Financiación de la ejecución de sentencias firmes por las entidades locales

La reciente Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, incluye una disposición adicional primera, que lleva por título Financiación de la ejecución de sentencias firmes por parte de las Entidades locales.

Esta disposición adicional fue introducida en el último momento, mediante una enmienda durante la tramitación de la Ley en el Senado. Se establecen, como veremos a continuación, algunas medidas para posibilitar la ejecución de sentencias firmes por parte de las Entidades locales, facilitando su financiación. Lo que mueve al legislador a adoptar estas medidas es resolver los problemas de sostenibilidad financiera de las entidades locales que pueden llegar a producirse por la ejecución de sentencias firmes. Se trata de evitar que la ejecución de estas sentencias ponga en riesgo la prestación de servicios públicos obligatorios, el cumplimiento de las obligaciones con el personal o con los proveedores de la entidad, según se pone de manifiesto en la justificación de la enmienda.

La primera medida tiene por objeto permitir a las Entidades locales la financiación de la ejecución de sentencias firmes de Tribunales de Justicia, incluyendo las necesidades financieras en el Fondo de Financiación a Entidades Locales, creado en el Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las Comunidades Autónomas y Entidades locales. Como es sabido, este Fondo se crea con la finalidad de garantizar la sostenibilidad financiera de los Municipios adheridos, mediante la atención de sus necesidades financieras y se estructura en tres compartimentos denominados: a) Fondo de Impulso Económico; b) Fondo de Ordenación y c) Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los Proveedores de Entidades Locales.

Pues bien, para poder incluir en el Fondo de Financiación a Entidades Locales las necesidades destinadas a financiar la ejecución de sentencias firmes se exige, en primer lugar, que las Entidades locales cumplan los requisitos establecidos para adherirse a los compartimentos que pueden ser utilizados en este caso: Fondo de Ordenación y Fondo de Impulso Económico. Al compartimento denominado Fondo de Ordenación, pueden adherirse los municipios que hayan cumplido con sus obligaciones de remisión de información económica-financiera y se encuentren en situación de riesgo financiero. Mientras que al compartimento denominado Fondo de Impulso Económico pueden adherirse aquellas Entidades Locales que hayan cumplido los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, que su período medio de pago a proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad durante los dos últimos meses previos a la solicitud y que estén al corriente de sus obligaciones de suministro de información económico-financiera.

En segundo lugar, es preciso justificar que la ejecución de la sentencia o sentencias firmes provocarán graves desfases de tesorería, poniendo en riesgo la prestación de servicios públicos obligatorios o el pago al personal o a los proveedores.

Además, se establece que las necesidades financieras para hacer frente a la ejecución de las sentencias firmes, deberán recogerse en los planes de ajuste que acompañen  a la solicitud de adhesión, correspondiendo a la Comisión  Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos acordar en qué términos se incluyen en los compartimentos del Fondo de Financiación.

Como segunda medida, y para evitar que en el futuro se produzcan situaciones similares, se impone a las Entidades locales que se hayan adherido a los referidos compartimentos para financiar sentencias judiciales firmes, la obligación de dotar en el proyecto de presupuesto general del ejercicio 2016 el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria por una cuantía equivalente al 1 por ciento de sus gastos no financieros. Como se ha dicho, esta medida tiene por finalidad atender el pago derivado de futuras sentencias, pero también de otras necesidades imprevistas e inaplazables. El cumplimiento de esta obligación es presupuesto necesario para poder beneficiarse de la financiación de sentencias firmes a través del Fondo de Financiación a Entidades Locales.

Por último, llama la atención lo que en esta Disposición adicional se entiende por Entidad local a los efectos de poder acogerse a las medidas de financiación previstas para la ejecución de sentencias firmes; se dice que “… se entenderá por entidad local la Administración General de la misma, y el resto de entidades, organismos y entes dependientes de aquélla, incluidos en el sector Administraciones Públicas, subsector Corporaciones Locales, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea

La conclusión a la que se puede llegar  tras la lectura de esta Disposición es que las medidas en ella contempladas tienen un alcance limitado; se limitan a facilitar la financiación  para la ejecución únicamente de aquellas sentencias firmes que por el  importe de la condena puedan provocar graves desfases de tesorería. Desde luego, no se resuelven con estas medidas los graves problemas derivados de las dificultades para la  ejecución de sentencias que afectan a las Entidades locales.

Pedro Corvinos Baseca

José María Agüeras Angulo

Interventor del Ayuntamiento de Cuarte de Huerva

 

Competencia normativa municipal en materia de eficiencia energética y energías renovables

A estas alturas nadie discute que las distintas Administraciones públicas deben promover la eficiencia energética y la utilización de las energías renovables para poder cumplir los objetivos fijados por la UE. Lo que no está tan claro es el papel que deben desempeñar las Entidades locales en todo lo relativo a la eficiencia energética y al fomento de las energías renovables. Lo cierto es que el ordenamiento jurídico no ha delimitado con precisión el ámbito de actuación propio de las Entidades Locales en esta materia. Ello no ha sido óbice para que algunos Ayuntamientos, amparándose en distintos títulos competenciales –protección  del medio ambiente, urbanismo  (medio urbano sostenible)…- hayan intervenido de muy distinta forma en el fomento de la eficiencia energética y de la utilización de las energías renovables. Buena parte de estas actuaciones se han llevado a cabo en el marco del denominado Pacto de Alcaldes, auspiciado por la Comisión Europea.

