Derecho del Medio Ambiente

Consecuencias derivas de la omisión de someter a evaluación ambiental determinadas disposiciones normativas

Concluía el artículo anterior (aquí), señalando que la jurisprudencia del TJUE es clara al interpretar que están incluidas en el concepto de «planes y programas» de la Directiva 2001/42/CE, a los efectos de someterse a evaluación ambiental, las disposiciones normativas en las que concurran los requisitos establecidos en los artículos 2 y 3 de esta Directiva. Expondré a continuación, siguiendo la jurisprudencia del TJUE, los requisitos que deben cumplir las disposiciones normativas para someterse a evaluación ambiental, para centrarme a continuación en las consecuencias del incumplimiento de esta obligación.

El artículo 2 letra a) de la Directiva 2001/42/CE establece que tienen la consideración de «planes y programas», aquellos “cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas”. De manera que las disposiciones normativas quedarán incluidas en el concepto de «planes y programas», en la medida en que sean “exigidas”, planteándose dudas acerca de la interpretación que debe hacerse de este concepto.

El TJUE ha venido haciendo una interpretación amplia de este requisito al considerar que excluir del ámbito de aplicación de la Directiva los planes y programas, cuya adopción no reviste carácter obligatorio, menoscabaría el efecto útil de dicha Directiva, dada su finalidad, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente. Esta interpretación amplia ha sido cuestionada por el tribunal remitente en el último asunto en que se le ha  planteado esta cuestión al TJUE (asunto C-24/19, A y otros), resuelto en la sentencia de 25 de junio de 2020. El Tribunal Belga que planteó las cuestiones prejudiciales, instó al Tribunal de Justicia a reconsiderar su reiterada jurisprudencia y, en consecuencia, a excluir del ámbito de la Directiva una Orden y una Circular, adoptadas por el Gobierno Flamenco, que contienen disposiciones relativas a la instalación de aerogeneradores. A pesar de ello, el TJUE ha mantenido y reforzado esta interpretación flexible del concepto “exigidos” del  artículo 2 letra a) de la Directiva, concluyendo que la Orden y la Circular cumplen este requisito, dado que se adoptan en desarrollo de normas jerárquicamente superiores.

La interpretación amplia de este requisito que mantiene el TJUE, en lo que respecta a las disposiciones normativas, tiene como consecuencia que deban considerarse incluidas en el concepto de «planes y programas», todas aquellas que se aprueben en desarrollo de otras normas de rango superior. Será difícil excluir del ámbito de esta Directiva y, por consiguiente, del sometimiento a evaluación ambiental, disposiciones normativas por incumplimiento de este requisito.

No basta con que las disposiciones normativas estén incluidas en el concepto de «planes y programas» del artículo 2 letra a) de la Directiva, es necesario, además, que cumplan los requisitos establecidos en los apartado 1 y 2 del artículo 3 de esta Directiva. Este artículo condiciona la obligación de someter un plan o un programa concreto a una evaluación medioambiental al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que incidan en sectores como la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo; ii)  que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente y iii) que sirvan de marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2001/42/CE. Así pues, cualquier disposición normativa, independientemente de su rango –ley o reglamento- y origen –estatal, autonómico o local- que, incidiendo en algunos de los sectores referidos, sirva de marco para la autorización de futuros proyectos, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, deberá someterse a evaluación ambiental.

Como expuse en el artículo anterior, el TJUE se ha mostrado favorable a someter e evaluación ambiental una Orden del Gobierno de la Región de Valonia, estableciendo condiciones sectoriales para la ejecución de parques eólicos, un Reglamento Regional de Urbanismo, aprobado por la Región de Bruselas y una Orden y una Circular, adoptadas por el Gobierno de Flandes, que contienen diversas disposiciones relativas a la instalación de aerogeneradores. Resultan de interés las consideraciones que hace el TJUE, en la sentencia de 25 de junio de 2020, que se pronuncia sobre la Orden y la Circular, que establecen requisitos relativos a la instalación y explotación de aerogeneradores en la Región Flamenca referentes, en particular, a las proyecciones de sombra, a las consignas de seguridad y a las emisiones de ruido. Se plantea si estas disposiciones definen un marco para la autorización en el futuro de proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente.

Esta sentencia reconoce que aun cuando estas disposiciones no conforman un conjunto completo de normas relativas a la instalación y explotación de aerogeneradores, “… la importancia y el alcance de las prescripciones establecidas en la Orden y en la Circular de 2006 indican que estos actos constituyen un marco ciertamente no exhaustivo, pero sí lo suficientemente significativo como para determinar los requisitos a los que se supedita la concesión de una autorización para la instalación de parques eólicos en la zona geográfica de que se trata, proyectos cuyo impacto medioambiental es innegable”. Y nos recuerda que ya en la sentencia de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros (C‑290/15), el Tribunal consideró que una disposición normativa que incluía normas comparables a las de la Orden y la Circular de 2006 en relación con la instalación y explotación de aerogeneradores “… tenía una importancia y un alcance suficientemente significativos para determinar las condiciones aplicables en ese sector y que las decisiones, en particular de índole medioambiental, adoptadas a través de tales normas están llamadas a determinar las condiciones en las que podrán autorizarse en el futuro los proyectos concretos de instalación y explotación de parques de energía eólica”.

Se desprende de lo establecido en estas sentencias, que para someter una disposición normativa a evaluación ambiental no es necesario que contenga una regulación completa y exhaustiva; basta con que se establezcan un «conjunto significativo de criterios y de condiciones», a los que quedan supeditas las autorizaciones que deban otorgarse en el futuro a proyecto concretos con incidencia ambiental. En estos casos se considera que las disposiciones normativas cumplen los requisitos exigidos en el artículo 3, apartado 2 de la Directiva, en la medida que definen un marco para la autorización en el futuro de proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente.

 El TJUE hace una interpretación amplía de los requisitos exigidos en la Directiva 2001/42/CE para que las disposiciones normativas queden sometidas a evaluación ambiental. A pesar de ello, como ya dije en el artículo anterior, en España no se están sometiendo a evaluación ambiental disposiciones normativas de distinto rango –legal o reglamentario- y origen –estatal, autonómico y local-, que deberían someterse, de acuerdo con esta jurisprudencia del TJUE. Piénsese, por ejemplo, en todas las disposiciones normativas que establecen los requisitos y condiciones técnicas, ambientales y urbanísticas para la autorización de todo tipo de proyectos de instalaciones de generación de electricidad mediante fuentes renovables.

Al hilo de lo expuesto, la siguiente cuestión a la que voy a referirme, como he anticipado, es la de las consecuencias derivadas del incumplimiento de la obligación de someter a evaluación ambiental determinadas disposiciones normativas. Esta cuestión es abordada por el TJUE en la sentencia de 25 de junio de 2020; el Tribunal remitente plantea como cuestión prejudicial si cabe la posibilidad de mantener los efectos de la Orden y de la Circular de 2006, así como de la autorización otorgada a su amparo para la ejecución del parque eólico, a pesar de no haberse sometido estas disposiciones a evaluación ambiental. Es oportuno aclarar que lo que motiva este pleito es el recurso interpuesto contra esta autorización por un grupo de personas afectadas por el parque eólico.

