar mediante nota marginal, que tiene por finalidad dar a conocer la situación urbanística de las fincas afectadas, mientras que la sustitución del sistema de actuación, que conlleva la afección legal de los terrenos al desarrollo del mismo, requiere la inscripción en la forma prevista para los proyectos de reparcelación.

 Se confirma también el defecto relativo a la falta de constancia de la firmeza del acuerdo, al no hacerse constar que el acto había puesto fin a la vía administrativa.

 Por último, en la Resolución se corrige lo argumentado en el escrito de calificación del Registrador acerca de que el cambio de sistema de actuación no sería posible una vez inscrito el proyecto de reparcelación. La DGRN considera acertadamente que la inscripción en el Registro del proyecto de reparcelación no supone que ya estén cumplidos  todos los deberes urbanísticos.

 Pedro Corvinos Baseca

Abuso de derecho por la Administración tributaria en la valoración de inmuebles

Me parece interesante la sentencia del TS 45/2015, de 15 de enero, dictada en un recurso de casación para unificación de doctrina, porque evidencia hasta donde es capaz de llegar la Administración tributaria en la valoración de los bienes inmuebles.  Utiliza uno u otro valor para determinar el incremento patrimonial de bienes inmuebles a los efectos de liquidar el IRPF, según si el sujeto pasivo es el vendedor o el comprador.

Los hechos que se enjuician son los siguientes. Se produce una compraventa de parcelas en el año 2002 entre R y S. El precio que se hace constar en la escritura de compraventa es de 1,75 euros/m², que es tenido en cuenta por los sujetos pasivos para liquidar tanto el ITPyAJD como el IRPF (incremento patrimonial) La Administración Tributaria, disconforme con este valor y tras realizar una actuación inspectora, estableció un valor de 10 euros/m², aplicable tanto al ITPyAJD, por el que tributaba el comprador S, como al IRPF, por el que tributaba el vendedor R.

Un año después, en 2003, S vendió las parcelas adquiridas en el año 2002 por 10 euros/m², por lo que se no se habría producido un incremento patrimonial a los efectos del IRPF. Sin embargo, la Administración Tributaria, olvidándose de la valoración anteriormente realizada, consideró que el valor de adquisición de las parcelas a los efectos de determinar el incremento patrimonial era de 1,75 euros/m²,  que era el precio que se había hecho constar en la escritura de compraventa realizada en el año 2002. Con lo cual S habría tenido un incremento patrimonial por la diferencia entre el precio de adquisición fijado en la escritura de 2002 (1,75 euros/m²) y el valor de enajenación de las parcelas en 2003 (10 euros/m²) La excusa que pone la Administración Tributaria para tomar en consideración el precio de la venta de las parcelas realizada en el año 2002, en vez de la valoración resultante de la actuación inspectora, es que esta valoración se habría hecho únicamente a los efectos del ITPyAJD.

La sentencia reacciona contundentemente contra la actuación contradictoria de la Administración Tributaria. En primer lugar, desmonta el alegato de la Administración Tributaria, señalando que la valoración resultante de la actuación inspectora por la compraventa de las parcelas del año 2002 se aplicó tanto a efectos del ITPyAJD como del IRPF. Por si acaso, se deja claro en la sentencia que resulta indiferente la circunstancia de que sólo se hubiese determinado el valor a efectos del ITPyAJD, recordando la doctrina de la vinculación de los actos de valoración de un mismo bien respecto de tributos distintos, recogida en la sentencia de 9 de diciembre de 2013.

Entrando en el supuesto enjuiciado, se concluye lo siguiente: “En el presente caso no existe distintas valoraciones con un resultado desigual; lo sorprendente del caso es que arrojando las distintas valoraciones un resultado idéntico, la Administración acoge dicha valoración para lo que le favorece, liquidar ITP a 10 euros/m2 y calcular el incremento patrimonial a efectos de IRPF del primitivo vendedor, y la ignora y se desentiende de la misma para calcular el incremento patrimonial en el IRPF en la parte recurrente. No estamos, pues, ante un supuesto de distintas valoraciones, ni de aplicación del principio de estanqueidad o unicidad, simplemente se trata de un claro caso de abuso de derecho bajo el aparente amparo de la aplicación literal del artº 33 de la Ley 40/1998 y la excusa de la distinta posición contractual que ocupan los afectados, obviando las previas actuaciones realizadas por la propia Administración y desentendiéndose de los efectos derivados de las mismas. No tiene amparo jurídico el abuso de derecho, y el deber de buena fe que debe presidir el actuar administrativo constriñe a la Administración “a desenvolver la conducta que aquellos actos anteriores hacían prever, no pudiendo realizar otros que los contradigan, desmientan o rectifiquen“.

 Se aprovecha también para recordar la aplicación en el ámbito tributario del principio del venire contra factum proprium no valet, en el que se concretan principios jurídicos esenciales como los de buena fe, seguridad jurídica y respecto a la confianza legitima,

Estos argumentos, lógicamente, determinan la estimación del recurso y la anulación de la resolución del Tribunal Económico Regional de Andalucía.

Pedro Corvinos Baseca

Controversía sobre la competencia para realizar los informes de evaluación de edificios

Surge de nuevo el eterno conflicto por las competencias entre técnicos y sus respectivos colegios profesionales. En este caso, el objeto del conflicto es la competencia para la realización de los informes de evaluación de edificios, previstos en la Ley 8/2013, de 26 de junio de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (en adelante LRRR) y de los informes técnicos de edificación, regulados en la legislación autonómica en materia de urbanismo y en las ordenanzas municipales.

La crisis profunda en el sector inmobiliario ha tenido como consecuencia una caída en la construcción, con todo lo que ha supuesto de pérdida de trabajo para los profesionales que intervienen en el proceso edificatorio. En esta situación, los profesionales y los respectivos colegios luchan por defender sus competencias en los reducidos ámbitos en los que todavía pueden desarrollar su actividad profesional.

Es lo que está sucediendo con la competencia para la realización de los informes de evaluación de edificios, que puede ser una importante fuente de trabajo para los técnicos con competencias en materia de edificación.  Cabe recordar que la LRRR –artículo 4 y disposición transitoria primera- impone en determinados casos, y con carácter mínimo, la obligación de disponer del informe de evaluación para edificaciones con tipología residencial de vivienda colectiva. La obligación de disponer de un informe similar se impone también en la legislación autonómica en materia de urbanismo y en las ordenanzas municipales.

