Derecho Urbanístico e Inmobiliario

Energías renovables, planeamiento urbanístico y unidad de mercado

El despliegue de las instalaciones de generación de electricidad mediante fuentes de origen renovable se ha producido y se está produciendo en buena medida sin la previa aprobación de instrumentos de planificación territorial que determinen las zonas aptas para la implantación de estas instalaciones.

El Estado Español ha asumido la obligación de desplegar una determinada potencia de generación de electricidad mediante fuentes de origen renovable, como medio para contribuir en la lucha contra el cambio climático. El Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 (PNIEC), al que el TS considera <<…como un instrumento de planificación administrativa vinculante y, por tanto, en los términos expuestos, como una disposición de carácter general>> (FD Quinto STS 3410/2023 -ECLI:ES:TS:2023:3410-, de 18 de julio), impone como objetivos lograr un 42% de renovables sobre el uso final de la energía y un 74% de energía renovable en la generación eléctrica, para lo cual se prevé la instalación de una capacidad adicional de generación eléctrica con renovables de 59 GW.

Existe, pues, la obligación, que incumbe al Estado español, de promover el despliegue de estas instalaciones, pero, de momento, ni el Estado ni tampoco las Comunidades Autónomas han aprobado instrumentos de planificación territorial con el fin de determinar las <<zonas favorables para las energías renovables>>. Recientemente la Comunidad Autónoma del País Vasco ha iniciado el procedimiento para la elaboración de un Plan Territorial Sectorial de las energías renovables en Euskadi (ORDEN de 22 de marzo de 2021, de la Consejera de Desarrollo Económico, Sostenibilidad y Medio Ambiente) Lo que sí han hecho algunas Comunidades Autónomas –Cataluña; Comunidad Valenciana; Castilla y León y Navarra- es establecer mediante disposiciones legales algunos criterios para la ubicación de este tipo de instalaciones.

Parece lógico que una vez asumida la obligación de instalar en España una determinada potencia de generación de electricidad mediante fuentes de origen renovable, se determinen las zonas adecuadas para ubicar las instalaciones necesarias mediante los instrumentos de planificación territorial aprobados por las Comunidades Autónomas, con la coordinación del Estado.

La falta de planificación territorial ha tenido como consecuencia que hayan sido los promotores de las instalaciones los que han decidido la ubicación de éstas, condicionada al resultado de los controles ambientales efectuados en cada caso a través de los instrumentos de evaluación de impacto ambiental, a los que suelen estar sometidas estas instalaciones.

Ante la falta de planificación territorial de ámbito supramunicipal, algunos Municipios están reaccionando al creciente rechazo que en determinados sectores de la población provocan estas instalaciones –sobre todo las medianas y grandes instalaciones-, mediante la modificación del planeamiento urbanístico para impedir la ejecución en sus respectivos términos municipales. Surge así el fenómeno denominado Nimby, ‘not in my backyard‘, utilizando los Municipios el planeamiento urbanístico para impedir la ejecución de estas instalaciones, lo que puede poner peligro el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado español.

Este rechazo a las renovables en cada vez más Municipios coincide con el interés de la Unión Europa por agilizar el despliegue de estas instalaciones como medio también para hacer frente a la crisis energética provocada por la guerra de Ucrania, medida prevista en el plan REPowerEU aprobado por la Comisión Europea.

Cada vez son más los Municipios que utilizan la medida cautelar de la suspensión del otorgamiento de licencias urbanísticas y la modificación del Plan General de Ordenación Urbana para abortar la ejecución de proyectos de estas instalaciones en tramitación. Ya se están produciendo conflictos entre los Ayuntamientos y las empresas promotoras, que han acabado en los Tribunales al recurrir éstas tanto la suspensión del otorgamiento de licencias como la modificación de los Planes Generales.

La controversia que se plantea es si estos Ayuntamientos, en el ejercicio de sus competencias de ordenación urbanística, pueden impedir en sus respectivos términos municipales la ejecución de estas instalaciones, a cuyo despliegue se ha comprometido el Estado español en el desarrollo de las políticas europeas y nacionales en materia de cambio climático y transición energética.

Son varios los motivos utilizados por las empresas promotoras de estas instalaciones para cuestionar la capacidad de los Ayuntamientos de impedir la ejecución de estas instalaciones en sus términos municipales. Entre otros motivos, se está planteando que las restricciones impuestas en el planeamiento urbanístico al despliegue de las renovables vulneran la unidad de mercado, garantizada en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre (LGUM)

No es la primera vez que se suscita el conflicto entre ordenación de los usos del suelo a través del planeamiento urbanístico, con las consiguientes limitaciones y restricciones a determinadas actividades, y los principios que rigen la libre competencia. Este conflicto se ha planteado ya –en algunos casos suscitado por la intervención de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC)-  en relación con las limitaciones impuestas en el planeamiento urbanístico a la implantación de establecimientos comerciales, de hostelería, viviendas de uso turístico e instalaciones de telecomunicaciones. El TS ha tenido ocasión de pronunciarse recientemente sobre este conflicto entre ordenación urbanística y unidad de mercado, en los recursos interpuestos contra instrumentos de planeamiento urbanístico que limitan el establecimiento en grandes ciudades de viviendas de uso turístico (VUT), entre otras en las sentencias 3842/2020 -ECLI:ES:TS:2020:3842- de 19 de noviembre (rec. casación 5958/201) y 2337/2021 -ECLI:ES:TS:2021:2337- de 2 de junio (rec. casación 7477/2019)

En estas sentencias se establecen los términos para resolver este conflicto señalando que para limitar en el planeamiento urbanístico el establecimiento de estas actividades se exige i) motivar la necesidad de tales límites y requisitos con fundamento en la salvaguarda de alguna de las razones imperiosas de interés general y ii) que estos límites y requisitos sean proporcionados a la razón imperiosa de interés general que se invoque, de tal manera que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica limitada.

La CNMC es consciente del grave problema que suponen las trabas, limitaciones y restricciones en el ámbito local al despliegue de las renovables, desde el punto de vista de la competencia y de la unidad de mercado. Así lo demuestra el hecho de que dentro del proyecto “Municipios y competencia”, promovido por este organismo, se haya abordado esta problemática, redactando un documento de trabajo (aquí) en el que se analizan los obstáculos locales al despliegue de las renovables y se proponen algunas acciones para conciliar el necesario impulso a las renovables con los intereses presentes en las esfera municipal.

Este organismo ya ha recibido recientemente una reclamación de una empresa promotora de una instalación de energía renovable por las restricciones impuestas a este tipo de instalaciones, mediante la modificación del instrumento de planeamiento municipal. Esta reclamación se ha formulado al amparo de lo dispuesto en el artículo 26 de la LGUM, contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Guadalajara, por el que se aprueba definitivamente la Modificación Puntual nº 2 de las Normas Subsidiarias del Municipio de El Olivar, cuyo objeto es prohibir la instalación de plantas eólicas y huertos solares, limitando su uso al autoconsumo.

A la vista de esta reclamación, el Pleno del Consejo, en sesión celebrada el día 23 de mayo de 2023, ha emitido un informe en el que se concluye, en primer lugar, que la ejecución de las instalaciones de generación de electricidad mediante fuentes renovables debe considerarse una actividad económica sometida a la LGUM. Se concluye también que: i) la prohibición de instalar plantas eólicas y huertos solares, limitando su uso al autoconsumo, constituye un límite al ejercicio de esta actividad, por lo que ha de ajustarse a los principios de necesidad y proporcionalidad consagrados en el art. 5 LGUM y ii) que la prohibición puede basarse en razones imperiosas de interés general como la protección del medio ambiente y del entorno urbano, previstas en el art. 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.  Ahora bien, la mera invocación de estás razones no es suficiente para justificar la necesidad y proporcionalidad de la prohibición, siendo preciso acreditar el cumplimiento de estos principios.

Como quiera que la CNMC no ha tenido acceso a la documentación elaborada durante la tramitación de la modificación de las Normas Subsidiarias, no le ha sido posible comprobar si la restricción impuesta al despliegue de las renovables respeta los principios de necesidad y proporcionalidad. Por esta razón, el Pleno del Consejo de la CNMC ha decidido formular requerimiento previo a la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la CPOTyU de Guadalajara, por el que se aprueba definitivamente la modificación de las Normas Subsidiarias de El Olivar, para que se remita a este organismo aquella documentación que justifique la necesidad y proporcionalidad de la prohibición de instalar plantas eólicas y huertos solares en el término municipal.

De manera que si enviada la documentación requerida, la CNMC comprueba que la restricción al despliegue de las renovables en el término municipal no respeta los principios de necesidad y ocupación, interpondrá recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la CPOTyU de Guadalajara, aprobando definitivamente la modificación de las Normas Subsidiarias de El Olivar, al amparo de lo establecido en el artículo 28 LGUM.

Cabe pensar que tarde o temprano este conflicto por la restricción al despliegue de las energías renovables en el planeamiento urbanístico llegará al TS, y probablemente también al TJUE, que deberá ponderar si estas limitaciones responden a razones imperiosas de interés general y si son proporcionadas. A la hora de hacer esta valoración habrá que tener en cuenta que la actividad de producción de energía eléctrica es un servicio de interés económico general -artículo 2.2 Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (LSE)- y, además, que el Estado español se ha comprometido a promover el despliegue de una determinada potencia de generación de electricidad mediante fuentes de origen renovable, como medio para contribuir a paliar el gran problema ambiental que es el cambio climático.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración: Riviera Winter Colour Symphony, de Jock Macdonald

Concurrencia de autorizaciones para la ejecución de instalaciones de energía eléctrica.

