La Dirección General de los Registros y del Notariado, en una reciente Resolución de 17 de octubre de 2014, aborda una cuestión interesante como es la del acceso al registro de la propiedad de la segregación de una parcela sin contar con la preceptiva licencia de parcelación. Se resuelve el recurso interpuesto contra la nota de calificación de la registradora de la propiedad de Torrelaguna, suspendiendo la inscripción de una segregación formalizada en escritura pública al no aportarse la licencia municipal. La registradora de la propiedad considera que la licencia de parcelación no puede ser sustituida por el certificado municipal aportado, en el que se expresa lo siguiente: que la referida parcela catastral consta segregada con su configuración actual desde el catastro de 1986; que no se ha podido localizar en los archivos municipales la Resolución de licencia y, por último, que por el tiempo transcurrido la posible infracción estaría prescrita.
La novedad y el interés de la Resolución está en el enfoque que le da a la cuestión la DGRN, planteando la posibilidad de acceso al registro de la propiedad de actos de segregación que no cuentan con licencia de parcelación, si se acreditada la caducidad de la acción de que dispone la Administración para restablecer la legalidad urbanística. La DGRN aplica por analogía lo establecido en el artículo 20 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, que regula la declaración de obra nueva. Recuérdese que el apartado 4 este precepto regula el acceso al Registro de la Propiedad de las edificaciones ilegales construidas sin licencia y respecto de las que no cabe adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística al haber transcurrido el plazo legalmente establecido. Se argumenta lo siguiente:
“No cabe duda de que, conforme al artículo 20 de la Ley de suelo, un concreto acto o uso del suelo, como es el de edificar sobre él, tiene la posibilidad de acceder al Registro de la Propiedad, además de mediante la acreditación de las preceptivas licencias de edificación y de ocupación o denominaciones equivalentes en la normativa sustantiva –ex artículo 20.1–, mediante la acreditación de su antigüedad y la prescripción –o más bien caducidad– de la potestad administrativa de restablecimiento de la legalidad presuntamente infringida (ex artículo 20.4).
De modo análogo, ambas vías jurídicas han de ser también posibles, y los son legalmente, respecto de otros actos o usos del suelo, menos invasivos que la edificación, como el que supone efectuar una división o parcelación de aquél, si concurriere el mismo fundamento conceptual y legal, es decir, que se trata de actos de división o segregación de fincas respecto de los cuales ya no procede adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su reagrupación forzosa, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes, y todo ello, lógicamente, sin perjuicio de lo dispuesto en materia de régimen de unidades mínimas de cultivo por el Título II de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias, que habrá de ser observado en cualquier caso, en especial el contenido de los artículos 24 y 25, sobre nulidad de determinados actos de segregación o división de terrenos y sus excepciones.”
De manera que si se acredita la división material de un terreno –en el caso que nos ocupa la división queda acreditada porque la porción segregada aparece reflejada en el Catastro-, el acto de segregación podrá acceder al registro de la propiedad, aun cuando no cuente con la preceptiva licencia de parcelación, demostrando que ha caducado la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística –reagrupación de las fincas segregadas- de que disponen las Administraciones Públicas. Para ello deberá seguirse el procedimiento establecido en el apartado 4 del artículo 20 TRLS.
Sin duda, la vía abierta en esta Resolución por la DGRN, mediante la aplicación por analogía del artículo 20.4 TRLS, va a permitir que tengan acceso al Registro de la Propiedad divisiones ilegales de parcelas en suelo urbano y urbanizable –el acceso al Registro de las divisiones de fincas en suelo no urbanizable viene regulado en el artículo 79 Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio-, dado que rara vez se produce en estos casos el restablecimiento de la legalidad urbanística, reagrupando las parcelas divididas. La clave para que estas divisiones ilegales se inscriban al registro será el acceso al catastro: una vez que las porciones divididas ilegalmente tengan acceso al catastro, es cuestión de tiempo su inscripción en el registro.
Pedro Corvinos
El Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP), al regular en el artículo 70.1 la oferta de empleo público (en adelante OEP), impone a las Administraciones Públicas la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para proveer las plazas ofertadas. Con el fin evitar que se eternice la ejecución de la OEP, se establece que la propia oferta fije el plazo máximo para la convocatoria de los procesos selectivos. Y con este mismo propósito se añade que: “En todo caso, la ejecución la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años”.