La cuestión es qué técnicos deben ser competentes para la realización de estos informes. En el artículo 6 LRRR “…  se considera técnico facultativo competente el que esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos o dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación dela Edificación, o haya acreditado la cualificación necesaria para la realización del Informe, según lo establecido en la disposición final decimoctava

Así pues, en principio, son competentes para la realización de estos informes de evaluación,  aquellos técnicos facultativos a los que la Ley de Ordenación de la Edificación (en adelante LOE) atribuye la competencia para la redacción de proyectos,  la dirección de obras y la dirección de ejecución de obras. Dado que están sometidos a este tipo de informes exclusivamente las edificaciones con tipología residencial de vivienda colectiva, la competencia corresponderá a los arquitectos y arquitectos técnicos. Ello sin perjuicio de lo que resulte de la Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo y del Ministerio de Fomento, en la que, de acuerdo con lo establecido en la disposición final decimoctava de la LRRR,  se han de determinar las cualificaciones requeridas para suscribir estos informes, para lo que se tendrá en cuenta la titulación, la formación, la experiencia y la complejidad del proceso de evaluación. Está Orden todavía no ha sido aprobada.

Los ingenieros industriales, ante la amenaza de quedar privados de la competencia para realizar estos informes, han solicitado a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (en adelante CNMC),  a través del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, que se pronuncie acerca de si la regulación a la que nos hemos referido supone una reserva de actividad para la realización del informe de evaluación de edificios. El temor de los ingenieros industriales se basa en las interpretaciones que hace de la LRRR, en relación con la LOE, la Dirección General de Arquitectura y Vivienda del Ministerio de Fomento.

Pues bien, la CNMC se ha pronunciado sobre la cuestión en un reciente informe aprobado por la Sala de Competencia, en la reunión celebrada el día 18 de diciembre de 2014. Este informe analiza si resulta procedente la delimitación realizada del técnico competente para la realización de evaluaciones de edificios, desde la óptica del mantenimiento de la competencia efectiva y la regulación económica eficiente. El planteamiento de la CNMC es que habida cuenta que la LOE no se refiere específicamente a la actividad de evaluación de edificios, limitándose a regular la competencia para la redacción de proyectos y dirección de obras, todos los técnicos que cuenten con titulación profesional a los que la citada Ley reconoce competencias, cualquiera que sea la tipología edificatoria, podrán realizar los informes de evaluación.

Este informe, con el objeto de abrir la competencia entre los distintos técnicos facultativos, considera que son actividades profesionales distintas la realización de informes de evaluación de edificios y la redacción de proyectos y dirección de obras. En consecuencia, desvincula la competencia para la realización de estos informes, de las competencias atribuidas en la LOE para la redacción de proyectos, la dirección de obras y la dirección de ejecución de obras. De manera que los ingenieros industriales también serían competentes para la realización de estos informes, aunque tengan por objeto edificaciones de vivienda colectiva.

En apoyo de su planteamiento, la CNMC recuerda los informes emitidos en los que se que se aborda el mercado de servicios profesionales y las posibles reservas de actividad. Y se hace referencia también a la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a las competencias profesionales tituladas –con cita a la sentencia de 24 de mayo de 2011-, en virtud de la cual frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de idoneidad.

Sobre esta cuestión controvertida ha tenido ocasión de pronunciarse recientemente el Tribunal Supremo, en sentido contrario al mantenido en el informe de la CNMC. La sentencia del TS 5292/2014, de 9 de diciembre, resuelve el recurso de casación interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Madrid y el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Industriales de Segovia, contra la sentencia dictada por el TSJ de Castilla-Leon, desestimando el recurso interpuesto contra la ordenanza municipal del Ayuntamiento de Segovia, reguladora de la Inspección Técnica de Edificios.

Los Colegios Profesionales recurrentes cuestionan los preceptos de la Ordenanza dedicados a la competencia de los técnicos para realizar la inspección técnica de los edificios. También en este caso la ordenanza vincula la competencia para realizar la inspección técnica con las competencias atribuidas en la LOE para la redacción de proyectos y dirección de obras, en función de la tipología edificatoria y del uso de la edificación. Las entidades recurrentes argumentan que la actividad de inspección es distinta a la de edificación, por lo que no le sería de aplicación a aquella el régimen de competencias establecido en la LOE. Invocan además para justificar la competencia de sus colegiados en materia de inspección, las disposiciones legales de atribuciones profesionales a los ingenieros industriales y a los ingenieros técnicos.

La citada sentencia analiza en primer lugar el alcance de la actividad de inspección de edificios, regulada en la ordenanza municipal, y considera que las condiciones a las que se extiende el examen de la inspección coinciden en los sustancial con los requisitos básicos de la edificación, regulados en el artículo 3 de la LOE. En consecuencia, considera lógico vincular, como hace la ordenanza, la competencia para realizar la inspección de edificios  con las competencias de edificación establecidas en la LOE. Se concluye señalando lo siguiente: “Consideramos, por tanto, que la Ordenanza no limita las competencias propias de los ingenieros ni contradice las capacidades genéricas y específicas de proyectar e informar que sus particulares regulaciones les atribuyen sino que simplemente asume la lógica eficacia de la Ley de Ordenación de la Edificación a la hora de determinar los ámbitos de actuación de los Arquitectos y los Ingenieros en la Inspección Técnica, cuya íntima relación con la actividad de la construcción, en cuanto implica un examen e informe sobre su estado, resulta innegable.

Como puede verse , el razonamiento de esta sentencia entra en contradicción con el planteamiento mantenido en el informe de la CNMC. Habrá que esperar a ver cómo se resuelve este conflicto competencial entre técnicos en la Orden pendiente de aprobación, a que se refiere la disposición final decimoctava de la LRRR.

Pedro Corvinos Baseca

Inscripción en el Registro de una segregación sin licencia

La Dirección General de los Registros y del Notariado, en una reciente Resolución de 17 de octubre de 2014, aborda una cuestión interesante como es la del acceso al registro de la propiedad de la segregación de una parcela sin contar con la preceptiva licencia de parcelación. Se resuelve el recurso interpuesto contra la nota de calificación de la registradora de la propiedad de Torrelaguna, suspendiendo la inscripción de una segregación formalizada en escritura pública al no aportarse la licencia municipal. La registradora de la propiedad considera que la licencia de parcelación no puede ser sustituida por el certificado municipal aportado, en el que se expresa lo siguiente: que la referida parcela catastral consta segregada con su configuración actual desde el catastro de 1986; que no se ha podido localizar en los archivos municipales la Resolución de licencia y, por último, que por el tiempo transcurrido la posible infracción estaría prescrita.

La novedad y el interés de la Resolución está en el enfoque que le da a la cuestión la DGRN, planteando la posibilidad de acceso al registro de la propiedad de actos de segregación que no cuentan con licencia de parcelación, si se acreditada la caducidad de la acción de que dispone la Administración para restablecer la legalidad urbanística. La  DGRN aplica por analogía lo establecido en el artículo 20 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, que regula la declaración de obra nueva. Recuérdese que el apartado 4 este precepto regula el acceso al Registro de la Propiedad de las edificaciones ilegales construidas sin licencia y respecto de las que no cabe adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística al haber transcurrido el plazo legalmente establecido. Se argumenta lo siguiente:

No cabe duda de que, conforme al artículo 20 de la Ley de suelo, un concreto acto o uso del suelo, como es el de edificar sobre él, tiene la posibilidad de acceder al Registro de la Propiedad, además de mediante la acreditación de las preceptivas licencias de edificación y de ocupación o denominaciones equivalentes en la normativa sustantiva –ex artículo 20.1–, mediante la acreditación de su antigüedad y la prescripción –o más bien caducidad– de la potestad administrativa de restablecimiento de la legalidad presuntamente infringida (ex artículo 20.4).