 Una de las formas de intervenir ha sido la aprobación de ordenanzas reguladoras de estas materias. Inicialmente algunos Municipios aprobaron ordenanzas que regulaban la captación de energía solar para usos térmicos en edificios. Estas ordenanzas fueron recurridas, -en buena parte de los casos por asociaciones de constructores y colegios profesionales-  cuestionando con carácter general la competencia normativa municipal. Los Tribunales Superiores de Justicia, con alguna excepción,  estimaron los recursos interpuestos argumentando la falta de competencia municipal en esta materia.

 El Tribunal Supremo tuvo también ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión en la sentencia de 24 de junio de 2008 (Recurso de casación 4236/2005), que resolvió el recurso de casación interpuesto contra la sentencia del TSJ de Navarra de 13 de mayo de 2005, estimando el recurso contra la ordenanza sobre captación y aprovechamiento de energía solar térmica en edificios del Ayuntamiento de Pamplona. La sentencia del TS confirma la dictada por el TSJ de Navarra, que declara nula de pleno derecho la citada Ordenanza. El razonamiento es el mismo: falta de habilitación legal específica de los Municipios para regular estas cuestiones, sin que sean suficientes los títulos competenciales en materia de medio ambiente, urbanismo o sanidad. Por otra parte, se considera que la regulación de esta materia viene contenida en el Código Técnico de la Edificación, al que se remite el artículo 3 de la Ley de Ordenación de la Edificación. De manera que el TS confirma en esta sentencia la falta de competencia de los Municipios para regular la eficiencia energética y la utilización de las energías renovables.

 Pues bien, el TS ha cambiado de criterio en las recientes sentencias 2338/2015 y 2339/2015, de 22 de mayo, en las que reconoce la competencia del Ayuntamiento de Zaragoza para aprobar la ordenanza municipal de ecoeficiencia y utilización de energías renovables en los edificios y sus instalaciones. Estas sentencias estiman los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Zaragoza contras sendas sentencias del TSJ de Aragón que, siguiendo el criterio mantenido por el TS en la sentencia de 24 de junio de 2008, anuló la totalidad de la ordenanza.

 La ordenanza, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento el 24 de julio de 2009, tiene por objeto regular la edificación con criterios bioclimáticos y fomentar el uso racional de la energía en cualquiera de sus formas, promoviendo la eficiencia energética para conseguir un mayor ahorro de energía en todas las actuaciones de la edificación, así como incorporar las energías renovables. En el artículo 3 de la ordenanza se deja claro que se aprueba con arreglo a lo previsto en el Código Técnico de la Edificación, que es la norma básica en materia de bases y coordinación nacional de la sanidad, protección del medio ambiente y bases del régimen minero y energético. Y se establece que las normas en ella contenidas serán de obligado cumplimiento para los promotores, constructores y directores facultativos de las obras, así como para las Administraciones públicas, que promuevan la realización de todo tipo de edificación o reforma que tenga necesidades de calefacción, climatización y agua caliente e igualmente en las instalaciones de iluminación de las zonas comunes interiores y aparcamientos.

Fue recurrida por el Colegio Oficial de Arquitectos de Aragón y por la Federación de Empresas de la Construcción de Zaragoza. Las sentencias dictada por el TSJ de Aragón fundamentaron su fallo en que “…. no se localizan normas habilitadoras concretas sobre la materia específica objeto de regulación por la Ordenanza impugnada, ni ésta proporciona en su desarrollo las especificaciones por razón de su localización territorial que permitan al Ayuntamiento de Zaragoza una regulación específica en materia de medio ambiente, en concreto en eficiencia energética y utilización de energías renovables, que es el objeto más específico de la misma. En defecto de tales normas habilitadoras la competencia sobre la materia aparece reservada a la regulación estatal y autonómica, concretada por el momento en el Código Técnico de la Edificación y en el Real Decreto 47/2007, que aprueba el Procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios de nueva construcción, lo cual viene avalado por la interpretación sentada hasta ahora en la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2.008” .