La ejecución y puesta en funcionamiento de las instalaciones de transporte, distribución, producción, líneas directas e infraestructuras eléctricas de las estaciones de recarga de vehículos eléctricos de potencia superior a 250 kW, están sujetas al régimen de autorizaciones establecido en el artículo 53 Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (LSE) y en su normativa de desarrollo. En el apartado 1º de este artículo se distinguen las siguientes autorizaciones:

a) Autorización administrativa previa; se tramita con el anteproyecto de la instalación como documento técnico y otorga a la empresa beneficiaria el derecho a realizar una instalación de generación concreta en determinadas condiciones.

b) Autorización administrativa de construcción; se exige para su tramitación la presentación proyecto de ejecución junto con una declaración responsable que acredite el cumplimiento de la normativa que le sea de aplicación. Esta autorización habilita al beneficiario realizar la construcción de la instalación cumpliendo los requisitos técnicos exigibles.

c) Autorización de explotación, permite, una vez ejecutado el proyecto, poner en tensión las instalaciones y proceder a su explotación.

La Administración competente para otorgar estas autorizaciones viene determinada por la potencia de las instalaciones, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3.13 LSE.

En el apartado 6 del artículo 53 LSE se establece que estas autorizaciones serán otorgadas por la Administración competente, “sin perjuicio de las concesiones y autorizaciones que sean necesarias de acuerdo con otras disposiciones que resulten aplicables y en especial las relativas a la ordenación del territorio y al medio ambiente”.

Estas instalaciones vinculadas a actividades destinadas al suministro de energía eléctrica están sujetas también a licencia urbanística, salvo la dedicadas a la actividad de transporte, a las que se aplica el régimen de las obras de interés general, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional duodécima, en relación con la disposición adicional tercera, ambas de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas.

Dado que todas estas instalaciones están sujetas tanto a las autorizaciones administrativa en materia de energía como a licencia urbanística, se plantea la cuestión de la relación que debe existir entre estos títulos habilitantes de naturaleza urbanística y las autorizaciones administrativas.

El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta controvertida cuestión y la resolvió aplicando el denominado “principio de separación de legislaciones” (sentencias de 21 de septiembre de 2015 que resuelven los recursos de casación núm. 4144/2012 y num. 4555/2012) De acuerdo con este principio no se puede vincular el otorgamiento de las autorizaciones administrativas en materia de energía a la previa aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico o al otorgamiento de la preceptiva licencia urbanística. Este principio de separación de legislaciones supone la independencia de los procedimientos que deben tramitarse y, por consiguiente, de las autorizaciones que se otorguen en estos procedimientos.

Ha vuelto a pronunciarse sobre esta cuestión en dos recientes sentencias –STS 4107/2021, de 28 de octubre y STS 4110/2021, de 29 de octubre– que confirman, aunque con alguna matización importante, la aplicación del “principio de separación de legislaciones”. La cuestión que se suscita en estas sentencias es si, a la vista del régimen jurídico de las autorizaciones administrativas de instalaciones eléctricas establecido en la Ley del Sector Eléctrico (artículo 53), constituye un requisito previo para el otorgamiento de estas autorizaciones que se haya aprobado previamente un instrumento de planeamiento urbanístico, que prevea específicamente la definición de las infraestructuras eléctricas que se quieren ejecutar. Y lo que presenta interés casacional objetivo para la formulación de jurisprudencia, consiste en aclarar si la omisión de la aprobación de un determinado plan urbanístico, puede determinar la nulidad de una autorización administrativa para instalación de energía eléctrica.

Se considera en estas sentencias que el Tribunal de Instancia no debió declarar la nulidad de pleno derecho de la autorización administrativa otorgada por el órgano autonómico competente en materia de energía, dado que debió tener en cuenta la especificidad del régimen jurídico de las autorizaciones administrativas regulado en el artículo 53 LSE, en la medida que el otorgamiento de dicha autorización, que tiene un carácter reglado, está supeditado al cumplimiento de determinados requisitos especificados en la legislación del sector eléctrico y condicionado, en cuanto a su eficacia, y no a su validez, a que él promotor solicitante obtenga las concesiones y autorizaciones que sean necesarias de acuerdo con las disposiciones que resulten aplicables y, en particular, cumpla con las previsiones relativas a la ordenación territorial, urbanística y medio ambiental.

Las sentencias, con base en el principio de separación de legislaciones, distinguen el ámbito material que corresponde a la autorización administrativa requerida para la construcción de instalaciones e infraestructuras eléctricas en el marco regulatorio del sector eléctrico, de las autorizaciones exigidas por la regulación sectorial de la ordenación territorial y urbanística, señalando que todas ellas deban concurrir para poder llevar a cabo la ejecución de las instalaciones eléctricas proyectadas. Y se deja claro que la legislación del sector eléctrico no contiene ninguna prescripción acerca de que el instrumento de ordenación del territorio o el plan urbanístico correspondiente deban ser aprobados con carácter previo al otorgamiento de las autorizaciones administrativas reguladas en el artículo 53 LSE.

La respuesta que se da la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es que:

El artículo 53 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, debe interpretarse en el sentido de que la autorización administrativa referida a instalaciones e infraestructuras eléctricas deberá ser otorgada por la Autoridad Competente en materia de industria y energía cuando se acredite que el proyecto cumple con los requisitos establecidos en el apartado 4 del citado precepto legal, aunque su eficacia está supeditada a que el proyecto de ejecución cuente con las autorizaciones que sean necesarias de acuerdo con las disposiciones que resulten aplicables referidas específicamente a la ordenación del territorio y a la protección del medioambiente exigidas por la legislación del estado y por la normativa sectorial de la Comunidad Autónoma afectada.”

La matización que hacen estas sentencias al principio de separación de legislaciones, importante a mi entender, es que se supedita la eficacia de la autorización administrativa en materia de energía a que el proyecto de ejecución cuente con las autorizaciones exigidas en la legislación estatal y autonómica en materia de ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente, veremos a continuación con qué consecuencias.

La aplicación de esta interpretación al caso enjuiciado tiene como consecuencia que se concluya en estas sentencias que no cabe declarar la nulidad de pleno derecho de la autorización administrativa en materia de energía otorgada por la Administración autonómica, por no haberse aprobado previamente el instrumento de planeamiento urbanístico que debía contemplar la instalación de energía eléctrica proyectada.  Ahora bien, como consecuencia de la matización al principio de separación de legislaciones a que se ha hecho referencia, se  anulan los apartados de la resolución del órgano autonómico por la que se otorga la autorización administrativa “referidos a la aprobación del proyecto de ejecución del establecimiento de la línea aérea y a la necesidad de la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados, al no supeditarse su efectividad al otorgamiento de la licencia urbanística que requiere la aprobación del Plan Especial de Infraestructuras.”

La interpretación que hago es que estas sentencias es que limitan la aplicación del principio de separación de legislaciones a la autorización administrativa previa (artículo 53.1.a LSE), pero no lo aplican a la autorización administrativa de construcción (artículo 53.1.b LSE) De manera que, según la interpretación que hago de estas sentencias, la autorización administrativa previa podría otorgarse prescindiendo de si se han aprobado u otorgado los títulos urbanísticos habilitantes u otras autorizaciones exigidas por la legislación sectorial. Sin embargo, la autorización administrativa de construcción por la que se aprueba el proyecto de ejecución, quedaría supeditada a que este proyecto cuente con todas las autorizaciones y licencias exigidas por la legislación en materia de ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente.

Pedro Corvinos Baseca

Acceso a la información pública en expedientes urbanísticos

La legislación en materia de urbanismo se ha caracterizado por garantizar la participación de  los ciudadanos en el ejercicio la actividad urbanística, considerada como una función pública. El grado de participación varía, como es lógico, en función de la actuación que se lleve a cabo: planeamiento, gestión, intervención en la edificación o uso de suelo o disciplina urbanística. Los medios para garantizar esta participación son el trámite de información pública en los procedimientos de aprobación de instrumentos de planeamiento y gestión y la acción pública. Por tanto, puede afirmarse que la legislación urbanística ha regulado con bastante amplitud el acceso de los ciudadanos a la información pública obrante en los distintos expedientes urbanísticos.

La aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante LTAIBG), que vino a configurar el derecho de acceso a la información pública, impuso unos límites que hasta entonces apenas habían sido tenidos en cuenta para limitar el acceso a la información en materia de urbanismo. Conviene recordar que esta Ley es de aplicación supletoria respecto de aquellas materias, como el urbanismo, que tienen un régimen jurídico específico de acceso a la información (DA primera 2 LTAIBG)

Así pues, la coexistencia del régimen específico de acceso a la información pública en materia de urbanismo, contenido en la legislación urbanística, y del régimen general establecido en la LTAIBG, ha suscitado dudas acerca de en qué casos y con qué límites pueden acceder los ciudadanos a la información pública contenida en los distintos expedientes tramitados en materia de urbanismo.

El Consejo de Transparencia de Aragón (CTAR) acaba de emitir un clarificador informe – Informe CTAR 5/2020, de 19 de octubre-, que resuelve muchas de las dudas planteadas sobre el acceso a la información pública obrante en los expedientes urbanísticos.  Este informe se emite a solicitud de un pequeño Municipio ante la difícil tesitura en la que se encuentra: se le solicita al Ayuntamiento “Copia de las actas de inspección y de los informes técnicos y jurídicos de los expedientes urbanísticos incoados desde 13 de enero de 2010, junto con la resolución administrativa que finaliza cada expediente”; al tiempo que lo vecinos afectados, enterados de la solicitud, le manifiestan al Ayuntamiento su total oposición a que se faciliten datos de cualquier expediente urbanístico que les afecte. El CTAR aprovecha la ocasión y analiza con detalle el régimen aplicable al acceso a la información pública de expedientes de urbanismo, aclarando muchas de las dudas planteadas sobre esta cuestión. Este informe sienta unas pautas interpretativas que convendrá tener en cuenta para resolver las solicitudes de acceso a información pública de expedientes urbanísticos en procedimientos de intervención en la edificación y uso del suelo y de disciplina urbanística. Veamos las conclusiones a las que se llega.

