Derecho del Medio Ambiente

Modificación del Reglamento de Dominio Público Hidráulico y del Reglamento de Planificación Hidrológica

Se ha acaba de aprobar y publicar el Real Decreto 638/2016, de 9 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, el Reglamento de Planificación Hidrológica,  y otros reglamentos en materia de gestión de riesgos de inundación, caudales ecológicos, reservas hidrológicas y vertidos de aguas residuales. Expondré a continuación, en síntesis, las modificaciones introducidas en estas materias.

Por que respecta a la gestión del riesgo de inundación, la modificación tiene por objeto actualizar el marco normativo vigente, integrando lagunas existentes, mejorando la regulación y garantizando la adecuada implantación y coordinación de los Planes hidrológicos de cuenca y los Planes de gestión del riesgo de inundación. Las modificaciones introducidas en esta materia son las siguientes:

1ª –  Se establece el procedimiento para determinar la máxima crecida ordinaria en aquellos cauces en los que no se pueda aplicar la definición existente actualmente, bien porque no haya datos de caudales registrados en el cauce o bien porque aunque existan no se encuentren en su régimen natural.

2ª – Se introduce la identificación de los usos y actividades vulnerables frente a avenidas que no podrán ser autorizados en las zonas de flujo preferente, incluyendo determinados supuestos excepcionales, como un régimen específico previsto para los núcleos urbanos ya consolidados en aquellos casos en los que no sea materialmente posible su instalación fuera de esta zona. La norma regula, por tanto, ciertas limitaciones en la zona de mayor riesgo de inundaciones de las contempladas en la normativa en vigor, con el fin de proteger adecuadamente determinados bienes jurídicos de especial importancia. Se establece, además, ciertas limitaciones básicas al uso de las zonas inundables, tal y como establece el TRLA, completando de este modo el desarrollo reglamentario en la materia.

3ª – Se mejora el marco normativo de las inundaciones, incorporando al RDPH determinados aspectos recogidos en los considerandos de la Directiva 2007/60/CE,  con el fin de aclarar los efectos de las avenidas ordinarias y mejorar la gestión de los embalses durante las avenidas.

4ª-  Se actualiza y mejora el texto del RDPH en otros aspectos tales como el establecimiento de criterios básicos para autorizar actuaciones en el dominio público hidráulico, en especial, el cruce de infraestructuras de comunicación que pueden alterar significativamente el flujo del agua y, por lo tanto, las zonas inundables. Para ello se establecen unos criterios técnicos en el diseño de puentes, pasarelas, terraplenes, etc., con el fin de no afectar de forma negativa al dominio público hidráulico y el riesgo de inundación existente antes y después de la construcción de las nuevas infraestructuras. Por otra parte, y relacionado con la gestión de presas y embalses, y en especial, de la gestión de éstas en situaciones de avenidas, se incorpora al RDPH la necesidad de que el titular de la presa realice las normas de explotación y los planes de emergencia de la presa, en aquellos casos que sea de aplicación de acuerdo con la normativa técnica específica.

Se introducen también importantes modificaciones en la regulación de los caudales ecológicos. Se considera que la legislación de aguas precisa de un régimen jurídico completo de los caudales ecológicos en lo relativo a su exigibilidad, seguimiento y efectiva aplicación práctica. A partir de la experiencia en el otorgamiento de concesiones durante los últimos años y, en especial, de la aprobación de los distintos Planes hidrológicos de cuenca, se hace necesario precisar y mejorar determinados aspectos tanto de la definición de los caudales ecológicos o ambientales, como su mantenimiento, control y seguimiento por los distintos organismos de cuenca. En especial, se recoge el carácter de restricción a los sistemas de explotación de los cauces ecológicos, la exigencia de su cumplimiento para los concesionarios, en concreto para los ríos regulados y la necesidad de mantener unas condiciones de calidad del agua que no ponga en riesgo los objetivos ambientales de las masas de agua superficiales situadas aguas abajo de los embalses. En este sentido, también se establecen los métodos de control y seguimiento de los caudales ecológicos por los distintos organismos de cuenca y los criterios de incumplimiento. Además, se mejora la redacción de diversos artículos en materia de criterios para el otorgamiento de concesiones y su revisión, en relación con los caudales ecológicos.