De modo análogo, ambas vías jurídicas han de ser también posibles, y los son legalmente, respecto de otros actos o usos del suelo, menos invasivos que la edificación, como el que supone efectuar una división o parcelación de aquél, si concurriere el mismo fundamento conceptual y legal, es decir, que se trata de actos de división o segregación de fincas respecto de los cuales ya no procede adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su reagrupación forzosa, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes, y todo ello, lógicamente, sin perjuicio de lo dispuesto en materia de régimen de unidades mínimas de cultivo por el Título II de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias, que habrá de ser observado en cualquier caso, en especial el contenido de los artículos 24 y 25, sobre nulidad de determinados actos de segregación o división de terrenos y sus excepciones.”

 De manera que si se acredita la división material de un terreno –en el caso que nos ocupa la división queda acreditada porque la porción segregada aparece reflejada en el Catastro-, el acto de segregación podrá acceder al registro de la propiedad, aun cuando no cuente con la preceptiva licencia de parcelación, demostrando que ha caducado la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística –reagrupación de las fincas segregadas- de que disponen las Administraciones Públicas. Para ello deberá seguirse el procedimiento establecido en el apartado 4 del artículo 20 TRLS.

Sin duda, la vía abierta en esta Resolución por la DGRN, mediante la aplicación por analogía del artículo 20.4 TRLS, va a permitir que tengan acceso al Registro de la Propiedad divisiones ilegales de parcelas en suelo urbano y urbanizable –el acceso al Registro de las divisiones de fincas en suelo no urbanizable  viene regulado en el artículo 79 Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio-, dado que rara vez se produce en estos casos el restablecimiento de la legalidad urbanística, reagrupando las parcelas divididas. La clave para que estas divisiones ilegales se inscriban al registro será el acceso al catastro: una vez que las porciones divididas ilegalmente tengan acceso al catastro, es cuestión de tiempo su inscripción en el registro.

Pedro Corvinos

La calificación de las cuotas de urbanización a efectos concursales

El Tribunal Supremo (Sala de lo Civil) ha dictado recientemente dos sentencias –STS 379/2014, de 15 de julio y STS 396/2014, de 21 de julio-, en las que resuelve la controversia suscitada en relación con la calificación de las cuotas de urbanización –derramas y excesos de adjudicación- adeudadas a una Junta de Compensación, realizada por los administradores concursales.

Los administradores concursales sólo admiten como créditos con privilegio especial y con cuantía propia, aquellos correspondientes a los excesos de adjudicación. Los créditos correspondientes a las derramas, tanto anteriores como posteriores al concurso, son calificados como privilegiado especial contingente sin cuantía propia, al considerar que estaban sujetos a una liquidación definitiva al término de la ejecución urbanística. Por su parte, la Junta de Compensación ha venido manteniendo que todos los créditos anteriores al concurso, incluyendo derramas y excesos de adjudicación, debían calificarse de privilegio especial con cuantía propia y los posteriores al concurso como crédito contra la masa. Y la empresa concursada, que no impugnó el crédito de la Junta de Compensación incluido en la lista de acreedores que acompañaba al informe de los administradores concursales, considera que estos créditos son ordinarios sin privilegio especial. Este es, por otra parte, el criterio que se mantiene en la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado de lo Mercantil.

La sentencia dictada en segunda instancia por la Audiencia Provincial, apreció un vicio de incongruencia en la sentencia del Juzgado de lo Mercantil dado que, atendiendo los razonamientos de la empresa concursada, que no había impugnado el crédito de la Junta de Compensación, degradó el crédito considerándolo, como se ha dicho, ordinario sin privilegio especial. Además, estimó en parte el recurso de apelación de la Junta de Compensación, concluyendo que los créditos por el principal de las cuotas de urbanización anteriores al concurso debían ser reconocidos con privilegio especial, suprimiendo la calificación de contingentes, y las giradas tras la declaración del concurso como créditos contra la masa.

Así las cosas, las cuestiones que se suscitan ante el Tribunal Supremo son, por un lado, si los créditos reconocidos a la Junta de Compensación tienen o no la consideración de contingentes y, por otros lado,  si los créditos de la Junta por derramas posteriores a la declaración del concurso son créditos contra la masa o no.

Antes de entrar a resolver estas dos cuestiones, el Tribunal Supremo recuerda que las obras de urbanización son obras públicas y, precisamente, para garantizar el pago de estas obras quedan afectadas las fincas resultantes en el proceso de equidistribución. Y se deja claro que esta garantía real tiene la consideración de hipoteca legal tácita a los efectos previstos en el 90.1.1º LC. Se dice al respecto:

 “A la vista de cuanto precede, cabe concluir que las obligaciones derivadas de los planes de ordenación urbanística, concretamente las derivadas de la urbanización de la unidad de actuación, son obligaciones de carácter real, que dan una preferencia de cobro sobre el bien afectado, por encima de cualquier otro derecho inscrito con anterioridad, por lo que cabe hablar, de conformidad con el art. 90.1.1º LC , de una hipoteca legal tácita, cuya constancia en el Registro de la Propiedad, sea mediante una inscripción de los planes de equidistribución, sea mediante anotaciones marginales (actos a los que nos hemos referido), aunque no haya sido inscrita como tal hipoteca, da derecho a exigir a que se convierta de forma expresa con tal carácter ( art. 158.2 LH ). Sin embargo, ello no impide que ostente la condición de hipoteca legal tácita a efectos del reconocimiento del privilegio especial, pues en el apartado 2 del art. 90 LC , se establece que, para que puedan ser clasificada con tal carácter, la respectiva garantía deberá estar constituida con los requisitos y formalidades previstos en su legislación específica para su oponibilidad a terceros, salvo que se trate de hipoteca legal tácita o de los refaccionarios de los trabajadores” .

Entrando en la cuestión de si los créditos de la Junta de Compensación tienen o no carácter contingente, las sentencias rechazan que las derramas por las obras de urbanización puedan ser consideradas créditos sometidos a condición suspensiva por el hecho de quedar sujetas a la liquidación definitiva. Se afirma que los créditos por derramas son créditos ciertos, vencidos y exigibles cuya existencia no depende de la liquidación definitiva. En consecuencia, no pueden ser considerados créditos contingentes sin cuantía, como los califica la Administración concursal.