 1  – La primera conclusión es que los documentos que integran los expedientes en los procedimientos urbanísticos –actas de inspección, informes técnicos y jurídicos y resoluciones- tienen el carácter de información pública a los efectos de la legislación en materia de transparencia.

2 – Se deja claro en el informe que es de aplicación a las solicitudes de acceso a expedientes de urbanismo, los límites establecidos en los artículos 14 y 15 de la Ley 19/2013.

3 – El acceso a la información pública contenida en procedimientos sancionadores urbanísticos, cuando los afectados sean personas físicas, al incluir datos personales, solo puede autorizarse en los tres supuestos previstos en el artículo 15.1 in fine: cuando dichos procedimientos prevean una amonestación pública como sanción accesoria; cuando lo permita una norma con rango de ley y cuando exista consentimiento expreso de los afectados.

La amonestación pública es una medida accesoria de carácter sancionar que permite dar publicidad a las sanciones impuestas.  Algunas leyes autonómicas en materia de urbanismo (Cantabria, Principado de Asturias o Galicia), no todas, contemplan dar publicidad a las sanciones impuestas en materia de urbanismo.

4 – Se plantea y se resuelve en el informe la interesante y discutida cuestión de si el reconocimiento legal de la acción pública en el ámbito urbanístico, implica reconocer el acceso a expedientes sancionadores sin necesidad de contar con el consentimiento del afectado. El CTAR, siguiendo la interpretación mantenida por el TS en alguna sentencia y por algunos Tribunales Superiores de Justicia, se decanta por rechazar que el ejercicio de la acción pública permita acceder a la información obrante en procedimientos sancionadores en materia de urbanismo, si afectan a personas físicas. El argumento que se utiliza es el de la falta de legitimación de los denunciantes de infracciones urbanísticas para impugnar la resoluciones de archivo o las sanciones impuestas. Es decir, el CTAR considera que si la acción pública no da legitimidad para recurrir sanciones impuestas en procedimientos sancionadores en materia de urbanismo, tampoco habilitaría para obtener la información obrante en estos procedimientos. A mi entender, se mezclan dos cuestiones distintas; la del acceso a la información obrante en procedimientos sancionadores en materia de urbanismo que afectan a personas físicas, al incluir datos personales; y la de la legitimación del denunciante de una infracción urbanística para impugnar la resolución de archivo o la sanción impuesta.

En cualquier caso, esta limitación, como se ha dicho, no es aplicable a los procedimientos sancionadores seguidos contra personas jurídicas.

Tampoco es aplicable la limitación si el acceso a los procedimientos sancionadores se efectúa previa disociación de los datos de carácter personal de modo que se impida la identificación de las personas afectadas (artículo 15.4 Ley 19/2013) Se advierte en el informe que en muchos casos, la simple ocultación de los datos personales no impedirá despersonalizar el resto de datos contenidos en aquellos, siendo esto evidente en aquellos supuestos en los que el solicitante de la información pública identifique en su petición al infractor.

5 – El acceso a al resto de expedientes urbanísticos de naturaleza no sancionadora no requiere el consentimiento expreso del afectado. El CTAR considera que para el acceso a todos estos expedientes de naturaleza no sancionadora “… no se precisa el consentimiento expreso del afectado, por encontrarse el acceso amparado en una norma con rango de ley (la que reconoce la acción pública en el ámbito urbanístico)”. De acuerdo con lo establecido en el artículo 15 Ley 19/2013, el acceso a estos expedientes urbanísticos no sancionadores no requiere el consentimiento expreso del afectado porque no contienen datos personales especialmente protegidos. No es, por tanto, como dice el informe de la CTAE, el reconocimiento legal de la acción pública en esta materia la que permite el acceso a la información pública de estos expedientes, sin necesidad de consentimiento expreso.

Otra cosa es que el reconocimiento de la acción pública en materia de urbanismo pueda ser determinante en la ponderación entre  el interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, a que se refiere el apartado 3 del artículo 15 LTAIBG. Conviene recordar que cuando la información solicitada no contiene datos especialmente protegidos, como es el caso de los expedientes urbanísticos no sancionadores, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación de los referidos intereses y derechos. Es, pues, en el momento de la ponderación en el que operará la acción pública en materia de urbanismo.

6 – Recuerda el informe de la CTAR que es irrelevante a los efectos del derecho de acceso a la información pública, que la información solicitada forme parte de un procedimiento abierto o de uno concluido. Cualquiera puede acceder a la información pública obrante en un expediente urbanístico aunque esté en tramitación, en las condiciones señaladas. Ahora bien, si quien solicita la información tiene la condición de este interesado en el procedimiento en tramitación, se le aplicará lo establecido en la Ley 39/2015, en cuyo artículo 53 se reconocen los derechos de los interesados en los procedimientos administrativos.

7 – Se le plantea también al CTAR otra interesante  cuestión como es la de la utilización que puede darse a la información facilitada. A mi entender, esta es una cuestión queexcede de lo que es propiamente él ámbito de la transparencia y el acceso a la información pública. La legislación en materia de transparencia no impone límites a la utilización que se dé a la información obtenida. Estos límites vienen establecidos en otras leyes, como la de protección de datos, protección de la propiedad industrial o intelectual o en la legislación civil o penal que protege el derecho al honor o a la propia imagen. El destinatario de la información se responsabilizará de la utilización que haga de ella.

No obstante, el CTAR considera que de la legislación de transparencia pueden deducirse algunos límites a la utilización de la información obtenida en el ejercicio del derecho de acceso. En particular, se hace referencia al artículo 34 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación, que establece que quienes accedan a la información pública en aplicación de lo dispuesto en la presente ley deberán “a) Ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e interdicción del abuso de derecho”. El CTAR interpreta “… que la buena fe exigida tanto en el uso de la información obtenida como resultado de la publicidad activa, como en el ejercicio del derecho de acceso, es extensible también a la utilización posterior de la información. Ello, en buena lógica, implica que la información no deba utilizarse, como plantea la solicitud de informe, por ejemplo, con ánimo de desacreditar al personal técnico que elabora los informes urbanísticos, al margen de que tal conducta podría ser constitutiva de algún ilícito penal o administrativo”.

Por otra parte, el CTAR considera que no se puede difundir libremente la información obtenida cuando el acceso a la información pueda ocasionar un perjuicio a alguno de los límites contenidos en los artículos 14 y 15, y, a pesar de ello, se conceda el acceso después de un juicio ponderado en que se hayan tenido especialmente en cuenta las circunstancias subjetivas de quien solicite el acceso, la finalidad pretendida o las garantías de reserva que se ofrezcan.

Por último, se recuerda,  como es lógico, que los datos personales obtenidos sólo podrán utilizarse en las condiciones establecidas en la legislación de protección de datos.

En fin, resulta recomendable la lectura de este informe del CTAR, que clarifica algunas dudas sobre el acceso a la información pública obrantes en expedientes urbanísticos y la utilización que puede hacerse de ésta.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración: Lepanto, parte XII, de Cy Twombly

Entidades urbanísticas colaboradoras y contratación pública

No ha sido una cuestión pacífica la de la aplicación de la legislación de contratos del sector público a las entidades de distinta naturaleza que intervienen en la actividad urbanística. La peculiar naturaleza de algunas de estas entidades y su difícil encaje en el concepto de poder adjudicador, creado por las Directivas comunitarias y precisado por la jurisprudencia del TJUE, ha provocado cierta confusión a la hora de determinar el régimen jurídico aplicable en cada caso a los contratos celebrados por estas entidades. Para entender bien esta controversia, me permito recomendar la lectura del reciente artículo de Daniel Serna, publicado en la Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente (nº 330, marzo 2020), titulado “Juntas de compensación y contratación pública. Análisis de la cuestión desde la figura del poder adjudicador”.

Sobre esta cuestión se acaba de pronunciar también la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón (JCCAAR), en el Informe 1/2020, de 24 de febrero, que comentaré brevemente a continuación. En él se aborda el asunto de la sujeción a la LCSP de las entidades urbanísticas colaboradoras y, en particular, de las que intervienen en la ejecución y conservación de las obras de urbanización previstas en los Planes y Proyectos de Interés General de Aragón.

Estos instrumentos especiales de ordenación territorial, que pueden ser de iniciativa pública o privada, vienen regulados en el Decreto Legislativo 2/2015, de 17 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Aragón (TRLOTA) Tienen por objeto autorizar y regular la implantación de actividades de especial trascendencia territorial que hayan de asentarse en más de un término municipal o que, aun asentándose en uno solo, trasciendan de dicho ámbito por su incidencia territorial, económica, social o cultural, su magnitud o sus singulares características.

Los Planes y Proyectos de Interés General de Aragón pueden llevar aparejada la urbanización de determinados ámbitos, en cuyo caso deberán contener determinaciones propias de planes urbanísticos y de instrumentos de gestión urbanística. En lo que respecta a la ejecución urbanística de estos instrumentos, el TRLOTA –artículo 48.3- establece que podrá realizarse directa o indirectamente conforme a lo establecido en la legislación urbanística, a elección de la Administración. Es decir, cabe la gestión indirecta por compensación, mediante la constitución de junta de compensación, que se rige por lo establecido en el Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón (TRLUA), con las peculiaridades previstas para estos casos en el  Decreto 210/2018, de 3 de diciembre, del Gobierno de Aragón, que  aprueba el Reglamento de Entidades Urbanísticas Colaboradoras (Reglamento EUC).

Por otra parte, las disposiciones citadas –TRLOTA, TRLUA y Reglamento EUC- establecen un régimen peculiar para la recepción y conservación de las obras de urbanización ejecutadas mediante gestión indirecta en aplicación de los Planes y Proyectos de Interés General de Aragón, que se extiende las entidades urbanísticas colaboradoras constituidas con este fin.