La sentencia recuerda que en virtud del principio de cooperación leal – artículo 4.3 TUE-, los Estados miembros están obligados a eliminar las consecuencias ilícitas de la violación del Derecho de la Unión. De manera que las autoridades nacionales competentes, incluidos los tribunales nacionales que conozcan de un recurso contra un acto de derecho interno adoptado en contra del Derecho de la Unión, tienen la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para subsanar la omisión de una evaluación medioambiental. Estas medidas, en lo que al caso planteado se refieren, deberían consistir según el TJUE en la “suspensión o anulación” de la Orden y de la Circular de 2006, así como en la revocación o suspensión de la autorización otorgada, a fin de efectuar tal evaluación. Así pues, en principio, el Tribunal nacional debería dejar sin efecto tanto la Orden y la Circular de 2006 como la autorización otorgada a su amparo, con el objeto de someter estas disposiciones normativas a evaluación ambiental. No obstante, se contempla la posibilidad en la sentencia de que excepcionalmente se puedan “… mantener los efectos de tales actos y de tal autorización si el Derecho interno se lo permite en el marco del litigio del que conoce, en el supuesto de que la anulación de la referida autorización pueda tener repercusiones significativas en el suministro de electricidad de todo el Estado miembro en cuestión y únicamente durante el tiempo estrictamente necesario para corregir dicha ilegalidad. Es decir, estaría justificado el mantenimiento de los efectos de la  Orden y de la Circular de 2006 y de la autorización otorgada a su amparo en el año 2016, en el supuesto de que la anulación de la autorización pudiese tener repercusiones significativas en el suministro de electricidad de todo el Estado. No parece que sea el caso, teniendo en cuenta que la autorización cuestionada se otorgó para la construcción de un parque de cinco aerogeneradores.

Para acabar, me referiré a las consecuencias que puede tener en nuestro ordenamiento jurídico el incumplimiento de la obligación establecida en la Directiva 2001/42/CE de someter determinadas disposiciones normativa a evaluación ambiental, teniendo en cuenta que ni Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, ni tampoco las Leyes que regulan los procedimientos de aprobación de disposiciones reglamentarias, imponen esta obligación.

Los principios de primacía y aplicación directa del Derecho de la Unión Europea determinan que cuando una disposición normativa aprobada por alguno de los Estados miembros sea contraria a dicho sistema normativo, los órganos jurisdiccionales nacionales deberán inaplicarla y, en su caso, declarar su nulidad. Así pues, los órganos de la jurisdicción contencioso- administrativa que conozcan de los recursos interpuestos contra disposiciones normativas, respecto de las que se haya omitido la evaluación ambiental, deberán declarar su nulidad, previa inaplicación de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental y de las leyes aprobadas por las Comunidades Autónomas en desarrollo de esta Ley. La declaración de nulidad de estas disposiciones normativas tiene efectos erga omnes, si bien no afectará a la eficacia de los actos administrativos firmes que las hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales (artículo 73 LJCA)

La realidad es que continúan estando vigentes las disposiciones normativas aprobadas sin someterse a evaluación ambiental y, en su aplicación, siguen dictándose actos y otorgándose autorizaciones para la ejecución de proyectos con incidencia ambiental. Después del tiempo transcurrido desde la aprobación de algunas de estas disposiciones, ya no cabe en muchos casos interponer recurso directo contra estas, pero pueden interponerse recursos indirectos contra los actos producidos en su aplicación (artículo 26 LJCA). La interposición de estos recursos indirectos debería dar lugar al planteamiento de cuestiones de legalidad, para que el órgano jurisdiccional competente declarase la nulidad de estas disposiciones.

Así las cosas, nos encontramos que en este momento muchos proyectos ejecutados, en ejecución y pendientes de ejecutarse –que exigen grandes inversiones, piénsese en los grandes proyectos de ejecución de instalaciones de generación de energías renovables-, están amparados en autorizaciones otorgadas, o pendiente de otorgarse, en aplicación de disposiciones normativas no sometidas a evaluación ambiental, con el riesgo de que puedan ser anuladas tanto las autorizaciones otorgadas como las disposiciones que las amparan.

Téngase en cuenta que la omisión en estos casos de la evaluación ambiental, conlleva la ampliación del ámbito de la legitimación para poder recurrir tanto las disposiciones normativas como los actos dictados en su aplicación, conforme a lo establecido en los artículos 16, 20, 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE).

Se puede plantear, por tanto, un grave problema inseguridad jurídica de difícil solución. ¿Qué hacer en una situación como ésta? ¿Dejar las cosas como están, confiando que no se recurran las disposiciones en las que se ha omitido la evaluación ambiental ni los actos dictados en su aplicación? ¿o aprobar nuevas disposiciones normativas, sometidas a evaluación ambiental, que deroguen y sustituyan a las que están vigentes en este momento?

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración:  Composition #72, de Adolf Fleischmann

Sometimiento de disposiciones normativas a evaluación ambiental

Creo que todavía no se ha asumido que algunas disposiciones normativas deben someterse a evaluación ambiental, de la misma forma que se someten los planes y programas, como exige la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (Directiva 2001/42/CE) Han sido varias las sentencias del TJUE que consideran que algunas disposiciones normativas aprobadas en materia de urbanismo y energía, entran dentro del concepto de «planes y programas», definido en el artículo 2, letra a) de la Directiva 2001/42/CE, y que al servir de marco de autorización a futuros proyectos que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente (artículo 3 de la Directiva 2001/42/CE), deben someterse a la denominada evaluación ambiental estratégica (EAE)

Al hilo de estas sentencias dictadas por el TJUE, pretendo en este artículo y en el siguiente hacer algunas breves consideraciones sobre la desconocida exigencia de evaluar el impacto ambiental de algunas disposiciones normativas: qué normas, y en qué casos, deben someterse a EAE y qué consecuencias se derivan del incumplimiento de esta obligación impuesta en la citada Directiva 2001/42/CE. Como he dicho, tengo la sensación de que, al menos en España, no se están evaluando ambientalmente algunas normas que deberían someterse a este instrumento preventivo de protección ambiental. Probablemente, como trataré de explicar a continuación, porque la trasposición de la Directiva en este punto no se ha realizado adecuadamente.

Antes de entrar a tratar las cuestiones indicadas, me parece oportuno recordar que la EAE, a la que han de someterse determinados planes y programas, es distinta y compatible con la evaluación de impacto ambiental (EIA), a la que se someten los proyectos. La finalidad de la EAE es contribuir a la integración de aspectos medioambientales durante su elaboración y antes de la aprobación de planes y programas, con el fin de promover un desarrollo sostenible.