Por último,  se mantiene en las sentencias que las derramas devengadas a partir de la declaración de concurso  deben considerarse créditos contra la masa –artículo 84.2.10º LC-, dado que tienen su origen en la obligación legal de los propietarios de contribuir a los gastos de urbanización (artículo 16.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo)

Acabaré este comentario planteando la cuestión de la incidencia que puede tener en la calificación de estos créditos la caducidad de la afección urbanística que garantiza el pago de las cuotas de urbanización. Conviene recordar a este respecto la Resolución de 1 de octubre de 2013, de la Dirección General de los Registros y del Notariado (véase el comentario a esta Resolución), en la que se reconoce la caducidad de la afección urbanística de las fincas de resultado al pago de los costes de urbanización, una vez transcurridos siete años desde la fecha de inscripción de la afección en el Registro de la Propiedad; caducidad que opera únicamente en beneficio de los titulares de derechos inscritos o anotados con posterioridad a la inscripción del proyecto de reparcelación, sin intervención en el procedimiento de equidistribución.

Pedro Corvinos

 

El palco del Bernabéu: urbanismo y ayudas de estado

Ha sido noticia recientemente que el Consejo General del Poder Judicial está preparando un código deontológico, que impedirá a los jueces aceptar invitaciones para asistir a los campos de futbol. Al parecer, preocupa la presencia de jueces en los palcos de autoridades de algunos campos de futbol en los que, según los maldicientes, se gestan grandes negocios, se apañan asuntos relevantes económicamente, se adjudican contratos, se conceden todo tipo de ayudas y hasta se reclasifican terrenos. La presencia de los magistrados en los corrillos en los que se cuecen estos asuntos, algunos de los cuales suele terminar en los órganos judiciales de los que forman parte, amenaza con menoscabar el decoro exigible a los órganos jurisdiccionales y a sus miembros. La noticia se refiere específicamente al famoso “palco del Bernabéu”.

Pero no es exactamente de esto de lo me ocupo en este post, aunque guarda alguna relación. De lo que aquí se trata es de como algunas actuaciones urbanísticas promovidas en beneficio de determinadas entidades pueden constituir ayudas de estado prohibidas por la normativa comunitaria. Y para abordar esta cuestión nos centraremos en un caso de relevancia pública dado que la entidad afectada, o beneficiada, por la operación urbanística es el Real Madrid CF. No es, ni mucho menos, un caso único. En los tiempos de delirio urbanístico que hemos vivido han sido muy frecuentes este tipo de actuaciones para beneficiar a determinadas personas o entidades bien relacionadas. Pues bien, ahora resulta que estas actuaciones urbanísticas, además de otras irregularidades en que han incurrido, pueden constituir ayudas de estado incompatibles con el mercado interior

Centrémonos, pues, en la “operación Bernabéu”. Esta actuación urbanística ha provocado la incoación por parte de la Comisión Europea de un procedimiento previsto en el artículo 108. 2 TFUE en relación con una posible ayuda estatal al Real Madrid. Simultáneamente, Ecologistas en Acción ha impugnado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid la modificación puntual del PGOU de Madrid, a través de la que se pretende materializar esta operación. Este órgano jurisdiccional ha dictado en la pieza de medidas cautelares un interesante Auto de 31 de julio de 2014, en el que se analiza la incidencia que tiene la incoación del procedimiento por ayudas de estado en la adopción de las medidas cautelares solicitadas.

Pero vayamos por partes y expongamos a grandes rasgos los hechos que han dado lugar a la incoación del procedimiento por ayudas de estado y a la impugnación de la modificación puntual del PGOU de Madrid. El origen de todo es el convenio celebrado en noviembre de 1996, en virtud del cual el Real Madrid cedió un terreno situado en la zona de la Ciudad Deportiva y, a cambio, el Ayuntamiento de Madrid se comprometió a entregar al club de futbol varios terrenos que se determinarían posteriormente.

Para concretar la cesión del terreno del Ayuntamiento al Real Madrid, se celebró un nuevo convenio en mayo de 1998, por el que aquel transmitía al club de futbol una parcela – parcela B-32, denominada «Las Tablas»-, valorada en 595.194 EUR, según tasación realizada por el Ayuntamiento.

Por determinadas circunstancias no aclaradas, la cesión de esta parcela al Real Madrid no pudo hacerse efectiva, por lo que en el año 2011 se celebró un nuevo convenio para resolver esta situación. En este convenio el Ayuntamiento asumió que debía compensar al Real Madrid por la imposibilidad de cederle la parcela denominada «Las Tablas» con una cantidad que representara el valor en ese momento de los terrenos no cedidos; el valor de la finca lo fijó el Ayuntamiento en 22.693 054,44 EUR. Para compensar al Real Madrid por este importe, el Ayuntamiento acordó transmitirle varios solares de las zonas de Mercedes Arteaga/Jacinto Verdaguer del barrio de Carabanchel.

 La cosa no acaba aquí; poco tiempo después de celebrarse el convenio de 2011, el Real Madrid devolvió los terrenos que se habían transmitido en el barrio de Carabanchel y, a cambio, recibió del Ayuntamiento un solar frente al estadio Bernabéu para edificar un centro comercial y un hotel, pagando un suplemento de 6,5 millones EUR. Precisamente para hacer efectivo este arreglo se aprobó la modificación puntual del PGOU de Madrid, objeto de impugnación.

 Pues bien, a la Comisión todas estas actuaciones le suscitan dudas: duda de la imposibilidad de transmitir al Real Madrid la parcela denominada «Las Tablas» y, sobre todo, le llama la atención que una parcela valorada en el año 1998 en 595.194 EUR se valorase en el año 2011 en 22.693 054,44 EUR; y se pone en cuestión también la falta de tasaciones independientes en la valoración de las fincas. De ahí que concluya en el escrito de incoación que “el Real Madrid puede haber disfrutado de una ventaja derivada de recursos estatales. Esta ventaja para un club que juega en la primera división de la liga nacional puede, además, tener consecuencias sobre la competencia y el comercio entre Estados miembros. Esta ayuda al club deportivo profesional Real Madrid CF constituiría ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE”. Además, la Comisión considera que, en principio, esta ayuda no sería compatible con el mercado interior.

Este procedimiento de investigación sigue su tramitación, veremos con que resultado, pero de momento ha tenido incidencia en el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la modificación puntual del PGOU de Madrid, a través de la que se pretende materializar la operación Bernabéu. Como se ha dicho, la Sala de lo Contencioso del TSJM ha dictado un Auto en la pieza de medidas cautelares, suspendiendo la aprobación de la modificación del PGOU.

El Auto justifica la suspensión de la modificación del PGOU en la obligación de proteger la eficacia del artículo 108.2 TFUE, impidiendo en este caso que la ejecución de la modificación PGOU pudiera producir perjuicios que hicieran aún más gravosa la restitución de la posible ayuda como sería la demolición de lo construido al amparo de la modificación. Para el Tribunal, la incoación por la Comisión de un procedimiento por ayudas de estado es causa suficiente para suspender cautelarmente la modificación del PGOU de Madrid, al entender que a través de esta modificación se está haciendo efectiva una posible ayuda de estado al Real Madrid.