Con este marco jurídico aplicable a la gestión indirecta de la urbanización prevista en los Planes y Proyectos de Interés General de Aragón, llevada a cabo por juntas de compensación, y a la conservación de estas obras, encomendada a entidades de colaboración constituidas con este fin, la JCCAAR se plantea la sujeción de estas entidades a la LCSP. Se centra, en primer lugar, en las juntas de compensación que intervienen en la gestión indirecta de la urbanización de estos instrumentos de urbanización, señalando que les es de aplicación lo establecido con carácter general en el artículo 156.2 TRLUA, que dice que:

2. Las juntas de compensación, en su condición de entidades colaboradoras de la Administración pública, no tienen la consideración de poder adjudicador a los efectos de la normativa sobre contratación pública sin perjuicio de que, en tanto ejecuten obra pública de urbanización, sí que deberá aplicarse la legislación de contratos públicos, en tanto resulta de aplicación el criterio funcional de obra pública. La relación jurídica existente entre la Administración municipal y las juntas de compensación no es la de un contrato público, sino la de un encargo o traslado de funciones públicas de carácter unilateral.

Es decir, a tenor de lo establecido en este precepto, las juntas de compensación no tienen la consideración de poder adjudicador; no obstante, se les aplica la legislación de contratos del sector público cuando ejecuten obra pública de urbanización. Nos recuerda el informe que comento que la redacción de este artículo trae causa de una modificación introducida en la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón, con el objeto de recoger la conclusión a la que había llegado sobre esta cuestión la JCCAAR en el informe 21/2011.

Así pues, la JCCAAR mantiene en este informe el mismo criterio mantenido en el informe 21/2011, cuya conclusión fue recogida por el legislador autonómico al regular el régimen aplicable a los contratos celebrados por las juntas de compensación. La JCCAAR viene considerando que “… las juntas de compensación, por su naturaleza de base privada y finalidad de consunción inmediata (se crean para la ejecución de un único proceso de urbanización), no tienen la consideración de poder adjudicador cuando gestionan intereses privados y, por tanto, no se encuentran sometidas a las reglas de la contratación pública”. Sin embargo, entiende que es aplicable la legislación de contratos públicos a la ejecución de las obras de urbanización, en las que concurre el concepto funcional de obra pública, caracterizado por las siguientes notas: a) obra artificialmente creada, b) obra vinculada al aprovechamiento general y c) obra de titularidad pública.

 La conclusión a la que se llega es que “Las juntas de compensación, en su condición de entidades colaboradoras de la Administración pública, no tienen como regla general la consideración de poder adjudicador, ni se encuentran sujetas en el conjunto de su contratación a las reglas de la LCSP. No obstante, cuando ejecuten obra pública de urbanización deberá aplicarse la legislación de contratos públicos en cumplimiento del criterio funcional de obra pública”. Esta conclusión es aplicable a las juntas de compensación a través de las que se lleve a cabo la gestión indirecta de la urbanización prevista en los Planes y Proyectos de Interés General de Aragón.

Ahora bien, como se dice en el informe comentado, las juntas de compensación –en particular las constituidas para la ejecución de Planes y Proyectos de Interés General de Aragón-,  pueden tener la condición de poder adjudicador, si concurren en ellas los requisitos establecidos en el artículo 3.3.d), al que se remite el artículo 3.5, ambos de la LCSP, en la interpretación que de éstos hace la jurisprudencia del TJUE. Estos requisitos son: i) se creen específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil; ii) tengan personalidad jurídica propia y, el más problemático, iii) estén bajo control de las Administraciones públicas, bien porque financien mayoritariamente su actividad, bien porque controlen su gestión, o nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia. En el informe se analiza la concurrencia de estos requisitos  y se concluye que las juntas de compensación cumplen los requisitos i) y ii). Y por lo que respecta al iii) – «influencia dominante» del poder público sobre el organismo adjudicador- se entiende que concurrirá “… cuando la Administración sea el propietario de más de la mitad de la superficie de una unidad de actuación o le vaya a corresponder más de la mitad del aprovechamiento urbanístico resultante”, en cuyo caso nombraría a más de la mitad de los miembros del órgano de administración. De manera que para la JCCAAR sólo en este caso, los poderes públicos tendrán «influencia dominante» sobre las juntas de compensación, adquiriendo éstas la condición de poderes adjudicadores.

Se analiza a continuación la sujeción a la LCSP de las entidades colaboradoras constituidas para la conservación de las obras de urbanización previstas en los Planes y Proyectos de Interés General de Aragón. Sobre esta cuestión se hacen algunas consideraciones de interés. En primer lugar, se dice que con carácter general las entidades urbanísticas de conservación, al igual que las juntas de compensación y, por las mismas razones, no tienen la consideración de poder adjudicador; se aplica también en este caso el concepto funcional de obra pública, para justificar la aplicación de la legislación de contratos del sector público a las obras de conservación pero, y aquí está lo novedoso, se extiende a otras actividades de mantenimiento o conservación que pudieran exigir contratos de servicios. Es decir, también quedan sometidos a la legislación de contratos del sector público, los contratos de servicios que celebren las entidades urbanísticas de conservación para el mantenimiento y conservación de las obras de urbanización.

En segundo lugar, se reconoce la condición de poder adjudicador a las entidades urbanísticas de conservación constituidas para la conservación de las obras de urbanización previstas en los Planes y Proyectos de Interés General de Aragón, en aquellos casos en que, por así preverlo el artículo  68.2 del Reglamento EUC, la Administración actuante designe los cargos de administración y representación, dado que ello supone un efectivo control administrativo de la entidad de conservación.

Lo novedoso de este informe de la JCCAAR, son las consideraciones que hace acerca de la  sujeción de las entidades urbanísticas de conservación a la legislación de contratos del sector pública, más intensa que la de las juntas de compensación.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración:  La Boule Noire, de Leon Arthur Tutundjian

La caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística frente a usos urbanísticos ilegales

Me pregunto si caduca (o prescribe) la acción para restablecer la legalidad urbanística frente a usos urbanísticos ilegales, con la consecuencia de tener que tolerarlos.

Planteo está cuestión porque acaba de publicarse una interesante Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado –he tenido conocimiento de ella a través de Xavi Silvestre, Letrado del Ayuntamiento de Barcelona, que la ha compartido en linkedin-, en la que se concluye que tiene acceso al Registro de la Propiedad el cambio de uso urbanístico de un inmueble, aunque no cuente con título habilitante, acreditando que ha caducado la acción del Ayuntamiento para restablecer la legalidad urbanística. Una Resolución que, como se verá, puede tener importantes repercusiones y provocar no pocos problemas.

Es la Resolución de 27 de marzo de 2019, de la DGRN, dictada en el recurso interpuesto contra la negativa de la registradora de la propiedad de Martorell n.º 1 a inscribir una escritura de cambio de uso de local a vivienda. Se trata de una escritura de modificación de la declaración de obra nueva, debido al cambio de uso producido en un elemento privativo de un inmueble. Originariamente estaba destinado a uso de oficina y cambio de uso para acabar destinándose a vivienda. El acceso de esta modificación de la declaración de obra nueva al Registro de la Propiedad se planteó a través del procedimiento del apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU, que permite el acceso de “… construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes”. En la escritura de modificación de la declaración de obra nueva, se describe el nuevo uso residencial de este elemento privativo. Además, se hace constar que el local desde el año 2010 se viene destinando a vivienda, acreditándolo mediante certificación catastral descriptiva y gráfica, obtenida en la sede electrónica del Catastro. Es decir, se pretende que acceda al Registro de la Propiedad un uso urbanístico ilegal, considerando que no cabe exigir su legalización al haber prescrito (o caducado) la acción que tiene el Ayuntamiento para restablecer la legalidad urbanística.

Hay que decir que la negativa de la registradora de la propiedad a inscribir, se fundamenta en que considera que la certificación catastral obtenida de la sede electrónica del Catastro, no es un medio adecuado para acreditar el transcurso del plazo legalmente establecido para la prescripción de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística. No se cuestiona, por tanto, el que pueda utilizarse el procedimiento excepcional del apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU para que accedan al Registro de la Propiedad los cambios de usos urbanísticos ilegales.

La Resolución que se comenta, después de recordar la doctrina sobre el impacto que tiene la normativa urbanística en relación con el cambio de uso de una edificación y su inscripción en el Registro de la Propiedad, estima el recurso, entendiendo que la certificación catastral obtenida en la sede electrónica es un medio adecuado para acreditar la fecha en que el local estaba destinado a vivienda.

Pero lo realmente importante, por las repercusiones que puede tener y por los problemas que se pueden plantear, es que esta Resolución confirma la doctrina que permite utilizar en estos casos el procedimiento del apartado 4 del artículo 28.

Partiendo de estos argumentos, este Centro Directivo ha afirmado (vid. Resoluciones de 5 de agosto y 13 de noviembre de 2013, 21 de abril de 2014, 13 de mayo, 12 de septiembre y 13 y 30 de noviembre de 2016 y 27 de junio de 2018), que el cambio de uso de la edificación es equiparable a la modificación de la declaración de obra inscrita, como elemento definitorio del objeto del derecho, y por tanto, su régimen de acceso registral se basará en cualquiera de las dos vías previstas por el artículo 28 de la Ley de Suelo, con independencia del uso urbanístico previsto en planeamiento y el uso efectivo que, de hecho, se dé a la edificación.