La Directiva 2001/42/CE, en la definición que hace en el artículo 2 del concepto de «planes y programas», incluye aquellos “… cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno”. El inciso final de este apartado permite interpretar que pueden estar incluidas dentro de este concepto las disposiciones normativas aprobadas por un Parlamento o Gobierno, mediante un procedimiento legislativo; así pues, podrían quedar incluidas en este concepto tanto disposiciones con rango de ley como disposiciones reglamentarias.

En cambio, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que traspone esta Directiva, al delimitar en el artículo 6 el ámbito de la EAE, dispone que: “Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma”. El legislador estatal –y en la misma línea la legislación autonómica que desarrolla la ley estatal- ha omitido la referencia que hace el artículo 2 de la Directiva a los planes y programas “… que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno”. Además, al regular esta Ley el procedimiento de EAE (capítulo I del Título II) no se hace ninguna referencia a la inclusión de la evaluación ambiental en los procedimientos de aprobación de las disposiciones normativas. Al parecer, el legislador estatal ha querido aprovechar la trasposición de la Directiva para no incluir las disposiciones de carácter general en el ámbito de la EAE. Es probable que esta omisión, como he dicho, es la que esté provocando que en España no se sometan a evaluación ambiental determinadas disposiciones normativas.

Sin embargo, la jurisprudencia del TJUE no deja lugar a dudas y considera que las disposiciones normativas están incluidas dentro del concepto de «planes y programas», definido en el artículo 2 de la Directiva 2001/42/CE, siempre que cumplan los requisitos establecido en este precepto. Ya la sentencia de 27 de octubre de 2016, (asunto C‑290/15, D’Oultremont y otros) estableció que  “… una orden reglamentaria, como la que constituye el objeto del litigio principal, que contiene diversas disposiciones relativas a la instalación de aerogeneradores, que deben ser observadas en el marco de la expedición de autorizaciones administrativas relativas al establecimiento y a la explotación de tales instalaciones, encaja en el concepto de «planes y programas», en el sentido de esa Directiva”. Se trata en este caso de una Orden del Gobierno Valón del año 2014, que establece las condiciones sectoriales relativas a parques eólicos con una potencia total igual o superior a 0,5 MW; se refiere en particular, a las normas técnicas, a las condiciones de explotación (referidas, entre otras, a las sombras estroboscópicas), a la prevención de accidentes e incendios (entre otras, la parada del aerogenerador), a las normas de nivel sonoro, al restablecimiento y a la constitución de garantías en relación con los aerogeneradores.

La sentencia rechaza las objeciones que se hacen para evitar que esta disposición reglamentaria quede sometida a evaluación ambiental. En primer lugar, se dice que la Directiva no exige que estas disposiciones normativas afecten a una determinada zona del territorio. La Orden en cuestión afecta a todo el territorio de la Región Valona y no por ello debe quedar excluida de la evaluación ambiental. En segundo lugar, se rechaza que pueda ser motivo de exclusión el que no contenga una regulación completa del sector de la energía eólica. Se dice al respecto que “… el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente

Con posterioridad, la sentencia de 7 de junio de 2018 (asunto C‑671/16, Inter-Environnement Bruxelles y otros) ha considerado que un Reglamento Regional de Urbanismo, aprobado por la Región de Bruselas, entra dentro del concepto de «planes y programas» definido en el artículo 2, letra a) de la Directiva. Este Reglamento contiene determinadas prescripciones respecto a la realización de proyectos inmobiliarios. Se objeta también en este caso que una disposición reglamentaria como ésta deba someterse a evaluación ambiental, argumentando la sentencia que: “Tal consideración no se ve en entredicho por la objeción formulada por el Gobierno belga relativa al carácter general de la normativa en cuestión en el asunto principal. En efecto, además de que del propio tenor literal del artículo 2, letra a), primer guion, de la Directiva EMEA se desprende que el concepto de «planes y programas» puede comprender actos normativos adoptados por vía legislativa o reglamentaria, esa Directiva no contiene precisamente disposiciones específicas relativas a políticas o a normativas generales que requieran una delimitación con respecto a los planes y programas, en el sentido de la citada Directiva. Por otro lado, el hecho de que un RRUZ, como el controvertido en el asunto principal, contenga normas generales, presente cierto grado de abstracción y persiga un objetivo de transformación de un distrito ilustra su dimensión programática o planificadora y no impide su inclusión en el concepto de «planes y programas»

Y siguiendo esta línea jurisprudencial, la reciente sentencia de 25 de junio de 2020 (asunto C‑24/19) ha interpretado que entran dentro del concepto de «planes y programas» del artículo 2 letra a) de esta Directiva, una Orden y una Circular, adoptadas por el Gobierno Flamenco, que contienen diversas disposiciones relativas a la instalación de aerogeneradores: proyección de sombra por las palas (limitación de los efectos estroboscópicos causados por dicha sombra), seguridad de los aerogeneradores (presencia de determinados sistemas de detección y parada automática) y ruido (ejecución de mediciones acústicas). Lo novedoso en este caso es la inclusión de una Circular en el concepto de «planes y programas». Se justifica está inclusión en que la Circular modifica las disposiciones de la Orden, desarrollándolas o estableciendo excepciones a ellas; sin duda se le atribuye a esta Circular carácter normativo.

La jurisprudencia del TJUE es clara al interpretar que pueden entrar dentro de concepto de «planes y programas» de la Directiva 2001/42/CE, a los efectos de someterse a evaluación ambiental, las disposiciones normativas en las que concurran los requisitos establecidos en los artículos 2 y 3 de esta Directiva. Queda claro, pues, que están incluidas dentro del ámbito de esta Directiva las disposiciones normativas, tanto las que tienen rango de ley, como las de carácter reglamentario, incluidas las Ordenanzas municipales, en las que concurran los requisitos a los que me referiré en el siguiente artículo. Sorprende por ello que en España todavía no se haya asumido la obligación impuesta en la Directiva 2001/42/CE y sigan sin someterse a evaluación ambiental un buen número de disposiciones normativas de todo tipo que deberían hacerlo, lo que puede provocar un grave problema de inseguridad jurídica.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración:  Composition, de Leon Arthur Tutundjian

El reforzamiento de los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio frente a la contaminación acústica

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) acaba de dictar una relevante sentencia –sentencia 16 de enero de 2018, (Demanda nº 23383/12); asunto Cuenca Zarzoso-, declarando que el Reino de España ha incumplido una vez más su obligación de garantizar el derecho del demandante al respeto de su domicilio y de su vida privada, ante la inmisión por la contaminación acústica de la zona en que habitaba, vulnerando así el art. 8 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (El Convenio)

Esta sentencia, como se verá, va a tener una importante repercusión dado que lleva a considerar que cuando el ruido ambiental supere los niveles máximos autorizados, todos los ciudadanos que habitan en un área declarada acústicamente saturada, por ese mero hecho y de un modo uniforme y automático, independientemente de las peculiaridades de su caso, sufren vulneraciones de los derechos fundamentales a la vida privada y familiar y a la inviolabilidad del domicilio.