Lo interesante de este Auto es que fundamenta la adopción de la medida cautelar en lo establecido en la Comunicación de la Comisión Europea relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales” (2009/C 85/01) y en la jurisprudencia mantenida sobre esta cuestión por el TJUE. Ha de señalarse al respecto que El TS mantiene en relación con los criterios establecidos en esta Comunicación que aun cuando no sean imperativos ni vinculantes para los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros no puede desconocerse su contenido, en especial cuando reiteran o asumen la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Visto el contenido del Auto cabe pensar que o bien los magistrados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJM no han sido invitados al palco del Bernabéu o bien que aun siéndolo no por ello ven menoscabada su independencia.

Pedro Corvinos

A vueltas con la afección urbanística: no cabe prorrogar el plazo de caducidad

En un post anterior se comentó la Resolución de 1 de octubre de 2013, de la Dirección General de los Registros y del Notariado  , en la que se reconoce la caducidad de la afección urbanística de las fincas de resultado al pago de los costes de urbanización, una vez transcurridos siete años desde la fecha de inscripción de la afección en el Registro de la Propiedad; caducidad que opera únicamente en beneficio de los titulares de derechos inscritos o anotados con posterioridad a la inscripción del proyecto de reparcelación, sin intervención en el procedimiento de equidistribución.

Pues bien, la Dirección General de los Registros y del Notariado, en Resoluciones de 31 de enero  y 26 de mayo de 2014, ha tratado la cuestión de si es posible prorrogar el plazo de caducidad de la afección urbanística, en aplicación del artículo 86 de la Ley Hipotecaria. Las referidas Resoluciones resuelven los recursos interpuestos contra las notas de calificación de los Registradores de la Propiedad, denegando la prórroga de las afecciones urbanísticas que gravan las parcelas resultantes en los proyectos de reparcelación.

Estas Resoluciones señalan que el hecho de que las fincas no queden afectas por más de siete años –art. 20 RD 1093/1997, de 4 de julio- se produce porque el legislador consideró que es un plazo suficiente para la ejecución de la urbanización y para exigir las cantidades correspondientes. Se deja claro que este plazo de caducidad hay que computarlo desde la fecha de inscripción de la afección, beneficiando únicamente a los titulares del dominio u otros derechos reales o cargas cuya inscripción o anotación se haya producido sobre las fincas de resultado, sin intervención en el expediente de equidistribución, y que no se hayan subrogado voluntariamente en las cargas pendientes de urbanización.  Y se precisa que la caducidad de la afección no conlleva la extinción de la obligación legal del propietario de hacer frente a los gastos de urbanización puesto que en tanto que el suelo no haya sido objeto de la completa transformación urbanística está vinculado al pago de los gastos de urbanización por imperativo legal.

Hechas estas precisiones, se llega a la conclusión de que no se puede prorrogar el plazo de caducidad de las afecciones urbanísticas, considerando que “…no cabe aplicar por analogía a las notas marginales de afección real la norma de la prórroga prevista para las anotaciones preventivas en el artículo 86 de la Ley Hipotecaria, puesto que de acuerdo con todo lo expuesto, no puede sostenerse que exista identidad de razón entre ambas clases de asientos (art. 4.1 del Código Civil), máxime cuando su prórroga determinaría un perjuicio a titulares de derechos inscritos en el ínterin”.

No obstante se hace una salvedad al permitir que pueda extenderse una nueva nota de afección en el caso de modificación del proyecto de urbanización que de lugar a la retasación de las cargas, con la consiguiente modificación del proyecto de reparcelación.

Pedro Corvinos

La limpieza “ordinaria” de los ríos: ¿una nueva competencia municipal?

El territorio de un buen número de municipios está atravesado por algún río, que discurre en alguno de sus tramos por los núcleos urbanos. Los ríos son lugares de disfrute por sus indiscutibles valores ambientales y paisajísticos. Pero para poder disfrutar de los ríos es necesario realizar periódicamente labores de conservación y de limpieza que eviten los desbordamientos, con las consiguientes inundaciones y los daños que se producen, la proliferación de especies invasivas que ponen en riesgo la fauna del río y para prevenir problemas de salud pública como la aparición de determinados insectos.

 La limpieza de los ríos es una cuestión ciertamente compleja: qué limpiar, en qué tramos y cómo hacerlo para evitar el desbordamiento de los ríos sin causar daños en  la flora y la fauna que éstos atesoran y para prevenir los problemas anteriormente apuntados. Y otra cuestión ¿quién tiene el deber de limpiarlos? y, en relación con lo anterior, ¿quién asume los daños ocasionados por la falta de limpieza?

 Sobre esta cuestión se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la reciente sentencia de 2302/2014, de 19 de junio (nº de recurso 1489/2012) La controversia se suscita por un requerimiento que le hace el Ayuntamiento de Salamanca a la Confederación Hidrográfica del Duero (en adelante CHD) para que realice en el río Tormes las “… actividades necesarias para mantener en condiciones adecuadas de limpieza, entendiendo como tal la limpieza de todo tipo de residuos y el dragado del cauce cuando la sedimentación y acumulación de residuos, maleza o cualquier otra circunstancia pueda degradar el medio o producir otras situaciones de riesgo”. El presidente de la Confederación desestima el requerimiento argumentando la falta de competencia de este organismo para la limpieza y dragado de este tramo del río.

 El Ayuntamiento de Salamanca recurrió esta resolución ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo el TSJ CyL, que desestimó el recurso en la sentencia de 29 de diciembre de 2011. Este Tribunal plantea la cuestión como un conflicto negativo de competencia y, a partir de ahí, analiza la legislación de aguas y la legislación de régimen local para determinar qué administración es competente “… para realizar la limpieza del cauce del río Tormes, en su tramo urbano en la ciudad de Salamanca, esencialmente concretada en la retirada de los residuos sólidos urbanos”.  Hay que hace notar que la sentencia de instancia analiza la competencia para la retirada de residuos sólidos urbanos en el tramo urbano del río, siendo que el requerimiento que hace el Ayuntamiento va más allá al exigir a la CHD la limpieza de todo tipo de residuos y el dragado del cauce. Aspecto a tener en cuenta dado que, como se verá, el TS en la sentencia que dicta vuelve a acotar la actividad de limpieza, refiriéndose a la limpieza “ordinaria”.

 La conclusión a la que llega el TSJCyL, una vez analizado el TRLA, la LRBRL, y amparándose en lo establecido en el artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, es que en los tramos urbanos de los ríos a la Confederación Hidrográfica le corresponde únicamente la autorización y control de las actuaciones que se quieran realizar, mientras que la realización de esas actuaciones -entre ellas las de limpieza- corresponde a las denominadas “administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo”, en particular al Ayuntamiento de Salamanca. En consecuencia, se desestima el recurso interpuesto por este Ayuntamiento.