Justificada la aplicación del régimen registral sobre edificaciones previsto en el artículo 28 de la actual Ley de Suelo a la constatación registral del cambio de uso de inmuebles, la inscripción que se practique exigirá la acreditación de los distintos requisitos a que se refiere el precepto según que la solicitud se lleve a cabo con aportación de la documentación urbanística a que se refiere su número 1 (esto es, la correspondiente licencia municipal, que en el caso del presente recurso viene exigida por el artículo 187.1 del texto refundido de la Ley de urbanismo, de Cataluña, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, según el cual «están sujetos a licencia urbanística previa, con las excepciones establecidas por el artículo 187 ter, los siguientes actos: (…) e) El cambio de los edificios a un uso residencial»); o con aportación de aquella otra documentación que acredite la improcedencia de adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes (lo que, conforme al artículo 207.1 de la misma Ley de urbanismo de Cataluña, tiene lugar a los seis años de haberse producido la vulneración de la legalidad urbanística o, en su caso, la finalización de las actuaciones ilícitas o el cese de la actividad ilícita), todo ello tal y como previene el artículo 28, número 4, de la Ley estatal de Suelo en relación con el artículo 52 del Reglamento sobre inscripción de actos de naturaleza urbanística aprobado por el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, del que resultan cuatro posibles medios: la certificación del Ayuntamiento, la certificación catastral descriptiva y gráfica, la certificación de técnico competente y el acta notarial, sin que haya una jerarquía entre esos medios (cfr. las Resoluciones de 16 de diciembre de 2013 y 23 de abril de 2014).

Piénsese en la gran cantidad de usos urbanísticos ilegales que pueden acceder al Registro de la Propiedad por este procedimiento, bastando para ello que se acredite por cualquiera de los medios indicados en el apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU -certificación del Ayuntamiento, la certificación catastral descriptiva y gráfica, la certificación de técnico competente y el acta notarial- la improcedencia de adoptar medidas de restablecimiento. Por poner algunos ejemplos de actualidad: locales comerciales en plantas bajas que se están destinando a viviendas o el uso turístico que se viene dando a algunas viviendas, con toda la problemática que estos cambios de uso están generando.

Me parece cuestionable la utilización de este procedimiento para el acceso al registro de usos urbanísticos ilegales. Y me lo parece porque no creo que prescriba (o caduque) la acción para restablecer un uso urbanístico ilegal, que consistirá en el cese del uso. Por la misma razón que no hay un plazo para ordenar el cese de una actividad clasificada, ejercida sin licencia y de forma ilegal. Son usos o actividades de tracto sucesivo que en todo momento deben estar amparadas en un título habilitante, ya sea una licencia o una declaración responsable. La consecuencia es que si estos usos urbanísticos o actividades se ejercen sin título habilitante puede ordenarse en cualquier momento el cese.

La legislación estatal del suelo –texto refundido de la Ley de Suelo de 1976 y Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978-, al regular esta cuestión, consideró que la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística sólo era aplicable a las obras ilegales terminadas. Es significativo que el artículo 185 del TRLS 1976 –al igual que el artículo 31 RDU- únicamente se refiere a las obras ilegales terminadas, a diferencia del artículo 184 TRLS –en los mismos términos el artículo 29 RDU- que se refiere a los actos de edificación o uso del suelo. La legislación autonómica que regula la actividad urbanística, en particular la disciplina urbanística, ha mantenido esta regulación, limitando la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística a las obras ya terminadas y no a los usos urbanísticos sin licencia. El cese de estos usos urbanísticos ejercidos sin licencia puede ordenarse en cualquier momento.

La aplicación de la caducidad de la acción de restablecimiento a los usos urbanísticos sin título habilitante, plantea no pocos problemas: ¿a partir de qué momento se inicia el cómputo del plazo de prescripción o de caducidad?, ¿desde el momento en que se inicia el uso ilegal ejercido sin título habilitante? ¿desde que la Administración, en el ejercicio de su actividad de inspección, detecta la existencia de este uso ilegal? Como he dicho, la legislación estatal del suelo y la legislación urbanística autonómica, al regular la caducidad de acción de restablecimiento, toman la terminación de la obra como momento para el inicio del cómputo del plazo. No parece lógico que se tome como referencia este momento para determinar el inicio de computo del plazo de caducidad de la acción de restablecimiento frente a usos urbanísticos ilegales.

En el caso resuelto por la DGRN, parece que el momento que se tiene en cuenta para iniciar el cómputo del plazo es el del cambio de uso sin título habilitante, acreditado mediante una certificación catastral. Si se acepta que el inicio del cómputo del plazo de caducidad se produce en este momento y si, además, se tiene en cuenta la facilidad para acreditar este cambio de uso por cualquiera de los medios previstos en el apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU y la dificultad que supone para los Ayuntamientos comprobar estos cambios de usos ilegales, el resultado es que un buen número de usos urbanísticos ilegales podrán acceder al Registro de la Propiedad.

Es evidente que esta interpretación de la DGRN ni vincula ni condiciona la actividad de disciplina urbanística de los Ayuntamientos. Estos, a mi entender, podrán ordenar en cualquier momento el cese de estos usos urbanísticos ilegales ejercidos sin título habilitante y requerir a los propietarios la legalización, si es que son compatibles con el ordenamiento urbanístico. Si no lo son el cese de estos usos urbanísticos tendrá que ser definitivo.

Se puede producir, por tanto, una descoordinación entre la actuación disciplinaria de los Ayuntamientos frente a estos usos urbanístico ilegales y el acceso al Registro de la Propiedad, creando situaciones de inseguridad jurídica. Puede darse el caso que alguno de estos usos urbanísticos ilegales acceda al Registro de la Propiedad por el procedimiento del artículo 28.4 TRLSyRU y con posterioridad el Ayuntamiento ordene su cese por considerar que es incompatible con el ordenamiento urbanístico.

Esta falta de coordinación no se resuelve, a mi entender, en la forma prevista en el apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU. Se prevé en este precepto la inscripción de la obra ilegal y la notificación al Ayuntamiento correspondiente para que este resuelva sobre la concreta situación urbanística de esta obra ilegal, “con la delimitación de su contenido e indicación expresa de las limitaciones que imponga al propietario”. Se está pensando en aquellos casos en que el Ayuntamiento asume la caducidad de la acción de restablecimiento y, partir de ahí, dicta una resolución determinando la situación urbanística, equiparable a la de fuera de ordenación, en la queda la obra ilegal contra la que ya no cabe reaccionar.

Pero no se contempla en este apartado qué sucede cuando la Administración, a partir de la información recibida del Registro de la Propiedad, decide ejercer la acción de restablecimiento por considerar que ésta no ha caducado.  Nos encontraremos en este caso con una obra o uso ilegal inscrito en el Registro de la Propiedad y con una orden de demolición de la obra ilegal o de cese del uso urbanístico ilegal, evidenciándose la descoordinación entre el Registro de la Propiedad y la actividad disciplinaria del Ayuntamiento.

Para concluir, a mi entender no caduca la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística frente a usos urbanísticos ilegales, pudiendo los Ayuntamientos ordenar en cualquier momento el cese de estos usos ejercidos sin el preceptivo título habilitante. En consecuencia, estos usos urbanísticos ilegales sin título habilitante, no deberían acceder al Registro de la Propiedad por el procedimiento previsto en el apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU.

Pedro Corvinos Baseca

Plazo de prescripción para reclamar los gastos de urbanización

El Tribunal Supremo, en la reciente STS 1134/2019, de 4 de abril, interpreta que el plazo de prescripción de los gastos de urbanización es el de las acciones personales del artículo 1964 del Código Civil y no el de cuatro años establecido en el artículo 25.1 LGP y en artículo 66 de la LGT.

En un artículo anterior (aquí), me referí a la controversia existente acerca del plazo de prescripción de las acciones para reclamar las cargas urbanísticas pecuniarias. Se decía en este artículo que algunos Tribunales Superiores de Justicia –Cataluña, Madrid, Valencia-, han venido considerando que estas cargas urbanísticas pecuniarias son ingresos de derecho público de naturaleza no tributaria ni presupuestaria, a las que, por no tener un plazo específico de prescripción, se las aplica supletoriamente el plazo de prescripción de las acciones personales del Código Civil.

El TS acoge esta interpretación y lo hace reproduciendo los argumentos utilizados en una sentencia anterior – STS 3834/2017, de 10 de octubre-, en la que la cuestión resuelta era distinta a la que se trata en la sentencia que se acaba de dictar.  En el recurso de casación que resuelve la sentencia del TS 1134/2019, se plantea cuál es el plazo de prescripción de una Junta de Compensación, en liquidación, para reclamar a un Ayuntamiento el pago de un importe por los siguientes conceptos: exceso de valor recibido sobre el 10% de cesión gratuita obligatoria de determinadas parcelas; gastos de urbanización que excedían de lo que está obligado la Junta – acondicionamiento de una rotonda, reubicación de tres contenedores soterrados de residuos sólidos urbanos, obras complementarias de ajardinamiento- y gastos de contratación, consumo y mantenimiento del alumbrado de este ámbito.

Mientras que en la sentencia TS 3834/2017, es la Administración autonómica la que reclama a una Junta de Compensación el pago de una cantidad en concepto de monetización de redes públicas supramunicipales de titularidad de la Comunidad Autónoma de Madrid. En este caso, se cuestionaba cual era el plazo de prescripción de la Administración autonómica para reclamar a la Junta de Compensación la referida cantidad. Lo cierto es que esta sentencia –a diferencia de la sentencia recurrida en casación, dictada por el TSJ de Madrid (sentencia de 21 de marzo de 2016)-  apenas de ocupa de la controvertida cuestión del plazo de prescripción. Se limita a resolver el caso concreto sin fijar jurisprudencia sobre esta cuestión.

Sorprende, por ello, que la reciente STS 1134/2019, que, de acuerdo con el Auto de admisión de 20 octubre de 2017, tenía que formar jurisprudencia sobre la cuestión del plazo de prescripción para reclamar los gastos de urbanización, se limite a reproducir lo argumentado en la sentencia TS 3834/2017, en la que resuelve una cuestión distinta y, además, sólo de forma tangencial se aborda la cuestión del plazo de prescripción para reclamar gastos de urbanización.