Se consolida en esta sentencia la doctrina sentada por el TEDH en la sentencia de 26 de octubre de 2004 (Demanda número 4143/02; asunto Moreno Gómez), en un asunto idéntico. En uno y otro caso, los demandantes eran vecinos de Valencia, habitaban en un área que había sido declarada por el Ayuntamiento zona acústicamente saturada, lo que no impidió que siguieran soportando el ruido en sus domicilios, a pesar de las medidas adoptadas. Con estas sentencias se amplía la protección de los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio, frente a la contaminación acústica.

Hay que hacer notar que el TEDH va más allá que el Tribunal Constitucional (TC) en la protección de estos derechos fundamentales, como lo demuestra el que en la sentencia 150/2011, de 29 de septiembre desestimase el recurso de amparo interpuesto precisamente por la persona que acabó solicitando la protección de estos derechos ante el TEDH (Señor Cuenca Zarzoso).  Un caso más en el que el TEDH acaba amparando los derechos fundamentales de los ciudadanos, ante el frecuente desamparo del TC.

El TC mantuvo en esta sentencia su doctrina acerca del limitado alcance de la protección de estos derechos fundamentales frente a la contaminación acústica, desmarcándose expresamente de la doctrina del TEDH sentada en la sentencia de 26 de octubre 2004 (asunto Moreno Gómez); se argumentó en el FD 6 que:

“En el recurso de amparo constitucional, en tanto medio excepcional de protección de los derechos fundamentales, se plantea exclusivamente si el nivel de ruido padecido por el actor en su vivienda reviste entidad suficiente para reputar vulnerados los derechos fundamentales. Deben quedar al margen, por tanto, las consideraciones que pudieran proceder en relación a otros cauces de protección frente al ruido como factor psicopatógeno apto para perturbar la calidad de vida de los ciudadanos, también previstos por nuestro ordenamiento jurídico pero no como derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional. Así, este recurso no es lugar para enjuiciar si la Administración permitió con su pasividad que en una zona acústicamente saturada se superasen los umbrales fijados por la Ordenanza ni si esa pasividad prolongada fue el origen de una notable degradación medioambiental del barrio de San José de Valencia sino solamente si esa omisión, por la intensidad y permanencia de esos ruidos, ha supuesto que el actor se vea afectado en el disfrute de los derechos fundamentales que alega. En otras palabras, será ilegal toda pasividad de la Administración que tolere que se excedan los límites fijados en la ordenanza y será contraria al art. 45 CE la inactividad prolongada de la que derive una seria degradación medioambiental de esa zona, pero sólo serán materia de un recurso de amparo aquellas omisiones que se traduzcan en la lesión de un derecho fundamental de los invocados.

Y centrándose en los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar (art. 18.1) y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2), se concluye que: “una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida”

Así pues, el TC ha limitado la protección de estos derechos fundamentales frente a la contaminación acústica. Viene exigiendo que los afectados acrediten individualmente, mediante pruebas específicas, la repercusión que el ruido tiene en el interior de cada vivienda. De manera que sólo cuando se demuestre que los niveles de ruido en el interior de la vivienda superen con creces los establecidos en la Ordenanzas, impidiendo el disfrute pacifico del domicilio, se consideran vulnerados estos derechos. No basta para el TC que el ruido ambiente exceda de los niveles legalmente establecidos, aunque ello haya dado lugar a la declaración de zona acústicamente saturada.

Pero, además, el TC exige en casos como éste que el menoscabo de estos derechos provenga de omisiones de entes públicos,  por no haber desplegado la actividad que le es exigible, trasladando a los afectados la carga de acreditar la inactividad de la Administración. Ha bastado con que los Ayuntamientos adoptasen algunas medidas correctoras frente a la contaminación acústica, aunque no fuesen eficaces, para que el TC no considerase vulnerados estos derechos, entendiendo que la lesión producida no les era imputable.

De ahí que la sentencia TC 150/2011 desestimase el recurso de amparo interpuesto por el señor Cuenca Zarzoso, al considerar que no se habían acreditado los niveles de ruido en el interior de su vivienda y tampoco se había demostrado la inactividad del Ayuntamiento. Se hace un considerable esfuerzo en esta sentencia para dejar claro que no era de aplicación en este caso la doctrina sentada por el TEDH en la sentencia de 26 de octubre de 2004 (Asunto Moreno Gómez), habida cuenta las diferencias existentes en uno y otro caso.

Sin embargo, el TEDH en la sentencia que se comenta, ha vuelto a enmendar al TC, diciendo que el asunto resuelto era muy parecido al que se resolvió en la sentencia de 26 de octubre de 2004 (asunto Moreno Gómez), por lo que era de aplicación la doctrina sentada en esta sentencia. Son dos las cuestiones fundamentales sobre las que se pronuncia el TEDH, ampliando la protección de estos derechos fundamentales frente a la contaminación acústica. En primer lugar, se considera un requisito excesivamente formalista exigir la acreditación mediante pruebas específicas de los niveles de ruido en el interior de una vivienda, cuando ésta se ubica en un barrio residencial con altos niveles de ruido ambiente, reconocidos por el Ayuntamiento al declararlo como zona acústicamente saturada.

En segundo lugar, no basta con que los Ayuntamientos adopten medidas destinadas a corregir la contaminación acústica, para considerar que no les es imputable la lesión producida. Es necesario que las medidas adoptadas sean realmente eficaces, argumentando al respecto:

  1. No obstante, el Tribunal señala que dichas medidas fueron insuficientes en este caso concreto. La normativa para proteger los derechos garantizados sirven de poco si no se ejecutan apropiadamente y el Tribunal insiste en que el Convenio trata de proteger derechos efectivos, no teóricos. El Tribunal ha destacado repetidamente que la existencia de un procedimiento sancionador no es suficiente si no se aplica de una manera eficaz y oportuna (ver Borv. Hungría, nº 50474/08, § 27, 18 de junio de 2013). En este asunto, no pueden considerarse suficientes las medidas respecto a la reducción en el número de veces en que los niveles legales de decibelios descendieron diariamente y las sanciones administrativas impuestas por el Ayuntamiento. Los hechos demuestran que el demandante sufrió una grave violación de su derecho a respetar el domicilio como resultado de la inactividad por parte de las autoridades en resolver el problema de las molestias nocturnas (ver Moreno Gómez, anteriormente citado, § 61).