La interpretación de este precepto suscita algunas dudas. No queda claro si el improrrogable plazo de tres años opera únicamente como plazo máximo para convocar el proceso selectivo, en el caso de que no se fije otro plazo en la OEP. O si, como parece desprenderse del tenor de este artículo, dentro de este plazo improrrogable debe desarrollarse todo el proceso selectivo, incluyendo convocatoria y resolución del proceso convocado. Por otra parte, surge la duda de cuál es la consecuencia jurídica derivada del incumplimiento de este plazo improrrogable. Es decir, ¿qué sucede cuando las Administraciones Públicas no desarrollan en este plazo los procesos selectivos para cubrir las plazas ofertadas?
Estas y otras cuestiones se han planteado con ocasión de los recursos interpuestos por la Administración General del Estado (en adelante AGE), contra las convocatorias de procesos selectivos de otras Administraciones Públicas, al considerar que incumplen la prohibición de incorporar nuevo personal, contenida en las dos últimas leyes de presupuestos del Estado. El artículo 23.uno.1 La Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, prohibía con carácter general la incorporación de nuevo personal en el sector público para el ejercicio 2013, con la salvedad del que pudiera derivarse de la ejecución de procesos selectivos correspondientes a Ofertas de Empleo Público de ejercicios anteriores. Y la misma prohibición para el ejercicio 2014, se contiene en el artículo 21.Uno.1 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014.
Pues bien, con fundamento en estos artículos de las leyes de presupuestos del Estado, en relación con el artículo 70.1 EBEP, la AGE ha recurrido algunas convocatorias de procesos selectivos de otras Administraciones Públicas –entre ellas de varias Entidades Locales-, que traían causa de ofertas de empleo público anteriores al ejercicio 2013. El razonamiento utilizado es, en esencia, que las convocatorias impugnadas no estarían amparadas en aquellas ofertas de empleo público caducadas por haber transcurrido el plazo improrrogable de tres años. Es decir, de acuerdo con la interpretación que hace la AGE de los referidos preceptos, la excepción a la prohibición de incorporar nuevo personal cuando traiga causa de ofertas de empleo de ejercicios anteriores a 2013, no se aplicaría a aquellas ofertas que hubiesen caducado por el mero transcurso de este plazo de tres años.
Los recursos interpuestos por la AGE han dado lugar recientemente a varias sentencias, que se han pronunciado sobre algunas de las cuestiones anteriormente planteadas. Nos referiremos aquí a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 5517/2014, de 5 de junio, cuyos razonamientos hacen suyos la sentencia 159/2014 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zaragoza, y la sentencia 179/2014, de 24 de septiembre del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Zaragoza.
La STSJ GAL 5517/2014 resuelve el recurso interpuesto por la AGE contra las convocatorias de procesos selectivos realizadas en el año 2013 por la Universidad de a Coruña, para la provisión de plazas de técnicos incluidas en la OEP del año 2006. Ya se puede anticipar que el recurso ha sido estimado y las convocatorias anuladas. La primera cuestión que se plantea es la aplicación en el tiempo del EBEP; en particular, si es aplicable a la OEP del año 2006 el plazo improrrogable de tres años establecido en el artículo 70.1 EBEP. La defensa de la Universidad entiende que no cabe aplicar retroactivamente la citada disposición legal, siendo de aplicación Ley 30/1984, de medidas para la reforma de la función pública y la legislación autonómica de función pública, en cuya normativa no se recoge límite temporal que determine la caducidad de la oferta de empleo público.
El TSJ GAL considera que el EBEP (artículo 70.1) es de aplicación al caso que se le plantea, argumentando, por una parte, que no se trata de una disposición sancionadora o restrictiva de derechos, a la que fuese de aplicación el principio de la irretroactividad (artículo 9.3 CE) y, por otra parte, tratándose de un procedimiento que tiene su origen en el año 2006 y que sigue produciendo efectos en el tiempo, se le debe aplicar la nueva normativa, de acuerdo con lo establecido en las disposiciones transitorias 1ª y 4ª del Código Civil.
Es más, entiende el Tribunal que también la normativa anterior -Ley 30/1984, de medidas para la reforma de la función pública- fijaba un plazo máximo dentro del cual había que desarrollar la OEP.