Otra de las modificaciones introducidas es la nueva regulación de  las reservas hidrológicas por motivos ambientales. Por medio de esta modificación del RDPH, se definen las características para declarar las reservas hidrológicas y los conceptos de los subtipos que las integran. Se determina, asimismo, el régimen de protección de las reservas hidrológicas, el conjunto de medidas para la gestión de las mismas, y se define el Catálogo Nacional de Reservas Hidrológicas para dar soporte a toda la información técnica que posibilite la adecuada descripción física de las reservas hidrológicas.

En cuanto al régimen de protección y gestión, debe destacarse que la declaración de las reservas hidrológicas otorga una salvaguardia especial y singularizada al recurso hídrico con el fin de contribuir de forma esencial en la consecución de los objetivos señalados en la Directiva Marco del Agua para las masas de agua europeas, pudiendo considerarse sitios de referencia. La protección del dominio público hidráulico a través de la reserva implica la necesidad de realizar estudios de detalle para evaluar los posibles efectos de los usos del agua y del espacio fluvial sobre la reserva, e incluso la posibilidad de prohibir las autorizaciones o concesiones solicitadas sobre el bien reservado en determinados casos.

Está previsto que el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, ponga a disposición del público y de las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio, las reservas hidrológicas, para que sean respetados en el ordenamiento y en los instrumentos que se establezcan sobre uso del suelo, los cuales contendrán las previsiones adecuadas para garantizar la no afección sobre los recursos hídricos y ambientales asociados.

La declaración de la reservas hidrológicas está destinada a conseguir, entre otros, los siguientes objetivos: la protección y conservación de los tramos fluviales y masas de agua aún no alterados por la acción del hombre en las distintas cuencas hidrográficas; el mantenimiento de tramos fluviales y masas de agua que sean representativos de la diversidad que aún es posible encontrar en los diferentes tipos de ecosistemas fluviales españoles y que permitan su utilización como tramos de referencia en el ámbito de los objetivos establecidos en la Directiva Marco del Agua en los que se pueda además hacer un seguimiento específico de los posibles efectos del cambio climático; la selección de aquellos tramos fluviales y masas de agua que merecen un especial esfuerzo de recuperación, en el entorno de las reservas hidrológicas, y que mejoren la conectividad de los espacios parte de Red Natura 2000; y la valoración de estos fragmentos del dominio público hidráulico, que a la vez que fomente la conciencia ciudadana sobre la necesidad de hacer un uso racional del agua y del espacio fluvial, promueva un desarrollo socioeconómico sostenible del medio rural asociado al medio fluvial.

Por último, se introducen modificaciones en el régimen jurídico de los vertidos. La adaptación de la legislación vigente a los requisitos de la Ley 27/2006, de 18 de julio, exige modificar el artículo 254 del RDPH que creó por primera vez el Censo Nacional de Vertidos (CNV). El CNV es la base de datos de ámbito nacional que recopila información de los vertidos de aguas residuales a las aguas. Incluye información procedente de las autorizaciones de vertido de las aguas residuales a las aguas continentales y costeras y de transición. La centralización de toda esta información en una base de datos común permite elaborar informes sobre vertidos a las aguas de ámbito nacional, está soportada en un sistema informático y es accesible a través de internet, contribuyendo de este modo al cumplimiento de la citada normativa.

Se realizan algunas modificaciones en relación al canon de control de vertidos (CCV) Así, se han detallado algunas actuaciones mínimas a las que debe ir destinado la cantidad recaudada. Asimismo, se aprovecha esta modificación para adaptar el coeficiente de mayoración del CCV sobre calidad del medio a las zonas protegidas reguladas en el artículo 99 bis del TRLA. Otros extremos sobre vertidos de aguas residuales modificados suponen reducir cargas administrativas para los titulares de vertidos poco contaminantes y mejorar la protección de las aguas frente a posibles vertidos generados por residuos industriales o mineros.