Después de esta sentencia, el TC no va a tener más remedio que adaptar su doctrina a la del TEDH. En consecuencia, para considerar vulnerados estos derechos fundamentales,  no podrá exigirse a los afectados que acrediten determinados extremos que son notorios –molestias causadas por un exceso de ruido ambiental continuado en zonas declaradas acústicamente saturadas- y no se podrá ser complaciente, como se ha venido siendo, con las medidas adoptadas por las Administraciones encargadas de velar por el cumplimiento de los objetivos de calidad acústica; si las medidas adoptadas no son eficaces, habrá que considerar que la lesión es imputable al Ayuntamiento.

Y, por supuesto, esta doctrina del TEDH ha de inspirar también las decisiones de los órganos jurisdiccionales que conozcan de las demandas de los afectados por la contaminación acústica, producida en muchos casos por la inactividad municipal o por la falta de eficacia de las medidas adoptadas. Cuando se demuestre que se incumplen los objetivos de calidad acústica y no se adopten medidas eficaces, los Ayuntamientos corren el riesgo de ser demandados por buena parte de los vecinos que habiten en estas zonas. Esta interpretación incentivará, sin duda, las demandas a los Ayuntamientos reclamando la responsabilidad por daños derivados la contaminación acústica, como consecuencia de la ineficacia de las medidas adoptadas.

Pedro Corvinos Baseca

La limpieza de los ríos en los tramos urbanos es una competencia municipal.

En un artículo publicado anteriormente (aquí), comentando la sentencia del TS 2302/2014, de 19 de junio (nº de recurso 1489/2012), planteaba la pregunta de si la limpieza “ordinaria” de los ríos era una nueva competencia municipal. Esta sentencia resolvía un conflicto entre el Ayuntamiento de Salamanca y la Confederación Hidrográfica del Duero, sobre quién era competente para la limpieza del tramo urbano del río Tormes. Se concluye que la Confederación Hidrográfica del Duero no es la competente y que la limpieza en estos casos corresponde, a tenor de lo establecido en el artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, siendo esta  una cuestión de derecho autonómico. Es decir, debiera ser la norma autonómica la que determinase si la competencia para la limpieza ordinaria de los ríos la tiene atribuida la Administración autonómica o los Municipios.

Pues bien, el Tribunal Supremo acaba de dictar una sentencia –STS 4626/2017, de 13 de diciembre (nº de recurso 1962/2017)– en la que resolviendo en este caso un conflicto entre el Ayuntamiento de Málaga y la Junta de Andalucía sobre la competencia para la limpieza y conservación de un arroyo, concluye que la tiene atribuida el Municipio. La sentencia estima el recurso de casación interpuesto por la Junta contra la sentencia dictada en instancia por el TSJ de Andalucía –sentencia nº 1250/2015, de mayo-, en la que se declara que es competencia de la Junta de Andalucía la conservación y adecuación de los arroyos del término municipal de Málaga, mientras que es competencia municipal la recogida de los residuos sólidos arrojados a los citados arroyos. Se llega a esta conclusión aplicando la normativa autonómica en la materia, como se decía en la sentencia del TS 2302/2014; en particular, el Decreto 189/2002, de 2 de julio, por el que se aprueba el Plan de Prevención de Avenidas e Inundaciones en cauces urbanos andaluces.

Así las cosas, la sentencia dictada en casación tiene que afrontar en primer lugar la cuestión de si las normas que deciden esa competencia son exclusivamente autonómicas, como mantiene la sentencia de instancia, o bien depende del derecho estatal la solución de la controversia. Esta cuestión es relevante dado que si se considera que la competencia viene regulada en la normativa autonómica, no cabe interponer recurso de casación, que es lo que mantiene la defensa del Ayuntamiento de Málaga.

La sentencia analiza el Decreto autonómico 189/2002 y concluye, frente a la interpretación que se hace en la sentencia de instancia, que no regula quién tiene la competencia en materia de limpieza y conservación de los ríos, remitiéndose a la normativa estatal vigente en materia de organismos de cuenca y de aguas. Esta interpretación le da píe para admitir el recurso de casación y entrar en el fondo de la cuestión de a quién corresponde la competencia para la conservación y adecuación de los arroyos en el término municipal de Málaga.

Adviértase la “pirueta” que hace el TS. Después de argumentar en la sentencia 2302/2014 que es la normativa autonómica la que debe determinar si la competencia para la limpieza ordinaria de los ríos la tiene atribuida la Administración autonómica o los Municipios, limitándose la normativa estatal a excluir la competencia de las Confederaciones Hidrográficas, en la sentencia objeto de este comentario se interpreta la normativa estatal, para acabar concluyendo que la competencia la tienen atribuida los Municipios. Se argumenta en el FD Quinto lo siguiente:

De este modo, volvemos a la interpretación del artículo 28.4 de la Ley 10/2001 -que es el que las establece en lo que ahora importa- y al afrontarla en las condiciones descritas, debemos dar un paso más respecto de los dados por la sentencia de 10 de junio de 2014 (casación 1489/2012 ), si bien conducirá, en este caso, al mismo resultado.

 No es otro que el de afirmar que, a efectos de actuaciones en los cauces públicos cuando de zonas urbanas se trata, la competencia no puede ser otra que la municipal pues así resulta de los principios que informan el régimen local a partir del postulado constitucional de la autonomía local tal como la ha entendido el Tribunal Constitucional [sentencias 37/2014, 121/2012 y 240/2006 y las que en ellas se citan]. A falta de disposición expresa de sentido contrario y tratándose de actuaciones de ejecución en zonas urbanas, puede considerarse que la regla es la competencia municipal y la excepción la competencia autonómica. Tal conclusión es coherente, además, con las atribuciones que las normas legales estatales en materia de régimen local confieren a los ayuntamientos respecto del urbanismo. En efecto, el artículo 25.2 a) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local , con el cual sintoniza, por lo demás, el artículo 92.2 a) del Estatuto de Autonomía de Andalucía, les atribuye competencias, entre otras materias propias del urbanismo, en: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística”.

Así pues, a tenor de lo argumentado en la sentencia, hay que considerar que la limpieza y conservación en los tramos urbanos de los ríos es competencia de los Municipios, salvo que la normativa autonómica atribuyese esta competencia a la Administración autonómica o estableciese una competencia compartida entre los Municipios y la Administración autonómica.

La atribución de esta competencia a los Municipios tiene importantes consecuencias; para empezar, asumir el importante coste que supone la limpieza y conservación de los tramos urbanos de los ríos; también, asumir los riesgos y los conflictos derivados de estas delicadas tareas, en la medida en qué pueden afectar negativamente a la flora y la fauna –en algunos casos protegida- que habita en el cauce y en las riberas; y por último, responsabilizarse de los perjuicios ocasionados por la deficiente conservación, como puede ser la obligación de indemnizar a los damnificados por las riadas.

Como decía en el comentario a la STS 2302/2014, es sorprendente que el deber de mantenimiento y limpieza de un bien demanial de la Administración General del Estado, se le atribuya a los Municipios, sin tener en cuenta que la legislación urbanística –artículo 16.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana- impone a los propietarios de todo tipo de bienes el deber de conservarlos en adecuadas condiciones para evitar riesgos de inundación, riesgos para la seguridad o la salud públicas y el deber prevenir daños a terceros o al interés general y la contaminación ambiental y del agua.