En cualquier caso, la cuestión controvertida de la prescripción del plazo de prescripción de los gastos de urbanización queda, de momento, zanjada en la sentencia que nos ocupa, en cuyo fundamento de derecho quinto se dice lo siguiente:

De acuerdo con todo lo expuesto y rechazando la interpretación que mantiene la Administración recurrente, consideramos como interpretación más acertada que el plazo de prescripción de los gastos de urbanización es el de las acciones personales previstas por el artículo 1964 del Código Civil y que la normativa tributaria sólo sería aplicable, en su caso, a partir del momento en que se iniciase la recaudación ejecutiva, tras dictarse la correspondiese resolución determinante del apremio, que -entonces sí- transformarían la deuda urbanística posibilitando su reclamación por dicha vía”.

Es sabido que el artículo 1964 del Código Civil, en la redacción originaria, establecía un plazo de prescripción de quince años y tras la modificación introducida en este precepto por la Disposición Final Primera de la Ley 42/2015, de Reforma de la LEC, el plazo de prescripción pasa a ser de cinco años. Esta modificación entró en vigor el 7 de octubre de 2015, debiendo aplicarse conforme a lo previsto en su Disposición Transitoria Quinta, que se remite al artículo 1939 del Código Civil, en cuya virtud debe entenderse que a la prescripción iniciada antes de la referida entrada en vigor se le aplica el plazo de quince años. Así pues, habrá que ver en cada caso el momento del inicio de la prescripción para determinar si el plazo aplicable es el de quince o cinco años.

Pedro Corvinos Baseca

Plazo de prescripción de las cuotas de urbanización

En un artículo reciente me he ocupado del plazo de devolución de los avales constituidos para garantizar la ejecución de los deberes urbanísticos impuestos a los propietarios/promotores de terrenos (aquí) Me referiré en éste a otra cuestión controvertida, estrechamente relacionada con la tratada en el referido artículo, cuál es la del plazo de prescripción de las cargas urbanísticas pecuniarias en general y, en particular, de las cuotas de urbanización.

Se plantea con frecuencia la controversia de cuál es el plazo de prescripción para exigir el pago de estas cargas urbanísticas de carácter pecuniario. Algunos Tribunales Superiores de Justicia –Cataluña, Madrid, Valencia-, han considerado que estas cargas urbanísticas pecuniarias son ingresos de derecho público de naturaleza no tributaria ni presupuestaria, a las que, por no tener un plazo específico de prescripción, se las aplica supletoriamente el plazo de prescripción de las acciones personales del Código Civil. Han optado, pues, por la aplicación supletoria del plazo de prescripción del apartado 2 del artículo 1964 CC–cinco años tras la modificación introducida por la Ley 42/2015, de 5 de octubre, y quince con anterioridad-, en vez de aplicar el plazo prescriptivo de cuatro años, establecido en el LGP (artículo 25.1) y en la LGT (artículo 66)

Este planteamiento se expone con toda claridad en lo que respecta a las cuotas de urbanización en la sentencia del TSJ de Cataluña 250/2012 de 30 de marzo de 2012, que argumenta lo siguiente:

 «Sobre este particular este Tribunal ya ha tenido ocasión de manifestarse rechazando la aplicación de la Ley General Tributaria en la reclamación del pago de las cuotas de urbanización a los propietarios obligados, con la indicación de que a los mismas no les es aplicable la prescripción contemplada en la citada, pues si bien resulta indudable, por su regulación, gestión y recaudación, que se trata de ingresos de derecho público, ello no implica que tengan naturaleza tributaria ( STS de 11 de julio de 2007 y 30 de septiembre de 2011), pues no son una fuente de financiación más para la prestación de servicios públicos o realización de obras públicas, ni su fin primordial es obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento del gasto público, ni son instrumentos de la política económica general, sino que los propietarios abonan las cuotas de urbanización en cumplimiento de una obligación legal urbanística, la de costear la urbanización del sector en el que se encuentren sus fincas. Las cuotas urbanísticas no deja de ser un sistema de atender al justo reparto de beneficios y cargas urbanísticas entre propietarios afectados, por lo que, a falta de disposición específica en una norma con rango de ley, deberá estarse de forma supletoria a lo dispuesto para la prescripción de acciones personales sin término especial de prescripción en la normativa civil, Código Civil artículo 1964, salvo que el Derecho Civil propio de cada Comunidad Autónoma disponga otro plazo».

Han seguido este razonamiento, al menos, el TSJ de Madrid –sentencia de 21 de marzo de 2016, (RCA 1410/2014), que recoge su doctrina sobre esta cuestión- y el TSJ de la Comunidad Valencia, entre otras en la sentencia 5201/2017, de 27 de julio (RCA 46/2012)

Sin embargo, en alguna ocasión se ha considerado que este tipo de ingresos de derecho público urbanístico tiene una naturaleza cuasi tributaria, por lo que se les aplica el plazo prescriptivo de la LGT. Así lo entendió el TS en la sentencia 3397/2012, de 27 de enero, que inadmitió el recurso de casación en interés de ley interpuesto por el Ayuntamiento de Peñíscola contra la sentencia del TSJ de la Comunidad Valencia, de 7 de diciembre de 2009. El Tribunal de instancia entendió prescrita la acción del Ayuntamiento para reclamar el canon de urbanización, regulado en la entonces vigente Ley 6/94, de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística, al considerar que se trataba de una prestación patrimonial de naturaleza cuasi tributaria, a la que era de aplicación el plazo de prescripción de cuatro años de la LGT. El TS, en la citada sentencia, confirmó la dictada en instancia por el TSJ CV, argumentando lo siguiente:

Ciertamente, ésta modalidad de ingreso público que consiste en una prestación patrimonial de carácter coactivo no encaja en ninguno de los supuestos que el artículo 2.2 LGT califica como tributos, si bien es cierto que, como ha destacado de manera reiterada la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, la STC 185/1995, que cita la propia recurrente) el Legislador dispone de amplia libertad para establecer nuevos ingresos públicos de carácter coactivo.

El canon de urbanización que regulaba el derogado artículo 80 de la Ley 6/94 constituía un instrumento eficaz para alcanzar el reparto proporcional de los costes de urbanización ligados a una acción urbanizadora, habiéndosele atribuido la finalidad específica de contribuir a la financiación de las infraestructuras e instalaciones necesarias para dotar al suelo de la calificación jurídica de solar. En puridad, pues, no tenía el carácter de tributo, pero sí participaba del carácter de prestación patrimonial coactiva, participando en consecuencia de una nota característica de la relación jurídico-tributaria; de ahí que el lapso de tiempo transcurrido entre el devengo del canon y la fecha en que fue liquidado el mismo por el Ayuntamiento de referencia podía llevar a los órganos judiciales de instancia a entender que podía ser de aplicación al supuesto de autos las normas sobre prescripción de tributos establecidas en la LGT”.

Como se ha visto, la doctrina de los órganos de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo no es uniforme en lo que se refiere a la naturaleza de estos ingresos de derecho público urbanístico y al plazo de prescripción aplicable; en unos casos se considera que estos ingresos no tienen naturaleza tributaria, por lo que no se les aplica supletoriamente el plazo de prescripción del artículo 1964.2 CC y en otros casos –canon de urbanización- se les reconoce naturaleza cuasi tributaria, aplicándose el plazo prescriptivo de la LGT.

Pues bien, sobre esta controvertida cuestión se volverá a pronunciar el TS para formar jurisprudencia, al admitirse mediante ATS 10363/2018, de 10 de octubre, un recurso de casación interpuesto contra la sentencia del TSJ de la Comunidad Valencia 5201/2017, de 27 de julio. La sentencia dictada en instancia rechaza que haya prescrito la acción de un Ayuntamiento para cobrar las liquidaciones a cuenta de unas cuotas de urbanización por la gestión directa de un ámbito de actuación, argumentando: por un lado, que es de aplicación supletoria el plazo de prescripción del artículo 1964.2 CC, dado que se considera que las cuotas de urbanización son ingresos de derecho público de naturaleza no tributaria y, por otro lado, se dice que aun aceptando que el plazo de prescripción fuese el de cuatro años de la LGP o LGT, el cómputo no se iniciaría hasta la liquidación definitiva de las obras de urbanización.

El Auto de admisión, entiende que las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en determinar: “a) Si el plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización es el cuatrienal previsto en la Ley 47/03, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el cuatrienal previsto en la Ley 58/03, de 17 de diciembre, General Tributaria, o, en fin, el de 15 años, previsto para las acciones personales en el art. 1964 del Código Civil; b) Si dicho plazo deberá computarse desde que se ejecutó la obra y se emitió la certificación correspondiente, o, ha de estarse, por el contrario, a la fecha de la total terminación de las obras de urbanización, o, en su caso, a la fecha de publicación de la cuenta de liquidación definitiva

Cabe esperar que en la sentencia que dicte el TS resolviendo este recurso de casación, se aclare de una vez la naturaleza jurídica de estos ingresos de derecho público urbanístico y el plazo de prescripción aplicable y se aclare también el momento del inicio del cómputo de este plazo.

Pedro Corvinos Baseca

 

 

La devolución de avales constituidos para garantizar la ejecución de las obras de urbanización

El plazo de devolución de los avales constituidos para garantizar la ejecución de las obras de urbanización, ha planteado y plantea no pocos problemas. Lo que subyace a esta problemática, es la controvertida cuestión de la ejecución y recepción de las obras de urbanización, que no ha sido bien regulada en la legislación urbanística. Es cierto que algunas leyes autonómicas en materia de urbanismo, al regular esta cuestión, se remiten a la legislación de contratos del sector público, sin tener en cuenta las peculiaridades de las obras de urbanización respecto de las obras públicas contratadas por los Municipios. En la ejecución y recepción de las obras de urbanización se han dado y se dan situaciones patológicas, poco frecuentes en la ejecución de otras obras públicas.