Se modifican los artículos 303 y 310 RDPH referidos al canon de regulación y a la tarifa de utilización del agua, a los efectos dar cumplimiento a las sentencias del TS de 26 de enero de 2004 y de 25 de enero de 2005, que declararon la nulidad del inciso «provisionalmente y a cuenta» que figura en el respectivo párrafo 2.° de los citados artículos 303 y 310, garantizando con ello la mayor seguridad jurídica posible a los destinatarios.

Para acabar, hay que señalar que con el fin de homogeneizar las definiciones y coordinar los aspectos relativos a la ordenación territorial y urbanística, se realizan dos modificaciones del Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación. Por un lado, se unifica la definición de la zona de flujo preferente y, por otro lado, se establece que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, en la ordenación que hagan de los usos del suelo, no podrán incluir determinaciones que no sean compatibles, entre otras, con la normativa sectorial aplicable a cada origen de inundación.

 Pedro Corvinos Baseca

Sobre los nuevos impuestos energético-ambientales en Aragón

Artículo publicado en Heraldo de Aragón/Lunes 28 de diciembre de 2015

Está a punto de aprobarse en las Cortes de Aragón el Proyecto de Ley de medidas para el mantenimiento de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de Aragón. Se dice que el objetivo perseguido es desarrollar legislativamente un programa tributario de consolidación fiscal en Aragón, que posibilite una financiación adecuada y suficiente de los servicios públicos prestados a los ciudadanos.

Entre las medidas adoptadas, está la creación de dos impuestos de carácter energético-ambiental, como son: el impuesto medioambiental sobre determinados usos y aprovechamientos de agua embalsada y el impuesto medioambiental sobre las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión. El primero grava la producción de energía eléctrica del agua embalsada mediante presas, con instalaciones hidroeléctricas de producción de energía eléctrica de turbinado directo o de tecnología hidráulica de bombeo mixto. Y el segundo grava las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión situadas en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón, propiedad de Red Eléctrica España.

Estos impuestos se justifican de forma genérica, diciendo que entran dentro las actuaciones públicas dirigidas a la consecución de un hábitat sostenible que es el responsable de muchas de las condiciones en las que se desenvuelven la salud, la cultura y hasta el desarrollo económico de municipios y comarcas aragonesas predominantemente no urbanas.

La Comunidad Autónoma se ha limitado en este punto, como suele ser habitual, a imitar a otras Comunidades Autónomas que hace ya unos años crearon este tipo de impuestos. Ante la imposibilidad de gravar hechos y materias que ya estaban gravadas por otras instancias de poder, las Comunidades Autónomas no tuvieron más remedio que crear impuestos de carácter extra-fiscal, como instrumento de intervención en la economía para la consecución de fines medioambientales.

Han proliferado gracias al poco coste social y a la aceptación que tienen entre buena parte de los contribuyentes que no se ven afectados, al menos directamente, por estos tributos.

La realidad es que estos impuestos pretendidamente medioambientales no resultan adecuados para modificar conductas perjudiciales para el medio ambiente a través de la internalización de costes. Se utilizan, por tanto, con fines recaudatorios a pesar de lo cual la recaudación que con ellos se obtiene es reducida.

Los informes elaborados por expertos sobre la necesaria reforma fiscal verde en España, coinciden en la crítica a estos impuestos autonómicos pretendidamente medioambientales.  Es aconsejable la lectura del informe de febrero de 2014 para la reforma del sistema tributario español, redactado por la comisión de expertos designada por el Gobierno. Este informe, que dedica el Capítulo VI a la imposición medioambiental, propone una reforma en profundidad de la imposición energético-ambiental (reforma fiscal verde), racionalizándola y dándole un mayor peso dentro del sistema tributario, lo que exige, entre otras medidas, eliminar los numerosos impuestos supuestamente ambientales establecidos por varias Comunidades Autónomas.

En suma, la creación de estos Impuestos no tiene justificación desde el punto de vista medioambiental, dado que no contribuyen a modificar el comportamiento ambiental de los agentes afectados. Y tampoco la tiene desde el punto de vista recaudatorio, habida cuenta la escasa recaudación que con ellos se consigue.