Pedro Corvinos Baseca

Modificación del Reglamento de Dominio Público Hidráulico y del Reglamento de Planificación Hidrológica

Se ha acaba de aprobar y publicar el Real Decreto 638/2016, de 9 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, el Reglamento de Planificación Hidrológica,  y otros reglamentos en materia de gestión de riesgos de inundación, caudales ecológicos, reservas hidrológicas y vertidos de aguas residuales. Expondré a continuación, en síntesis, las modificaciones introducidas en estas materias.

Por que respecta a la gestión del riesgo de inundación, la modificación tiene por objeto actualizar el marco normativo vigente, integrando lagunas existentes, mejorando la regulación y garantizando la adecuada implantación y coordinación de los Planes hidrológicos de cuenca y los Planes de gestión del riesgo de inundación. Las modificaciones introducidas en esta materia son las siguientes:

1ª –  Se establece el procedimiento para determinar la máxima crecida ordinaria en aquellos cauces en los que no se pueda aplicar la definición existente actualmente, bien porque no haya datos de caudales registrados en el cauce o bien porque aunque existan no se encuentren en su régimen natural.

2ª – Se introduce la identificación de los usos y actividades vulnerables frente a avenidas que no podrán ser autorizados en las zonas de flujo preferente, incluyendo determinados supuestos excepcionales, como un régimen específico previsto para los núcleos urbanos ya consolidados en aquellos casos en los que no sea materialmente posible su instalación fuera de esta zona. La norma regula, por tanto, ciertas limitaciones en la zona de mayor riesgo de inundaciones de las contempladas en la normativa en vigor, con el fin de proteger adecuadamente determinados bienes jurídicos de especial importancia. Se establece, además, ciertas limitaciones básicas al uso de las zonas inundables, tal y como establece el TRLA, completando de este modo el desarrollo reglamentario en la materia.

3ª – Se mejora el marco normativo de las inundaciones, incorporando al RDPH determinados aspectos recogidos en los considerandos de la Directiva 2007/60/CE,  con el fin de aclarar los efectos de las avenidas ordinarias y mejorar la gestión de los embalses durante las avenidas.

4ª-  Se actualiza y mejora el texto del RDPH en otros aspectos tales como el establecimiento de criterios básicos para autorizar actuaciones en el dominio público hidráulico, en especial, el cruce de infraestructuras de comunicación que pueden alterar significativamente el flujo del agua y, por lo tanto, las zonas inundables. Para ello se establecen unos criterios técnicos en el diseño de puentes, pasarelas, terraplenes, etc., con el fin de no afectar de forma negativa al dominio público hidráulico y el riesgo de inundación existente antes y después de la construcción de las nuevas infraestructuras. Por otra parte, y relacionado con la gestión de presas y embalses, y en especial, de la gestión de éstas en situaciones de avenidas, se incorpora al RDPH la necesidad de que el titular de la presa realice las normas de explotación y los planes de emergencia de la presa, en aquellos casos que sea de aplicación de acuerdo con la normativa técnica específica.

Se introducen también importantes modificaciones en la regulación de los caudales ecológicos. Se considera que la legislación de aguas precisa de un régimen jurídico completo de los caudales ecológicos en lo relativo a su exigibilidad, seguimiento y efectiva aplicación práctica. A partir de la experiencia en el otorgamiento de concesiones durante los últimos años y, en especial, de la aprobación de los distintos Planes hidrológicos de cuenca, se hace necesario precisar y mejorar determinados aspectos tanto de la definición de los caudales ecológicos o ambientales, como su mantenimiento, control y seguimiento por los distintos organismos de cuenca. En especial, se recoge el carácter de restricción a los sistemas de explotación de los cauces ecológicos, la exigencia de su cumplimiento para los concesionarios, en concreto para los ríos regulados y la necesidad de mantener unas condiciones de calidad del agua que no ponga en riesgo los objetivos ambientales de las masas de agua superficiales situadas aguas abajo de los embalses. En este sentido, también se establecen los métodos de control y seguimiento de los caudales ecológicos por los distintos organismos de cuenca y los criterios de incumplimiento. Además, se mejora la redacción de diversos artículos en materia de criterios para el otorgamiento de concesiones y su revisión, en relación con los caudales ecológicos.

Otra de las modificaciones introducidas es la nueva regulación de  las reservas hidrológicas por motivos ambientales. Por medio de esta modificación del RDPH, se definen las características para declarar las reservas hidrológicas y los conceptos de los subtipos que las integran. Se determina, asimismo, el régimen de protección de las reservas hidrológicas, el conjunto de medidas para la gestión de las mismas, y se define el Catálogo Nacional de Reservas Hidrológicas para dar soporte a toda la información técnica que posibilite la adecuada descripción física de las reservas hidrológicas.

En cuanto al régimen de protección y gestión, debe destacarse que la declaración de las reservas hidrológicas otorga una salvaguardia especial y singularizada al recurso hídrico con el fin de contribuir de forma esencial en la consecución de los objetivos señalados en la Directiva Marco del Agua para las masas de agua europeas, pudiendo considerarse sitios de referencia. La protección del dominio público hidráulico a través de la reserva implica la necesidad de realizar estudios de detalle para evaluar los posibles efectos de los usos del agua y del espacio fluvial sobre la reserva, e incluso la posibilidad de prohibir las autorizaciones o concesiones solicitadas sobre el bien reservado en determinados casos.

Está previsto que el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, ponga a disposición del público y de las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio, las reservas hidrológicas, para que sean respetados en el ordenamiento y en los instrumentos que se establezcan sobre uso del suelo, los cuales contendrán las previsiones adecuadas para garantizar la no afección sobre los recursos hídricos y ambientales asociados.

La declaración de la reservas hidrológicas está destinada a conseguir, entre otros, los siguientes objetivos: la protección y conservación de los tramos fluviales y masas de agua aún no alterados por la acción del hombre en las distintas cuencas hidrográficas; el mantenimiento de tramos fluviales y masas de agua que sean representativos de la diversidad que aún es posible encontrar en los diferentes tipos de ecosistemas fluviales españoles y que permitan su utilización como tramos de referencia en el ámbito de los objetivos establecidos en la Directiva Marco del Agua en los que se pueda además hacer un seguimiento específico de los posibles efectos del cambio climático; la selección de aquellos tramos fluviales y masas de agua que merecen un especial esfuerzo de recuperación, en el entorno de las reservas hidrológicas, y que mejoren la conectividad de los espacios parte de Red Natura 2000; y la valoración de estos fragmentos del dominio público hidráulico, que a la vez que fomente la conciencia ciudadana sobre la necesidad de hacer un uso racional del agua y del espacio fluvial, promueva un desarrollo socioeconómico sostenible del medio rural asociado al medio fluvial.