El TS confirma la sentencia dictada en instancia haciendo suyos los razonamientos del TSCyL. Ahora bien, la sentencia del TS introduce algunas precisiones acerca de la competencia sobre la limpieza del río Tormes. En primer lugar, centra el debate en lo que denomina limpieza “ordinaria” o cotidiana, excluyendo las actuaciones extraordinarias, sin entrar a precisar que debe entenderse exactamente por limpieza “ordinaria” en contraposición con las actuaciones extraordinarias en el río. No queda claro si esta actividad de limpieza ordinaria o cotidiana se corresponde con la retirada de los residuos sólidos urbanos, a que se refiere la sentencia de instancia. Y conviene recordar que la controversia se suscitada por el requerimiento que el Ayuntamiento hace a la CHD para la “limpieza de todo tipo de residuos y el dragado del cauce cuando la sedimentación y acumulación de residuos, maleza o cualquier otra circunstancia pueda degradar el medio o producir otras situaciones de riesgo

 En segundo lugar, se precisa que es lo que debe entenderse por zona urbana del río, señalando que el concepto de “zonas urbanas tiene aquí un significado autónomo, pues lo determinante no es tanto la concreta clasificación urbanística de los terrenos que atraviesa el río, cuanto que se trate de un espacio materialmente urbano; esto es, de un pueblo o ciudad y de sus aledaños. Es decir, la sentencia se pronuncia sobre la competencia para la limpieza de los tramos urbanos del río, quedando, pues,  al margen los tramos  no urbanos. Cabe pensar que la limpieza en estos tramos no urbanos sí que corresponde a la Confederación Hidrográfica.

 Y finalmente, la sentencia explica que no se pronuncia  sobre si la obligación de la limpieza ordinaria del tramo urbano del río Tormes es del Ayuntamiento de Salamanca. Se limita a decir que la CHD no es competente y que la limpieza en estos casos corresponde, a tenor de lo establecido en el artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, siendo esta  una cuestión de derecho autonómico.

La conclusión a la que se puede llegar a la luz de esta sentencia, es que las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo –Administración autonómica y municipios- están obligadas a realizar la limpieza ordinaria en los tramos urbanos de los ríos, con el coste económico que esta actividad conlleva y, por supuesto, con la responsabilidad que pueda derivarse por los daños provocados por la falta de limpieza.

 Es sorprendente que el deber de mantenimiento y limpieza de un bien demanial de la Administración General del Estado, se les atribuya a las Administraciones autonómica y municipal. Y ello al amparo del artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, que no se refiere precisamente a las actuaciones de conservación y limpieza de los ríos.

 Parece lógico que la Administración titular del bien demanial, que tiene atribuidas las facultades de policía en sentido amplio, asuma el deber de conservarlo y mantenerlo en adecuadas condiciones, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y en los preceptos correspondientes de las leyes autonómica en materia de urbanismo. Como bien se apunta en la sentencia del TSJCyL, los ríos –el dominio público hidráulico y la zona de policía- entran dentro de la situación de suelo rural –artículo 12.2.a) TRLS-, por lo que la Administración titular tiene el deber de mantenerlos  en condiciones de evitar  riesgos de inundación, riesgos para la seguridad o la salud públicas y el deber prevenir daños a terceros o al interés general y la contaminación ambiental y del agua.  Este deber conservación y mantenimiento del titular del bien demanial,  establecido en la legislación del suelo y urbanística, alcanza a todos los tramos del río, incluidos los urbanos.

Pedro Corvinos

Los suelos urbanizables sin Plan Parcial tienen la consideración de rústicos a efectos catastrales

Comentario a la STS 2159/2014, de 30 de mayo

La crisis del sector inmobiliario y el estallido de la burbuja que se había generado, supuso que se viesen frustradas las expectativas de desarrollo urbanístico de grandes superficies de terreno clasificadas en los tiempos de euforia  como suelos urbanizables.

 La situación urbanística de estos terrenos, que fueron comprados a precios muy altos, debido precisamente a las expectativas generadas, es variada, dependiendo del grado de desarrollo en que se encontraban en el momento de producirse la crisis. El caso extremo es el de los suelos urbanizables en pleno proceso de transformación urbanística, una vez aprobados los instrumentos de planeamiento y gestión, con las obras de urbanización y edificación paralizadas. Después del tiempo transcurrido aún siguen paralizadas las obras y en muchos casos con un destino incierto, llegándose a plantear incluso la demolición de lo construido.

 Están, por otro lado, los suelos urbanizables que se han desarrollado con posterioridad a la crisis, con el objeto de consolidar derechos a los meros efectos de incrementar el valor en los balances de las entidades propietarias, sin que a medio plazo vayan a ser urbanizados. Y, por último, están los suelos urbanizables, en sus distintas categorías –delimitados no delimitados, sectorizados no sectorizados- respecto de los que ni siquiera se ha aprobado el planeamiento de desarrollo, que están a la espera de tiempos mejores

 El futuro de buena parte de estos suelos urbanizables es incierto;  es difícil determinar en qué momento se transformarán para satisfacer nuevas demandas de productos inmobiliarios. Lo que se es evidente es que en muchos casos esta transformación se producirá a medio o más bien a  largo plazo. Y cabe pensar que algunos de estos suelos urbanizables no lleguen nunca a transformarse. Esta falta de expectativas ha tenido como lógica consecuencia la pérdida de valor de estos suelos urbanizables; es más, algunos de estos suelos están en este momento, y quizás por bastante tiempo, fuera de mercado.

 La paradoja es que al mismo tiempo que estos suelos se veían privados de toda expectativa y perdían su valor de mercado, se incrementaba considerablemente su valor catastral debido a que las ponencias fueron aprobadas en muchos casos en el momento álgido del mercado inmobiliario. Ello ha supuesto el incremento de los tributos que gravan los bienes inmuebles; en particular de tributos municipales como el IBI y el IIVTNU.

 Este desajuste entre los valores de mercado y los valores catastrales, con el consiguiente incremento de los tributos, está siendo una fuente continua de conflictos, que se suscitan ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.

 Nos ocuparemos a continuación de una reciente sentencia del Tribunal Supremo – STS 2159/2014, de 30 de mayo-, dictada en un recurso de casación en interés de ley, que se pronuncia sobre la controversia suscitada en relación con la valoración catastral de unos terrenos clasificados como suelos urbanizables, pendientes de ordenación detallada mediante la aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento de desarrollo.

 El recurso de casación en interés de ley lo interpone la Abogacía del Estado, contra una sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura, estimando un recurso interpuesto contra una resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Extremadura. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura interpreta el artículo art. 7.2 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (TRLCI, en adelante), en el sentido de que sólo pueden considerarse urbanos a efectos catastrales los inmuebles considerados en el Plan General como urbanizables cuando hayan sido objeto de ordenación detallada.