Con todo ello, se concluye en la sentencia que el mero incumplimiento del plazo legalmente fijado para desarrollar la OEP del año 2006 determina la caducidad de ésta, por lo que la convocatoria del proceso selectivo realizada siete años después, en el año 2013, no entraría dentro de la excepción a la prohibición de incorporar nuevo personal contenida en el artículo 23.Uno.1 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013. Se argumenta al respecto que “…. con arreglo al artículo 4.2 del Código Civil, las normas excepcionales no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas, de modo que la excepción de aquel artículo 23.1.1 de la Ley 17/2012 no puede interpretarse de manera que permita cualquier convocatoria de procesos selectivos referidos a plazas comprendidas en OEPs anteriores, porque ello iría en contra del espíritu de la propia norma, que exige la contención del gasto público y por eso está contenida en normativa presupuestaria”.
Estos razonamientos son recogidos y reproducidos en las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo números 1 y 4 de Zaragoza, en las que, estimando los recursos interpuestos por la AGE, se anulan las convocatorias de procesos selectivos realizadas en el año 2013 por dos Ayuntamientos, para proveer plazas incluidas en sus ofertas de empleo público del año 2009.
La conclusión a la que se llega tras la lectura de estas sentencias, es que el mero transcurso del plazo de tres años establecido en el artículo 70.1 EBEP sin que se desarrolle la OEP, determina la caducidad automática o la invalidez sobrevenida de ésta. Y esta invalidez se extiende y afecta a todo el proceso selectivo -desde la convocatoria hasta la resolución- ejecutado al amparo de una oferta que ha quedado sin efecto de forma automática, sin necesidad de una declaración expresa. Con el añadido de que este artículo es de aplicación a los procesos selectivos desarrollados tras la entrada en vigor del EBEP, aun cuando la oferta de empleo público fuese anterior
Pensemos ahora en las consecuencias que pueden derivarse de esta interpretación y las situaciones de inseguridad jurídica a que puede dar lugar, teniendo en cuenta que ha sido muy frecuente el incumplimiento de este plazo por todas las Administraciones Públicas. Nos podemos encontrar con que un buen número de procesos selectivos se han desarrollado sin oferta de empleo público al haber quedado sin efecto por el mero transcurso del plazo señalado, resultando viciadas las resoluciones en las que se nombran a las personas que han superado el proceso selectivo. La realidad es que la AGE, invocando escasez de medios, está impugnando selectivamente los procesos de selección. Quedan, por tanto, un buen número de procesos selectivos en curso o ejecutados que no han sido impugnados pero que se encuentran en idéntica situación a los que han sido anuladoS por estas sentencias. ¿Y qué hacer en estos casos? ¿Iniciar procedimientos de revisión de oficio o declaración de lesividad para dejar sin efecto las resoluciones de procesos selectivos realizados sin oferta de empleo público? ¿Dejar las cosas como están y confiar en que ni la AGE ni ninguno de los concursantes que no han superado el proceso selectivo recurran estas resoluciones, esperando que el paso del tiempo subsane las deficiencias, si es que se puede subsanar? ¿Esperar que el Tribunal Supremo ponga un poco de cordura en este asunto?
Resulta paradójico que un plazo establecido en beneficio de los ciudadanos, que tienen reconocido el derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, pueda perjudicarles al interpretarse el artículo 70.1 EBEP en el sentido de que el mero transcurso de este plazo determina la caducidad de la oferta de empleo público, quedando invalidado todo el proceso selectivo desarrollado para proveer la plazas ofertadas, incluida la resolución de éste.
Pedro Corvinos Baseca
José María Agüeras Angulo
Interventor del Ayuntamiento de Cuarte de Huerva
El Tribunal Supremo (Sala de lo Civil) ha dictado recientemente dos sentencias –STS 379/2014, de 15 de julio y STS 396/2014, de 21 de julio-, en las que resuelve la controversia suscitada en relación con la calificación de las cuotas de urbanización –derramas y excesos de adjudicación- adeudadas a una Junta de Compensación, realizada por los administradores concursales.
Los administradores concursales sólo admiten como créditos con privilegio especial y con cuantía propia, aquellos correspondientes a los excesos de adjudicación. Los créditos correspondientes a las derramas, tanto anteriores como posteriores al concurso, son calificados como privilegiado especial contingente sin cuantía propia, al considerar que estaban sujetos a una liquidación definitiva al término de la ejecución urbanística. Por su parte, la Junta de Compensación ha venido manteniendo que todos los créditos anteriores al concurso, incluyendo derramas y excesos de adjudicación, debían calificarse de privilegio especial con cuantía propia y los posteriores al concurso como crédito contra la masa. Y la empresa concursada, que no impugnó el crédito de la Junta de Compensación incluido en la lista de acreedores que acompañaba al informe de los administradores concursales, considera que estos créditos son ordinarios sin privilegio especial. Este es, por otra parte, el criterio que se mantiene en la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado de lo Mercantil.