Pero es que, además, puede darse el caso que los importes abonados por los sujetos pasivos de estos impuestos acaben siendo repercutidos a los consumidores de electricidad de la Comunidad Autónoma, a través de los denominados suplementos territoriales previstos en la Ley del Sector Eléctrico. Estos suplementos territoriales tienen por finalidad repercutir en los consumidores de electricidad los sobrecostes provocados por los tributos autonómicos –y también locales- que gravan las actividades de suministro eléctrico, entre las que se incluyen la actividad de generación de energía eléctrica y, por supuesto, el transporte de energía.

Algunas experiencias existen ya, en las que el Tribunal Supremo ha obligado a incluir en los peajes de acceso los suplementos territoriales derivados de los sobrecostes generados por los tributos autonómicos que gravan actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico.

La consecuencia, en el caso de aplicarse los suplementos territoriales, es que los consumidores de la Comunidad Autónoma de Aragón verían incrementado el ya de por si alto precio de la electricidad, al tener que soportar los importes abonados por los sujetos pasivos de estos tributos, que gravan la generación y el transporte de energía eléctrica. Es decir, los consumidores de electricidad se convertirían en los destinarios últimos de estos impuestos.

Pedro Corvinos Baseca

La limpieza “ordinaria” de los ríos: ¿una nueva competencia municipal?

El territorio de un buen número de municipios está atravesado por algún río, que discurre en alguno de sus tramos por los núcleos urbanos. Los ríos son lugares de disfrute por sus indiscutibles valores ambientales y paisajísticos. Pero para poder disfrutar de los ríos es necesario realizar periódicamente labores de conservación y de limpieza que eviten los desbordamientos, con las consiguientes inundaciones y los daños que se producen, la proliferación de especies invasivas que ponen en riesgo la fauna del río y para prevenir problemas de salud pública como la aparición de determinados insectos.

 La limpieza de los ríos es una cuestión ciertamente compleja: qué limpiar, en qué tramos y cómo hacerlo para evitar el desbordamiento de los ríos sin causar daños en  la flora y la fauna que éstos atesoran y para prevenir los problemas anteriormente apuntados. Y otra cuestión ¿quién tiene el deber de limpiarlos? y, en relación con lo anterior, ¿quién asume los daños ocasionados por la falta de limpieza?

 Sobre esta cuestión se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la reciente sentencia de 2302/2014, de 19 de junio (nº de recurso 1489/2012) La controversia se suscita por un requerimiento que le hace el Ayuntamiento de Salamanca a la Confederación Hidrográfica del Duero (en adelante CHD) para que realice en el río Tormes las “… actividades necesarias para mantener en condiciones adecuadas de limpieza, entendiendo como tal la limpieza de todo tipo de residuos y el dragado del cauce cuando la sedimentación y acumulación de residuos, maleza o cualquier otra circunstancia pueda degradar el medio o producir otras situaciones de riesgo”. El presidente de la Confederación desestima el requerimiento argumentando la falta de competencia de este organismo para la limpieza y dragado de este tramo del río.

 El Ayuntamiento de Salamanca recurrió esta resolución ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo el TSJ CyL, que desestimó el recurso en la sentencia de 29 de diciembre de 2011. Este Tribunal plantea la cuestión como un conflicto negativo de competencia y, a partir de ahí, analiza la legislación de aguas y la legislación de régimen local para determinar qué administración es competente “… para realizar la limpieza del cauce del río Tormes, en su tramo urbano en la ciudad de Salamanca, esencialmente concretada en la retirada de los residuos sólidos urbanos”.  Hay que hace notar que la sentencia de instancia analiza la competencia para la retirada de residuos sólidos urbanos en el tramo urbano del río, siendo que el requerimiento que hace el Ayuntamiento va más allá al exigir a la CHD la limpieza de todo tipo de residuos y el dragado del cauce. Aspecto a tener en cuenta dado que, como se verá, el TS en la sentencia que dicta vuelve a acotar la actividad de limpieza, refiriéndose a la limpieza “ordinaria”.