 La Abogacía del Estado mantiene que la doctrina que sienta la sentencia dictada en instancia es gravemente dañosa para el interés general y además es errónea y no ajustada a Derecho. Se advierte que la aplicación de esta doctrina pondría en cuestión la aplicación de las ponencias de valores, basadas en considerar como suelo de naturaleza urbana a efectos catastrales todos los terrenos clasificados como urbanizables delimitados o sectorizados, aun cuando no hubiesen sido objeto de ordenación detallada.

 La sentencia del TS, después de analizar la evolución de la legislación reguladora del IBI y del catastro inmobiliario y la relación existente entre los valores contenidos en la legislación urbanística y los catastrales, entra a interpretar el artículo 7.2.d) del TRLCI -tras la modificación introducida por la  Ley 36/2006, de 29 de noviembre-, referido a la valoración catastral de los suelos susceptibles de ser urbanizados. Este apartado queda redactado tras la modificación de la siguiente forma:

 “b) Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo.

Se señala en la sentencia que la amplia fórmula utilizada en este precepto tiene por finalidad definir qué suelos pueden considerarse urbanizados a los efectos de valoración catastral, independientemente de la variada terminología utilizada en la legislación urbanística autonómica.  Es decir, lo que se pretende es facilitar la interpretación de lo que debe entenderse como suelos susceptibles de ser urbanizados a efectos de la valoración catastral, ante la diversidad de conceptos y categorías establecidos en las distintas leyes autonómicas.

 Y se deja claro también que la normativa catastral debe tener en cuenta el estatuto jurídico de la propiedad y el régimen de valoraciones establecido en la legislación estatal del suelo. Se dice al respecto que “…si se desconectan completamente ambas normativas nos podemos encontrar con valores muy diferentes, consecuencia de métodos de valoración distintos, de suerte que un mismo bien inmueble tenga un valor sustancialmente distinto según el sector normativo de que se trate, fiscal o urbanístico, no siendo fácil justificar que a efectos fiscales se otorgue al inmueble un valor muy superior al que deriva del TRLS, obligando al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga fiscal superior, mientras que resulta comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial.

 Se argumenta además que, en último extremo, para garantizar una cierta homogeneidad en la interpretación del artículo 7 TRLCI, hay que acudir a las situaciones urbanísticas –suelo rural y suelo urbanizado- establecidas en el TRLS, evitando de esta forma las incoherencias que podrían derivarse de las distintas regulaciones –autonómicas, incluyendo también el planeamiento municipal con capacidad para clasificar suelo- en materia urbanística.

 Con todo ello se concluye que “… el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico

 En suma, lo que determina que un suelo deba considerarse urbanizado a efectos de valoración catastral es que esté clasificado como suelo urbanizable y cuente con una ordenación detallada que habilite la transformación urbanística. De manera que mientras estos suelos urbanizables no cuenten con una ordenación detallada tendrán la consideración de suelo rural y deberán ser valorados como tales a efectos catastrales.

 Para finalizar, conviene hacer notar que la sentencia recuerda que para calcular el valor catastral se debe tomar como referencia el valor de mercado, sin que aquel pueda superar a éste. Y advierte que si las ponencias de valores no reconocen la situación urbanística puede darse el caso de suelos urbanizables con valores superiores a los de mercado, con lo que se infringiría el principio de capacidad económica al gravarse una riqueza ficticia.

 Esta consideración debe llevar a reflexionar acerca de la valoración catastral de suelos urbanizables que aún cuando cuentan con ordenación detallada no se van a transformar a medio plazo. Lo cierto es que el valor de mercado de estos terrenos no difiere del de aquellos suelos urbanizables sin ordenación detallada. Es decir, en el actual contexto económico, y teniendo cual es la situación del mercado inmobiliario, la aprobación de un instrumento planeamiento de desarrollo para la ordenación detallada de estos suelos no conlleva un incremento del valor de mercado. En muchos casos, ni siquiera la aprobación de los instrumentos de gestión urbanística conlleva ese incremento de valor de mercado. Como ha quedado expuesto anteriormente, muchos de estos suelos están fuera del mercado o ha sufrido una pérdida considerable de valor, quedando por debajo del valor catastral.

 Pedro Corvinos

¿Tienen algún valor las edificaciones ilegales?

La incapacidad, o más bien la falta de voluntad, de las Administraciones competentes en materia urbanística para reaccionar  a tiempo frente a los actos de edificación y uso del suelo ilegales, ha dado lugar a la construcción de un buen número de edificaciones ilegales. En algunos casos estas edificaciones constituyen grandes núcleos residenciales con unos deficientes servicios urbanísticos, situados en áreas del alto valor ambiental o paisajístico, en zonas de riesgo como riberas de ríos o barrancos y,  a veces, ocupando el dominio público como la costa. El grave problema generado por la permisividad de las Administraciones Públicas es de difícil solución.

No se ha tenido voluntad de afrontar con decisión estas situaciones de ilegalidad, a pesar de que la legislación urbanística pone a disposición de las Administraciones públicas medidas contundentes para prevenir las actuaciones ilegales y reponer la realidad ilegalmente alterada. La realidad, como se ha dicho, es que existen un bueno número de edificaciones ilegales, muchas de ellas destinadas a uso residencial, que inevitablemente entran dentro del tráfico jurídico inmobiliario -es decir, se compran, se venden, se hipotecan, se heredan …- con riesgo para la seguridad jurídica.

 El legislador, consciente de los problemas que plantea esta realidad derivada de la inactividad de las Administraciones en el ejercicio de sus obligaciones de disciplina urbanística, ha buscado soluciones, algunas de las cuales son contradictorias. Así, las leyes autonómicas en materia de urbanismo, recogiendo la jurisprudencia del TS, han regulado la situación urbanística en la que quedan las edificaciones y construcciones ilegales frente a las que no cabe actuar por haber transcurrido el plazo de que disponen las Administraciones públicas. El transcurso de este plazo no conlleva la legalización de lo construido ilegalmente y, en consecuencia, queda prohibido ejecutar en estas edificaciones ilegales obras de reforma, ampliación o consolidación; sólo se permiten pequeñas reparaciones por razones de seguridad e higiene. De manera que estas edificaciones ilegales permanecen si bien se les imponen algunas limitaciones, con un régimen muy parecido a las que quedan en situación de fuera de ordenación.