Los Municipios, en muchas ocasiones, se han despreocupado de las obras de urbanización y de comprobar su adecuada ejecución. Probablemente, porque no son ellos los que suelen promover y costear estas obras, a diferencia de las obras públicas cuya ejecución contratan. Esta relajación en el control municipal de la ejecución de las obras de urbanización, ha sido un incentivo para que los promotores de estas obras se retrasen en la ejecución o no las ejecuten adecuadamente. De lo que se han preocupado los Municipios en muchos casos es de demorar la recepción de estas obras, para no tener que asumir su costoso mantenimiento. No obstante, se han otorgado licencias de edificación y se ha tolerado la ocupación de las viviendas construidas, antes de recibirse formalmente las obras de urbanización y de comprobar que se habían ejecutado adecuadamente.

La consecuencia de todo ello ha sido la construcción y la ocupación de viviendas u otras edificaciones en zonas con una deficiente urbanización, que después de muchos años de ejecución no ha sido formalmente recibida, por lo que los avales constituidos en su día ni se han ejecutado ni se han devuelto.

Estas situaciones patológicas se han agudizado con la crisis económica, que ha dado lugar a la paralización de los procesos de transformación urbanística de muchos suelos, en distintas fases de ejecución. Hay suelos a medio urbanizar, otros con una urbanización más avanzada pero pendiente de completar, a pesar de lo cual se han construido edificaciones, que han sido ocupadas, al amparo de las licencias otorgadas por los Ayuntamientos.

Así las cosas, son frecuentes las controversias sobre cuándo debe procederse a la devolución y cancelación de las garantías constituidas, en aquellos casos en que no se han ejecutado o no se han completado las obras de urbanización. Sobre esta controvertida cuestión se acaba de pronunciar el TSJ de Aragón en la sentencia 772/2018, de 6 de junio. Se plantea en este caso la devolución de avales constituidos para garantizar unas obras de urbanización, alegando la entidad demandante, al amparo de lo establecido en el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria (LGP), la prescripción del derecho del Ayuntamiento a ejercitar la acción para su ejecución.  Los avales se constituyeron en los años 1999 y 2000, para garantizar la ejecución de las obras de urbanización y dotación de servicios de una parcela. Al parecer, las obras de urbanización quedaron incompletas, lo que dio lugar, según se pone de manifiesto en la sentencia, a las quejas ante el Ayuntamiento de los adquirentes de las viviendas construidas en esta parcela. La entidad promotora solicitó inicialmente la devolución de los avales en el año 2012 y posteriormente en el año 2015, inadmitiendo el Ayuntamiento estas solicitudes.

La sentencia del TSJ de Aragón resuelve la cuestión controvertida, haciendo suyos los razonamientos utilizados en la sentencia 937/2014, de 19 de diciembre del TSJ de Baleares, que reproduce, concluyendo que es de aplicación en este caso el plazo de prescripción establecido en el artículo 1964 del Código Civil -plazo de quince años para prescripción de las obligaciones personales, antes de la modificación introducida por la Ley 42/2015 de 5 de octubre de reforma de la LEC-, en vez del previsto en el artículo 25 LGP .

Se argumenta lo siguiente: “Las garantías que en cumplimiento del deber de urbanización puedan constituirse son obligaciones de derecho público. No son las garantías que puedan constituirse para el aseguramiento de esas obligaciones, ingresos de derecho público o recursos económicos de la Hacienda Pública, porque como su nombre indica, son garantías que podrán ser o no realizadas, según el grado de cumplimiento del deudor, y sirven, como su nombre indica, para asegurar la obligación de urbanización… . Así pues el plazo de cinco años (actualmente cuatro) que establece la Ley General Presupuestaria no es aplicable al presente caso, y habrá de estarse al plazo general establecido en el artículo 1964 del Código Civil que previene un plazo de quince años para prescripción de las obligaciones personales. Obviamente quien se obligó a asegurar el deber de urbanización contraída por tercero frente a la Administración responde durante todo el tiempo en que esa obligación es subsistente”.

De manera que ante la falta de regulación de los plazos para la devolución de los avales que garantizan la ejecución de las obras de urbanización, se opta por aplicar por analogía el plazo de prescripción de las acciones personales, establecido en el artículo 1964 del Código Civil, considerando que estos avales son garantías de derecho público cuya finalidad es asegurar “la obligación de urbanización”. Es decir, el Tribunal parece condicionar la devolución del aval a la prescripción de la acción que tendría el Ayuntamiento para exigir el cumplimiento de “la obligación de urbanizar”. En consecuencia, siguiendo la argumentación del Tribunal, prescrita la acción para exigir el cumplimiento de “la obligación de urbanización” y extinguida la obligación, procedería la devolución del aval.

Lo relevante de esta sentencia –al igual que en la dictada por el TSJ de Baleares, cuyos razonamientos recoge-, es que, a mi parecer, introduce una cuestión novedosa al reconocer que la inactividad de los Ayuntamientos ante el incumplimiento por los promotores o propietarios de la obligación de ejecutar las obras de urbanización, provocaría la extinción de esta obligación, al prescribir la acción que tendrían para exigir su cumplimiento. Conviene recordar que en este momento, tras la nueva redacción del artículo 1964 CC, introducida por la Ley 42/2015 de 5 de octubre, el plazo de prescripción es de cinco años. Asumiendo este razonamiento, transcurridos cinco años desde el incumplimiento de la obligación de urbanizar, sin que el Ayuntamiento exija la ejecución de las obras de urbanización, quedaría extinguida esta obligación y, como consecuencia de ello, procedería devolver el aval constituido.

Piénsese en las consecuencias que puede tener la aplicación generalizada de este razonamiento –extinción de la obligación de urbanizar por prescripción de la acción para exigir su cumplimiento-, teniendo cuenta, como se ha dicho, las situaciones patológicas que se han dado y se dan en la ejecución de las obras de urbanización;  sobre todo, tras la crisis económica que ha provocado la paralización de una buena parte de los desarrollos urbanísticos, quedando las obras de urbanización a medio ejecutar.

A mi entender, estas sentencias incurren en un error al considerar que lo que denominan “obligación de urbanización” puede extinguirse por el transcurso del plazo de prescripción de las acciones personales del CC –cinco años en este momento-, aplicado por analogía en estos casos. Estos tribunales, intentando buscar una solución al plazo de la devolución de los avales, provocan un problema mayor.

Se pierde de vista que la ejecución de las obras de urbanización, se ha configurado en la legislación del suelo y urbanística, como un deber (o una carga), más que como una obligación, que incumbe a los promotores (propietarios o no) en los procesos de transformación urbanística. Del cumplimiento de este y otros deberes urbanísticos, depende que los promotores adquieran facultades urbanísticas, entre otras, la de edificar los terrenos una vez urbanizados. En consecuencia, el que la Administración no exija a los promotores en un plazo determinado el cumplimiento de este deber, no puede suponer, ni mucho menos, su extinción, que es la conclusión a la que parece llegar la sentencia que se comenta. El deber de cumplir esta y otras cargas urbanísticas existirá mientras no se lleve a cabo la transformación urbanística del terreno, para lo que deberán ejecutarse las obras de urbanización completas.

Ni la legislación estatal del suelo ni la legislación autonómica en materia de urbanismo, han contemplado la extinción del deber de urbanizar por no ejercitar los Ayuntamiento en un plazo determinado una pretendida acción para exigir la ejecución de las obras de urbanización. Sin embargo, sí que se contemplan otros mecanismos para aquellos casos en que los promotores no lleven a cabo la transformación urbanística de los terrenos en los plazos legalmente establecidos, como pueden ser la desclasificación del suelo o el cambio de sistema de ejecución de uno privado a otro público.

Creo, por tanto, que vincular la devolución de estos avales al cumplimiento del deber de urbanizar, supone reconocerles el carácter de garantía indefinida. No procedería en ningún caso la devolución del aval si no se hubiese cumplido el deber de urbanizar. Este planteamiento, que es aceptable en aquellos supuestos en que los procesos de transformación urbanística siguen su curso normal, genera conflictos cuando se producen las situación patológicas, frecuentes, por otra parte, a las que se ha hecho referencia: procesos de transformación urbanística paralizados durante muchos años, con obras de urbanización en distintos estados, sin que nadie –ni promotores ni tampoco Ayuntamientos- tengan interés en impulsarlos. El resultado de estos procesos de transformación es en muchos casos incierto.

Si lo que se pretende, antes estas situaciones patológicas, es evitar el mantenimiento indefinido de aquellos avales que están garantizando la ejecución de unas obras de urbanización paralizadas o que ni siquiera se han iniciado,  lo lógico es considerar la prescripción de la acción que tiene el Municipio para incautar el aval y llevar a cabo su ejecución, una vez que el promotor, transcurrido el plazo establecido en el correspondiente instrumento urbanístico, no ha ejecutado o no ha completado la ejecución de las obras de urbanización. La prescripción de la acción para ejecutar el aval no presupone la extinción del deber de urbanizar.  El deber de urbanizar permanece vigente y los Ayuntamientos, prescrita la acción para ejecutar el aval,  podrán si lo consideran oportuno seguir exigiendo a los promotores que continúen la ejecución de la obras de urbanización y, en caso de no hacerlo, podrá ejecutarlas subsidiariamente, pero ya no contarán con la garantía del aval, que habrá sido devuelto y cancelado.

Por lo que respecta al plazo de prescripción de esta acción, lo lógico, a mi entender, es que sea el de cuatro años, establecido con carácter general en el artículo 25 LGP. Ahora bien, no se puede desconocer la confusión generada por algunas sentencias dictadas por Tribunales Superiores de Justicia y también por el TS, que consideran de aplicación el plazo de prescripción del artículo 1964 CC, aun tratándose de ingresos de derecho público, cuando estos no tienen naturaleza “tributaria” o “presupuestaria”. Lo cierto es que en este momento, tras la modificación del artículo 1964 CC, que reduce a cinco años el plazo de prescripción de las acciones personales, es menos relevante la diferencia de aplicar este plazo o el del artículo 25 LGP

Pedro Corvinos Baseca

La subrogación urbanística no incluye el derecho de resarcimiento por daños en la finca transmitida

La sentencia del TS 155/2018, de 24 de enero resuelve una interesante cuestión,  en la que se plantea si el adquirente de una parcela queda subrogado en el derecho de resarcimiento que correspondería al transmitente frente a un Municipio, al amparo de lo establecido en el artículo 19 RDL 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo (TRLS 2008). En este caso el adquirente de la parcela reclamaba una indemnización por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la suspensión de licencias urbanísticas al anterior propietario, lo que le impidió edificar en la parcela transmitida.