Por último, se introducen modificaciones en el régimen jurídico de los vertidos. La adaptación de la legislación vigente a los requisitos de la Ley 27/2006, de 18 de julio, exige modificar el artículo 254 del RDPH que creó por primera vez el Censo Nacional de Vertidos (CNV). El CNV es la base de datos de ámbito nacional que recopila información de los vertidos de aguas residuales a las aguas. Incluye información procedente de las autorizaciones de vertido de las aguas residuales a las aguas continentales y costeras y de transición. La centralización de toda esta información en una base de datos común permite elaborar informes sobre vertidos a las aguas de ámbito nacional, está soportada en un sistema informático y es accesible a través de internet, contribuyendo de este modo al cumplimiento de la citada normativa.

Se realizan algunas modificaciones en relación al canon de control de vertidos (CCV) Así, se han detallado algunas actuaciones mínimas a las que debe ir destinado la cantidad recaudada. Asimismo, se aprovecha esta modificación para adaptar el coeficiente de mayoración del CCV sobre calidad del medio a las zonas protegidas reguladas en el artículo 99 bis del TRLA. Otros extremos sobre vertidos de aguas residuales modificados suponen reducir cargas administrativas para los titulares de vertidos poco contaminantes y mejorar la protección de las aguas frente a posibles vertidos generados por residuos industriales o mineros.

Se modifican los artículos 303 y 310 RDPH referidos al canon de regulación y a la tarifa de utilización del agua, a los efectos dar cumplimiento a las sentencias del TS de 26 de enero de 2004 y de 25 de enero de 2005, que declararon la nulidad del inciso «provisionalmente y a cuenta» que figura en el respectivo párrafo 2.° de los citados artículos 303 y 310, garantizando con ello la mayor seguridad jurídica posible a los destinatarios.

Para acabar, hay que señalar que con el fin de homogeneizar las definiciones y coordinar los aspectos relativos a la ordenación territorial y urbanística, se realizan dos modificaciones del Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación. Por un lado, se unifica la definición de la zona de flujo preferente y, por otro lado, se establece que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, en la ordenación que hagan de los usos del suelo, no podrán incluir determinaciones que no sean compatibles, entre otras, con la normativa sectorial aplicable a cada origen de inundación.

 Pedro Corvinos Baseca

Sobre los nuevos impuestos energético-ambientales en Aragón

Artículo publicado en Heraldo de Aragón/Lunes 28 de diciembre de 2015

Está a punto de aprobarse en las Cortes de Aragón el Proyecto de Ley de medidas para el mantenimiento de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de Aragón. Se dice que el objetivo perseguido es desarrollar legislativamente un programa tributario de consolidación fiscal en Aragón, que posibilite una financiación adecuada y suficiente de los servicios públicos prestados a los ciudadanos.

Entre las medidas adoptadas, está la creación de dos impuestos de carácter energético-ambiental, como son: el impuesto medioambiental sobre determinados usos y aprovechamientos de agua embalsada y el impuesto medioambiental sobre las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión. El primero grava la producción de energía eléctrica del agua embalsada mediante presas, con instalaciones hidroeléctricas de producción de energía eléctrica de turbinado directo o de tecnología hidráulica de bombeo mixto. Y el segundo grava las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión situadas en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón, propiedad de Red Eléctrica España.

Estos impuestos se justifican de forma genérica, diciendo que entran dentro las actuaciones públicas dirigidas a la consecución de un hábitat sostenible que es el responsable de muchas de las condiciones en las que se desenvuelven la salud, la cultura y hasta el desarrollo económico de municipios y comarcas aragonesas predominantemente no urbanas.

La Comunidad Autónoma se ha limitado en este punto, como suele ser habitual, a imitar a otras Comunidades Autónomas que hace ya unos años crearon este tipo de impuestos. Ante la imposibilidad de gravar hechos y materias que ya estaban gravadas por otras instancias de poder, las Comunidades Autónomas no tuvieron más remedio que crear impuestos de carácter extra-fiscal, como instrumento de intervención en la economía para la consecución de fines medioambientales.

Han proliferado gracias al poco coste social y a la aceptación que tienen entre buena parte de los contribuyentes que no se ven afectados, al menos directamente, por estos tributos.

La realidad es que estos impuestos pretendidamente medioambientales no resultan adecuados para modificar conductas perjudiciales para el medio ambiente a través de la internalización de costes. Se utilizan, por tanto, con fines recaudatorios a pesar de lo cual la recaudación que con ellos se obtiene es reducida.

Los informes elaborados por expertos sobre la necesaria reforma fiscal verde en España, coinciden en la crítica a estos impuestos autonómicos pretendidamente medioambientales.  Es aconsejable la lectura del informe de febrero de 2014 para la reforma del sistema tributario español, redactado por la comisión de expertos designada por el Gobierno. Este informe, que dedica el Capítulo VI a la imposición medioambiental, propone una reforma en profundidad de la imposición energético-ambiental (reforma fiscal verde), racionalizándola y dándole un mayor peso dentro del sistema tributario, lo que exige, entre otras medidas, eliminar los numerosos impuestos supuestamente ambientales establecidos por varias Comunidades Autónomas.

En suma, la creación de estos Impuestos no tiene justificación desde el punto de vista medioambiental, dado que no contribuyen a modificar el comportamiento ambiental de los agentes afectados. Y tampoco la tiene desde el punto de vista recaudatorio, habida cuenta la escasa recaudación que con ellos se consigue.

Pero es que, además, puede darse el caso que los importes abonados por los sujetos pasivos de estos impuestos acaben siendo repercutidos a los consumidores de electricidad de la Comunidad Autónoma, a través de los denominados suplementos territoriales previstos en la Ley del Sector Eléctrico. Estos suplementos territoriales tienen por finalidad repercutir en los consumidores de electricidad los sobrecostes provocados por los tributos autonómicos –y también locales- que gravan las actividades de suministro eléctrico, entre las que se incluyen la actividad de generación de energía eléctrica y, por supuesto, el transporte de energía.

Algunas experiencias existen ya, en las que el Tribunal Supremo ha obligado a incluir en los peajes de acceso los suplementos territoriales derivados de los sobrecostes generados por los tributos autonómicos que gravan actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico.

La consecuencia, en el caso de aplicarse los suplementos territoriales, es que los consumidores de la Comunidad Autónoma de Aragón verían incrementado el ya de por si alto precio de la electricidad, al tener que soportar los importes abonados por los sujetos pasivos de estos tributos, que gravan la generación y el transporte de energía eléctrica. Es decir, los consumidores de electricidad se convertirían en los destinarios últimos de estos impuestos.

Pedro Corvinos Baseca

La limpieza “ordinaria” de los ríos: ¿una nueva competencia municipal?