 La conclusión a la que llega el TSJCyL, una vez analizado el TRLA, la LRBRL, y amparándose en lo establecido en el artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, es que en los tramos urbanos de los ríos a la Confederación Hidrográfica le corresponde únicamente la autorización y control de las actuaciones que se quieran realizar, mientras que la realización de esas actuaciones -entre ellas las de limpieza- corresponde a las denominadas “administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo”, en particular al Ayuntamiento de Salamanca. En consecuencia, se desestima el recurso interpuesto por este Ayuntamiento.

El TS confirma la sentencia dictada en instancia haciendo suyos los razonamientos del TSCyL. Ahora bien, la sentencia del TS introduce algunas precisiones acerca de la competencia sobre la limpieza del río Tormes. En primer lugar, centra el debate en lo que denomina limpieza “ordinaria” o cotidiana, excluyendo las actuaciones extraordinarias, sin entrar a precisar que debe entenderse exactamente por limpieza “ordinaria” en contraposición con las actuaciones extraordinarias en el río. No queda claro si esta actividad de limpieza ordinaria o cotidiana se corresponde con la retirada de los residuos sólidos urbanos, a que se refiere la sentencia de instancia. Y conviene recordar que la controversia se suscitada por el requerimiento que el Ayuntamiento hace a la CHD para la “limpieza de todo tipo de residuos y el dragado del cauce cuando la sedimentación y acumulación de residuos, maleza o cualquier otra circunstancia pueda degradar el medio o producir otras situaciones de riesgo

 En segundo lugar, se precisa que es lo que debe entenderse por zona urbana del río, señalando que el concepto de “zonas urbanas tiene aquí un significado autónomo, pues lo determinante no es tanto la concreta clasificación urbanística de los terrenos que atraviesa el río, cuanto que se trate de un espacio materialmente urbano; esto es, de un pueblo o ciudad y de sus aledaños. Es decir, la sentencia se pronuncia sobre la competencia para la limpieza de los tramos urbanos del río, quedando, pues,  al margen los tramos  no urbanos. Cabe pensar que la limpieza en estos tramos no urbanos sí que corresponde a la Confederación Hidrográfica.

 Y finalmente, la sentencia explica que no se pronuncia  sobre si la obligación de la limpieza ordinaria del tramo urbano del río Tormes es del Ayuntamiento de Salamanca. Se limita a decir que la CHD no es competente y que la limpieza en estos casos corresponde, a tenor de lo establecido en el artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, siendo esta  una cuestión de derecho autonómico.

La conclusión a la que se puede llegar a la luz de esta sentencia, es que las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo –Administración autonómica y municipios- están obligadas a realizar la limpieza ordinaria en los tramos urbanos de los ríos, con el coste económico que esta actividad conlleva y, por supuesto, con la responsabilidad que pueda derivarse por los daños provocados por la falta de limpieza.

 Es sorprendente que el deber de mantenimiento y limpieza de un bien demanial de la Administración General del Estado, se les atribuya a las Administraciones autonómica y municipal. Y ello al amparo del artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, que no se refiere precisamente a las actuaciones de conservación y limpieza de los ríos.

 Parece lógico que la Administración titular del bien demanial, que tiene atribuidas las facultades de policía en sentido amplio, asuma el deber de conservarlo y mantenerlo en adecuadas condiciones, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y en los preceptos correspondientes de las leyes autonómica en materia de urbanismo. Como bien se apunta en la sentencia del TSJCyL, los ríos –el dominio público hidráulico y la zona de policía- entran dentro de la situación de suelo rural –artículo 12.2.a) TRLS-, por lo que la Administración titular tiene el deber de mantenerlos  en condiciones de evitar  riesgos de inundación, riesgos para la seguridad o la salud públicas y el deber prevenir daños a terceros o al interés general y la contaminación ambiental y del agua.  Este deber conservación y mantenimiento del titular del bien demanial,  establecido en la legislación del suelo y urbanística, alcanza a todos los tramos del río, incluidos los urbanos.

Pedro Corvinos

Asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero

 Resolución de 23 de enero de 2014, de la Dirección General de la Oficina Española de Cambio Climático, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de noviembre de 2013, por el que se aprueba la asignación final gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero a las instalaciones sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión para el periodo 2013-2020 y para cada año a cada instalación.

http://www.boe.es/boe/dias/2014/02/20/pdfs/BOE-A-2014-1860.pdf