Pero no sólo se permite que estas edificaciones ilegales permanezcan en pie. Con la aprobación del RD 1093/1997, de 4 de julio, que aprueba las normas complementarias al reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre la inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, se abrió la vía –artículo 52- para que pudieran acceder al Registro de la Propiedad. Es oportuno recordar que esta disposición reglamentaria de naturaleza registral impone el principio de la accesión como medio de adquirir la propiedad de lo edificado sobre un terreno, frente a lo establecido en la legislación del suelo vigente en aquel momento en virtud de la cual el derecho a la edificación se adquiere por la conclusión de unas obras al amparo de una licencia otorgada conforme al ordenación urbanístico (concepción estatutaria de la propiedad del suelo y adquisición gradual de facultades urbanísticas)

La aceptación del principio de la accesión en el RD 1093/1997 supone que el propietario de un terreno adquiere la propiedad de lo edificado aun cuando se incumpla el ordenamiento urbanístico. Los requisitos exigidos en el artículo 52 de esta disposición tendrían por finalidad garantizar la colaboración de los Registradores con las Administraciones en el ejercicio de las funciones de disciplina urbanística. En ningún caso estos requisitos condicionarían la propiedad de lo ilegalmente edificado.

Finalmente, con la modificación del artículo 20 de Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, mediante el art. 24 del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, se introduce por vez primera en la Ley del Suelo esta vía excepcional para el acceso al Registro de la Propiedad  de las edificaciones ilegales respecto de las que ya no cabe adoptar medidas de restablecimiento. Este procedimiento ha sido modificado recientemente por la disposición final 12.12 de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

En suma, la legislación urbanística autonómica y la vigente ley estatal del suelo vienen a reconocer que los propietarios de terrenos adquieren por accesión la propiedad de las edificaciones ilegales respecto de las que ya no pueden adoptarse medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística y permiten que el derecho de propiedad sobre estas edificaciones acceda al Registro de la Propiedad.

La única limitación que se les impone a estas edificaciones ilegales, como se ha visto, es que en ellas no pueden realizarse obras de reforma, ampliación o consolidación. Por lo demás, estas edificaciones ilegales están en el tráfico jurídico inmobiliario: se compran, se hipotecan, se transmiten por herencia, están sometidas al IBI y a otros impuestos que gravan su transmisión inter vivos y mortis causa. Es decir, el legislador ha querido que una vez que las Administraciones públicas,  haciendo dejación de la obligación de restablecer la legalidad urbanística, lo cual es muy frecuente, toleran estas edificaciones ilegales, sus titulares adquieran la plena propiedad aun cuando infrinjan gravemente el ordenamiento urbanístico.

Es una opción; podría haberse optado también por considerar que el derecho a la edificación sólo se adquiere cuando las obras se han ejecutado conforme a la licencia otorgada, ajustándose al ordenamiento urbanístico, tal y como estaba configurado el estatuto jurídico de la propiedad del suelo y la adquisición gradual de facultades urbanísticas en la Ley 8/1990 y en el RDL 1/1992. De manera que nunca podría adquirirse el derecho a la edificación sobre aquellas construcciones ejecutadas sin licencia e incumpliendo el ordenamiento urbanístico. En estos casos, el propietario del terreno sobre el que se construye la edificación no adquiriría un derecho real sobre ésta. Gozaría el propietario del suelo de la posesión en precario de la edificación ilegalmente construida; lo que alguna autora ha calificado de “situaciones jurídicas secundarias y provisionales” que no deberían tener acceso al Registro de la Propiedad.

Lo sorprendente, y lo contradictorio,  es que después de reconocer a los titulares de los terrenos en que se construyen estas edificaciones ilegales la plena propiedad sobre éstas, permitiendo su inscripción en el Registro de la Propiedad, se quiera vaciar de contenido económico este derecho de propiedad en los supuestos de expropiación, responsabilidad patrimonial y procesos de distribución de beneficios y cargas. En efecto, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, al regular las valoraciones de inmuebles, establece en el artículo 21.3 que las edificaciones, construcciones e instalaciones se valoraran, según los casos, separada o conjuntamente con el suelo, siempre que se ajusten a la legalidad al tiempo de la valoración. Y se entiende que se ajustan a la legalidad “… cuando se realizaron de conformidad con la ordenación urbanística y el acto administrativo legítimante que requiriesen, o han sido posteriormente legalizadas de conformidad con lo dispuesto en la legislación urbanística”. Esta regulación ha quedado recogida en el artículo 22.3 del vigente texto refundido de la Ley del Suelo. Al parecer el legislador pretende que sólo sean valoradas las edificaciones, construcciones e instalaciones que sean conformes con el ordenamiento urbanístico al tiempo de la valoración.

En consecuencia, a tenor de lo establecido en el citado precepto, la propiedad de las edificaciones ilegales quedaría vaciada de contenido económico en los supuestos de expropiación, responsabilidad patrimonial y en los procedimientos de distribución de beneficios y cargas. Sin embargo, mantiene el contenido económico a efectos impositivos: tributa por el IBI y también cuando es objeto de transmisión tanto inter vivos (ITPyAJD) como mortis causa (ISyD)

El Tribunal Supremo, en una reciente sentencia de 12 de febrero de 2014 -Nº de Recurso: 2490/2011– , confirma en su fundamento jurídico sexto, con cita en el artículo 21.3 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, que no pueden ser valoradas a efectos expropiatorios las edificaciones y construcciones ilegales. En el caso enjuiciado se trataba de construcciones ejecutadas sin licencia y respecto de las que se había ordenado la demolición aun cuando no se había ejecutado la orden dictada.  Se llega a rechazar incluso que a estas construcciones ilegales se les dé el mismo tratamiento a efectos de valoración que las edificaciones en situación de fuera de ordenación. Se argumenta lo siguiente:

El hecho de que la orden de demolición no llegara a ejecutarse, e incluso la eventual caducidad de dicha orden por el transcurso del plazo legalmente establecido para llevarla a efecto, no convierte la obra ilegal en legal, sino simplemente impediría la efectividad de la orden de derribo en su día adoptada, pero no convalida la ilegalidad inicialmente declarada por una resolución administrativa firme, ni tampoco equipara estas instalaciones, a los efectos de su valoración expropiatoria, a una edificación en situación de “fuera de ordenación”. Y ello por cuanto la inclusión de un inmueble como “fuera de ordenación” se regula en nuestro ordenamiento para aquellos casos en los que la edificación o instalación, siendo inicialmente lícita resulta disconforme con el Planteamiento por su modificación sobrevenida, regulándose como una situación diferenciada que somete al inmueble a un régimen especial de uso y mantenimiento que no resulta trasladable, sin más, a la edificaciones ilegales”.

A la vista de lo expuesto,  cabe preguntarse si el derecho de propiedad  que la legislación del suelo y urbanística reconoce sobre las edificaciones ilegales respecto de las que ya no cabe adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad puede tener la consideración de tal si se le priva de todo valor económico a efectos expropiatorios, en los supuestos de responsabilidad patrimonial y en los procedimientos de distribución de beneficios y cargas. Y hay que plantearse también si es conforme al artículo 33 de la Constitución privar al propietario de una edificación ilegal del derecho que tiene sobre ella sin ninguna indemnización.

Pedro Corvinos