La sentencia dictada en segunda instancia por la Audiencia Provincial, apreció un vicio de incongruencia en la sentencia del Juzgado de lo Mercantil dado que, atendiendo los razonamientos de la empresa concursada, que no había impugnado el crédito de la Junta de Compensación, degradó el crédito considerándolo, como se ha dicho, ordinario sin privilegio especial. Además, estimó en parte el recurso de apelación de la Junta de Compensación, concluyendo que los créditos por el principal de las cuotas de urbanización anteriores al concurso debían ser reconocidos con privilegio especial, suprimiendo la calificación de contingentes, y las giradas tras la declaración del concurso como créditos contra la masa.
Así las cosas, las cuestiones que se suscitan ante el Tribunal Supremo son, por un lado, si los créditos reconocidos a la Junta de Compensación tienen o no la consideración de contingentes y, por otros lado, si los créditos de la Junta por derramas posteriores a la declaración del concurso son créditos contra la masa o no.
Antes de entrar a resolver estas dos cuestiones, el Tribunal Supremo recuerda que las obras de urbanización son obras públicas y, precisamente, para garantizar el pago de estas obras quedan afectadas las fincas resultantes en el proceso de equidistribución. Y se deja claro que esta garantía real tiene la consideración de hipoteca legal tácita a los efectos previstos en el 90.1.1º LC. Se dice al respecto:
“A la vista de cuanto precede, cabe concluir que las obligaciones derivadas de los planes de ordenación urbanística, concretamente las derivadas de la urbanización de la unidad de actuación, son obligaciones de carácter real, que dan una preferencia de cobro sobre el bien afectado, por encima de cualquier otro derecho inscrito con anterioridad, por lo que cabe hablar, de conformidad con el art. 90.1.1º LC , de una hipoteca legal tácita, cuya constancia en el Registro de la Propiedad, sea mediante una inscripción de los planes de equidistribución, sea mediante anotaciones marginales (actos a los que nos hemos referido), aunque no haya sido inscrita como tal hipoteca, da derecho a exigir a que se convierta de forma expresa con tal carácter ( art. 158.2 LH ). Sin embargo, ello no impide que ostente la condición de hipoteca legal tácita a efectos del reconocimiento del privilegio especial, pues en el apartado 2 del art. 90 LC , se establece que, para que puedan ser clasificada con tal carácter, la respectiva garantía deberá estar constituida con los requisitos y formalidades previstos en su legislación específica para su oponibilidad a terceros, salvo que se trate de hipoteca legal tácita o de los refaccionarios de los trabajadores» .
Entrando en la cuestión de si los créditos de la Junta de Compensación tienen o no carácter contingente, las sentencias rechazan que las derramas por las obras de urbanización puedan ser consideradas créditos sometidos a condición suspensiva por el hecho de quedar sujetas a la liquidación definitiva. Se afirma que los créditos por derramas son créditos ciertos, vencidos y exigibles cuya existencia no depende de la liquidación definitiva. En consecuencia, no pueden ser considerados créditos contingentes sin cuantía, como los califica la Administración concursal.
Por último, se mantiene en las sentencias que las derramas devengadas a partir de la declaración de concurso deben considerarse créditos contra la masa –artículo 84.2.10º LC-, dado que tienen su origen en la obligación legal de los propietarios de contribuir a los gastos de urbanización (artículo 16.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo)
Acabaré este comentario planteando la cuestión de la incidencia que puede tener en la calificación de estos créditos la caducidad de la afección urbanística que garantiza el pago de las cuotas de urbanización. Conviene recordar a este respecto la Resolución de 1 de octubre de 2013, de la Dirección General de los Registros y del Notariado (véase el comentario a esta Resolución), en la que se reconoce la caducidad de la afección urbanística de las fincas de resultado al pago de los costes de urbanización, una vez transcurridos siete años desde la fecha de inscripción de la afección en el Registro de la Propiedad; caducidad que opera únicamente en beneficio de los titulares de derechos inscritos o anotados con posterioridad a la inscripción del proyecto de reparcelación, sin intervención en el procedimiento de equidistribución.
Pedro Corvinos