 El TS fundamenta su cambio de criterio en la aplicación del principio de la “vinculación negativa” en sustitución del de “vinculación positiva”, fruto de la evolución jurisprudencial justificada en las exigencias derivadas de la Carta Europea de Autonomía Local, que reconoce, además de la autonomía local, el principio de subsidiariedad. Se argumenta en estas sentencias que “… en virtud del cual (principio de la vinculación negativa)  la competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica habilitación legal en cada ámbito sectorial en el que, como ahora sucede, se dicta la ordenanza, siempre, claro está, que no esté excluida dicha competencia y que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación” Y le reprocha al tribunal de instancia que “… cuando la sentencia señala que ” no se localiza norma estatal alguna en tal sentido “, y luego insiste en que ” no se localizan normas habilitadoras concretas sobre la materia específica objeto de regulación por la Ordenanza impugnada “, se evidencia que se sigue una línea jurisprudencial ya abandonada por esta Sala Tercera, e incompatible con la Carta Europea de Autonomía Local

 En suma, el TS considera ahora que la competencia normativa del municipio en materia de eficiencia energética y energías renovables encuentra su fundamento en títulos competenciales como la protección del medio ambiente (artículo 25.2.f/ LRBRL) y la ordenación urbanística (artículo 25.2.d/ LRBRL) y en la atribución a los municipios  de la competencia para realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones (artículo 28 LRBRL)

 Pero además se cambia de criterio también en lo que respecta al Código Técnico de la Edificación, manteniéndose en las referidas sentencias que esta norma estatal faculta expresamente a los municipios a adoptar medidas de eficiencia energética. Se hace referencia a los apartado 4 y 5 del artículo 15, en los que se dispone que las exigencias establecidas en lo que respecta a la contribución solar de agua caliente sanitaria y a la contribución fotovoltaica de energía eléctrica, tienen la consideración de mínimos “sin perjuicio de valores que puedan ser establecidos por las administraciones competentes y que contribuyan a la sostenibilidad, atendiendo a las características propias de su localización y ámbito territorial”. Y a tenor de lo establecido en estos apartados se concluye que tanto las Comunidades Autónomas como las Entidades locales pueden establecer valores más estrictos a los contenidos en el Código Técnico.

 Estos argumentos llevan al TS a reconocer la competencia normativa del Ayuntamiento de Zaragoza para aprobar la ordenanza recurrida. Sin embargo, no se entra a analizar si los distintos preceptos impugnados infringen lo establecido en el Código Técnico, norma estatal a la que debe ajustarse la ordenanza, dado que los recursos interpuestos no contenían una fundamentación clara sino meras afirmaciones apodícticas.

 Estas sentencias contribuyen a aclarar el marco competencial de los Municipios en materia de eficiencia energética y energías renovables, y abren la posibilidad a que se regulen otras cuestiones relacionadas con esta materia como puede ser el autoconsumo, respetando en todo caso la normativa estatal y autonómica.

 Pedro Corvinos Baseca

Se barruntan recursos de inconstitucionalidad contra las ultimas leyes aprobadas por las Cortes de Aragón

Han aparecido publicados en el BOE y en el BOA varios acuerdos de la Comisión Bilateral de Cooperación Aragón-Estado, para resolver las discrepancias  en relación con determinados artículos de las últimas leyes aprobadas por las Cortes de Aragón. Es el trámite previo para la interposición de recursos de inconstitucionalidad contra estas leyes.

La más afectada es la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de aguas y ríos de Aragón; se ponen de manifiesto discrepancias en relación con los artículos1.2.b), c) y d; 4.aa); 5.a) y p); 7.1; 8; 12.2.b) y 4; 15.1.a), b), c), y n); 19.2.a)1.º, c)2.º y 3.º ; 43.1; 50; 57; 65; 66; 67; 69.a), d) y f)1.º ; 70.a), c) y e); 71; 72; 76; 93 a 107; y disposición transitoria primera. Buena parte de estos artículos tienen que ver con  las competencias atribuidas a la Administración autonómica sobre la denominada gestión de la reserva de agua de uso exclusivo de los aragoneses establecida en 6.550 hm³ por el Estatuto de Autonomía de Aragón.

Se han planteado también discrepancias en relación con varios artículos de la Ley 4/2015, de 25 de marzo, de Comercio de Aragón: artículos 10, 11, 14, 17, 18, 20, 21 y 30. En caso lo que se cuestiona es fundamentalmente la regulación del registro de actividades comerciales de Aragón y de la licencia comercial.

En relación con la Ley 11/2014, de 4 de diciembre, de prevención y protección ambiental de Aragón, se manifiestas discrepancias con los siguientes artículos: artículo 4 –Definiciones-, artículo 12 – Procedimiento de evaluación ambiental estratégica del planeamiento urbanístico-, artículo 14 -Consultas previas y elaboración del documento de alcance del estudio ambiental estratégico- y artículo 23 -Proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental.

Y por último, se han iniciado negociaciones para resolver las discrepancias manifestadas en los siguientes artículos de la Ley 1/2015, de 12 de marzo, de Caza de Aragón: artículo 10 -De la clasificación de los terrenos no cinegéticos-, artículo 41 -Modalidades cinegéticas. Medios, procedimientos e instalaciones prohibidos-, artículo 44 -De las autorizaciones excepcionales-, artículo 69 -Responsabilidad por daños producidos por especies cinegéticas en la agricultura, bienes forestales y ganadería-, artículo 70 -Responsabilidad en accidentes de tráfico ocasionados por especies cinegéticas-, las Disposiciones adicionales segunda -Documentación a presentar en reclamaciones por accidentes de circulación de vehículos a motor- y cuarta -Régimen de autorizaciones, comunicaciones previas y declaraciones responsables.