El territorio de un buen número de municipios está atravesado por algún río, que discurre en alguno de sus tramos por los núcleos urbanos. Los ríos son lugares de disfrute por sus indiscutibles valores ambientales y paisajísticos. Pero para poder disfrutar de los ríos es necesario realizar periódicamente labores de conservación y de limpieza que eviten los desbordamientos, con las consiguientes inundaciones y los daños que se producen, la proliferación de especies invasivas que ponen en riesgo la fauna del río y para prevenir problemas de salud pública como la aparición de determinados insectos.

 La limpieza de los ríos es una cuestión ciertamente compleja: qué limpiar, en qué tramos y cómo hacerlo para evitar el desbordamiento de los ríos sin causar daños en  la flora y la fauna que éstos atesoran y para prevenir los problemas anteriormente apuntados. Y otra cuestión ¿quién tiene el deber de limpiarlos? y, en relación con lo anterior, ¿quién asume los daños ocasionados por la falta de limpieza?

 Sobre esta cuestión se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la reciente sentencia de 2302/2014, de 19 de junio (nº de recurso 1489/2012) La controversia se suscita por un requerimiento que le hace el Ayuntamiento de Salamanca a la Confederación Hidrográfica del Duero (en adelante CHD) para que realice en el río Tormes las «… actividades necesarias para mantener en condiciones adecuadas de limpieza, entendiendo como tal la limpieza de todo tipo de residuos y el dragado del cauce cuando la sedimentación y acumulación de residuos, maleza o cualquier otra circunstancia pueda degradar el medio o producir otras situaciones de riesgo». El presidente de la Confederación desestima el requerimiento argumentando la falta de competencia de este organismo para la limpieza y dragado de este tramo del río.

 El Ayuntamiento de Salamanca recurrió esta resolución ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo el TSJ CyL, que desestimó el recurso en la sentencia de 29 de diciembre de 2011. Este Tribunal plantea la cuestión como un conflicto negativo de competencia y, a partir de ahí, analiza la legislación de aguas y la legislación de régimen local para determinar qué administración es competente “… para realizar la limpieza del cauce del río Tormes, en su tramo urbano en la ciudad de Salamanca, esencialmente concretada en la retirada de los residuos sólidos urbanos”.  Hay que hace notar que la sentencia de instancia analiza la competencia para la retirada de residuos sólidos urbanos en el tramo urbano del río, siendo que el requerimiento que hace el Ayuntamiento va más allá al exigir a la CHD la limpieza de todo tipo de residuos y el dragado del cauce. Aspecto a tener en cuenta dado que, como se verá, el TS en la sentencia que dicta vuelve a acotar la actividad de limpieza, refiriéndose a la limpieza “ordinaria”.

 La conclusión a la que llega el TSJCyL, una vez analizado el TRLA, la LRBRL, y amparándose en lo establecido en el artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, es que en los tramos urbanos de los ríos a la Confederación Hidrográfica le corresponde únicamente la autorización y control de las actuaciones que se quieran realizar, mientras que la realización de esas actuaciones -entre ellas las de limpieza- corresponde a las denominadas «administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo”, en particular al Ayuntamiento de Salamanca. En consecuencia, se desestima el recurso interpuesto por este Ayuntamiento.

El TS confirma la sentencia dictada en instancia haciendo suyos los razonamientos del TSCyL. Ahora bien, la sentencia del TS introduce algunas precisiones acerca de la competencia sobre la limpieza del río Tormes. En primer lugar, centra el debate en lo que denomina limpieza “ordinaria” o cotidiana, excluyendo las actuaciones extraordinarias, sin entrar a precisar que debe entenderse exactamente por limpieza “ordinaria” en contraposición con las actuaciones extraordinarias en el río. No queda claro si esta actividad de limpieza ordinaria o cotidiana se corresponde con la retirada de los residuos sólidos urbanos, a que se refiere la sentencia de instancia. Y conviene recordar que la controversia se suscitada por el requerimiento que el Ayuntamiento hace a la CHD para la “limpieza de todo tipo de residuos y el dragado del cauce cuando la sedimentación y acumulación de residuos, maleza o cualquier otra circunstancia pueda degradar el medio o producir otras situaciones de riesgo

 En segundo lugar, se precisa que es lo que debe entenderse por zona urbana del río, señalando que el concepto de “zonas urbanas tiene aquí un significado autónomo, pues lo determinante no es tanto la concreta clasificación urbanística de los terrenos que atraviesa el río, cuanto que se trate de un espacio materialmente urbano; esto es, de un pueblo o ciudad y de sus aledaños. Es decir, la sentencia se pronuncia sobre la competencia para la limpieza de los tramos urbanos del río, quedando, pues,  al margen los tramos  no urbanos. Cabe pensar que la limpieza en estos tramos no urbanos sí que corresponde a la Confederación Hidrográfica.

 Y finalmente, la sentencia explica que no se pronuncia  sobre si la obligación de la limpieza ordinaria del tramo urbano del río Tormes es del Ayuntamiento de Salamanca. Se limita a decir que la CHD no es competente y que la limpieza en estos casos corresponde, a tenor de lo establecido en el artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, siendo esta  una cuestión de derecho autonómico.

La conclusión a la que se puede llegar a la luz de esta sentencia, es que las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo –Administración autonómica y municipios- están obligadas a realizar la limpieza ordinaria en los tramos urbanos de los ríos, con el coste económico que esta actividad conlleva y, por supuesto, con la responsabilidad que pueda derivarse por los daños provocados por la falta de limpieza.

 Es sorprendente que el deber de mantenimiento y limpieza de un bien demanial de la Administración General del Estado, se les atribuya a las Administraciones autonómica y municipal. Y ello al amparo del artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, que no se refiere precisamente a las actuaciones de conservación y limpieza de los ríos.

 Parece lógico que la Administración titular del bien demanial, que tiene atribuidas las facultades de policía en sentido amplio, asuma el deber de conservarlo y mantenerlo en adecuadas condiciones, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y en los preceptos correspondientes de las leyes autonómica en materia de urbanismo. Como bien se apunta en la sentencia del TSJCyL, los ríos –el dominio público hidráulico y la zona de policía- entran dentro de la situación de suelo rural –artículo 12.2.a) TRLS-, por lo que la Administración titular tiene el deber de mantenerlos  en condiciones de evitar  riesgos de inundación, riesgos para la seguridad o la salud públicas y el deber prevenir daños a terceros o al interés general y la contaminación ambiental y del agua.  Este deber conservación y mantenimiento del titular del bien demanial,  establecido en la legislación del suelo y urbanística, alcanza a todos los tramos del río, incluidos los urbanos.

Pedro Corvinos

Asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero

 Resolución de 23 de enero de 2014, de la Dirección General de la Oficina Española de Cambio Climático, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de noviembre de 2013, por el que se aprueba la asignación final gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero a las instalaciones sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión para el periodo 2013-2020 y para cada año a cada instalación.

http://www.boe.es/boe/dias/2014/02/20/pdfs/BOE-A-2014-1860.pdf