El apartado 1 del citado artículo –en los mismos términos el artículo 27.1 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS 2015)- establece lo siguiente:

“La transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario conforme a esta Ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma. El nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real”

De manera que la controversia se centra en determinar si el derecho de resarcimiento del propietario inicial de la parcela, se incardina en el conjunto de derechos y deberes que comporta la subrogación de las determinaciones urbanísticas, prevista en el artículo 19.1 TRLS 2008.

La sentencia dictada en casación confirma la dictada en instancia por el TSJ de Canarias, considerando inadmisible que el adquirente de la parcela quede subrogado en el derecho de resarcimiento. Se deja claro, en primer lugar, que el derecho de resarcimiento por responsabilidad tiene naturaleza obligacional y no real. La consecuencia es que este derecho obligacional debiera haber sido específicamente transmitido, dado que no está incluido entre los derechos en los que queda subrogado el adquirente de la parcela.

Se expone en la sentencia –fundamento de derecho tercero-, el alcance de la subrogación de derechos prevista en el apartado 1 del artículo 19 TRLS 2008, en los siguientes términos:

En efecto, lo que contempla el artículo 19, siguiendo una tradición de nuestro Derecho Urbanístico, es la imposición de las determinaciones del planeamiento sobre los terrenos, con independencia de quien sea su titular, en un a modo de «ius ob rem», conforme a la terminología iuscivilista que entronca con el artículo 348 del Código Civil, que condiciona la propiedad de las cosas a los límites impuestos por la ley, criterio reiterado en el artículo 33 de la Constitución, suponiendo la ordenación urbanística y territorial la configuración de la propiedad inmobiliaria y, por tanto, se impone con independencia de su titularidad dominical. Ahora bien, deberá convenirse que esa imposición activa y pasiva, derechos y deberes, se refieren a las determinaciones urbanísticas o, si se quiere, en término iuscivilistas, a cuestiones reales en el sentido que afecten directamente a la cosa, a los terrenos. En modo alguno pueden extenderse esos efectos a los derechos personales, obligacionales, de quien en cada momento sea el propietario de los terrenos.

Es cierto que entre los deberes impuestos por el planeamiento existen algunos de naturaleza obligacionales, incluidos los de hacer, pero cuando se impongan directamente por el planeamiento y vinculados a la cosa, al terreno («ius ob rem»), como una determinación más del mismo, pero no aquellos derechos obligaciones de los que sea titular el dueño actual de la cosa, de los terrenos, al margen de esas limitaciones y facultades que impone, sobre ella, el planeamiento”.

No está incluido, por tanto, en la subrogación de derechos prevista en el artículo 19.1 TRL2008 (artículo 27.1 TRLS 2015), el derecho de resarcimiento por los daños ocasionados como consecuencia de la suspensión de licencias urbanísticas. Y ello porque se trata de un derecho de contenido obligacional que no viene impuesto por el planeamiento.

Así pues, se concluye que el perjudicado es el propietario de la parcela que se transmite y, por consiguiente, quien está legitimado para reclamar la indemnización por los daños que la suspensión de licencias pudiera haber ocasionado. Se argumenta al respecto que “… si se perjudicó al anterior propietario de las fincas de autos por la suspensión de las licencias, que ciertamente es tan legítimo como lo que pretende la recurrente después de adquirir las fincas, deberá concluirse que ese derecho de resarcimiento no es del actual propietario, que en nada se perjudicó antes de adquirir la propiedad, sino del anterior dueño de los terrenos que fue el que sufrió el daño por la suspensión de las licencias”.

Lo que sí que cabe es que el titular de este derecho de carácter personal a ser indemnizado, lo transmita específicamente al transmitir la propiedad de la parcela.

Pedro Corvinos Baseca

 

La limpieza de los ríos en los tramos urbanos es una competencia municipal.

En un artículo publicado anteriormente (aquí), comentando la sentencia del TS 2302/2014, de 19 de junio (nº de recurso 1489/2012), planteaba la pregunta de si la limpieza “ordinaria” de los ríos era una nueva competencia municipal. Esta sentencia resolvía un conflicto entre el Ayuntamiento de Salamanca y la Confederación Hidrográfica del Duero, sobre quién era competente para la limpieza del tramo urbano del río Tormes. Se concluye que la Confederación Hidrográfica del Duero no es la competente y que la limpieza en estos casos corresponde, a tenor de lo establecido en el artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, siendo esta  una cuestión de derecho autonómico. Es decir, debiera ser la norma autonómica la que determinase si la competencia para la limpieza ordinaria de los ríos la tiene atribuida la Administración autonómica o los Municipios.

Pues bien, el Tribunal Supremo acaba de dictar una sentencia –STS 4626/2017, de 13 de diciembre (nº de recurso 1962/2017)– en la que resolviendo en este caso un conflicto entre el Ayuntamiento de Málaga y la Junta de Andalucía sobre la competencia para la limpieza y conservación de un arroyo, concluye que la tiene atribuida el Municipio. La sentencia estima el recurso de casación interpuesto por la Junta contra la sentencia dictada en instancia por el TSJ de Andalucía –sentencia nº 1250/2015, de mayo-, en la que se declara que es competencia de la Junta de Andalucía la conservación y adecuación de los arroyos del término municipal de Málaga, mientras que es competencia municipal la recogida de los residuos sólidos arrojados a los citados arroyos. Se llega a esta conclusión aplicando la normativa autonómica en la materia, como se decía en la sentencia del TS 2302/2014; en particular, el Decreto 189/2002, de 2 de julio, por el que se aprueba el Plan de Prevención de Avenidas e Inundaciones en cauces urbanos andaluces.

Así las cosas, la sentencia dictada en casación tiene que afrontar en primer lugar la cuestión de si las normas que deciden esa competencia son exclusivamente autonómicas, como mantiene la sentencia de instancia, o bien depende del derecho estatal la solución de la controversia. Esta cuestión es relevante dado que si se considera que la competencia viene regulada en la normativa autonómica, no cabe interponer recurso de casación, que es lo que mantiene la defensa del Ayuntamiento de Málaga.

La sentencia analiza el Decreto autonómico 189/2002 y concluye, frente a la interpretación que se hace en la sentencia de instancia, que no regula quién tiene la competencia en materia de limpieza y conservación de los ríos, remitiéndose a la normativa estatal vigente en materia de organismos de cuenca y de aguas. Esta interpretación le da píe para admitir el recurso de casación y entrar en el fondo de la cuestión de a quién corresponde la competencia para la conservación y adecuación de los arroyos en el término municipal de Málaga.

Adviértase la “pirueta” que hace el TS. Después de argumentar en la sentencia 2302/2014 que es la normativa autonómica la que debe determinar si la competencia para la limpieza ordinaria de los ríos la tiene atribuida la Administración autonómica o los Municipios, limitándose la normativa estatal a excluir la competencia de las Confederaciones Hidrográficas, en la sentencia objeto de este comentario se interpreta la normativa estatal, para acabar concluyendo que la competencia la tienen atribuida los Municipios. Se argumenta en el FD Quinto lo siguiente:

De este modo, volvemos a la interpretación del artículo 28.4 de la Ley 10/2001 -que es el que las establece en lo que ahora importa- y al afrontarla en las condiciones descritas, debemos dar un paso más respecto de los dados por la sentencia de 10 de junio de 2014 (casación 1489/2012 ), si bien conducirá, en este caso, al mismo resultado.

 No es otro que el de afirmar que, a efectos de actuaciones en los cauces públicos cuando de zonas urbanas se trata, la competencia no puede ser otra que la municipal pues así resulta de los principios que informan el régimen local a partir del postulado constitucional de la autonomía local tal como la ha entendido el Tribunal Constitucional [sentencias 37/2014, 121/2012 y 240/2006 y las que en ellas se citan]. A falta de disposición expresa de sentido contrario y tratándose de actuaciones de ejecución en zonas urbanas, puede considerarse que la regla es la competencia municipal y la excepción la competencia autonómica. Tal conclusión es coherente, además, con las atribuciones que las normas legales estatales en materia de régimen local confieren a los ayuntamientos respecto del urbanismo. En efecto, el artículo 25.2 a) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local , con el cual sintoniza, por lo demás, el artículo 92.2 a) del Estatuto de Autonomía de Andalucía, les atribuye competencias, entre otras materias propias del urbanismo, en: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística”.

Así pues, a tenor de lo argumentado en la sentencia, hay que considerar que la limpieza y conservación en los tramos urbanos de los ríos es competencia de los Municipios, salvo que la normativa autonómica atribuyese esta competencia a la Administración autonómica o estableciese una competencia compartida entre los Municipios y la Administración autonómica.

La atribución de esta competencia a los Municipios tiene importantes consecuencias; para empezar, asumir el importante coste que supone la limpieza y conservación de los tramos urbanos de los ríos; también, asumir los riesgos y los conflictos derivados de estas delicadas tareas, en la medida en qué pueden afectar negativamente a la flora y la fauna –en algunos casos protegida- que habita en el cauce y en las riberas; y por último, responsabilizarse de los perjuicios ocasionados por la deficiente conservación, como puede ser la obligación de indemnizar a los damnificados por las riadas.

Como decía en el comentario a la STS 2302/2014, es sorprendente que el deber de mantenimiento y limpieza de un bien demanial de la Administración General del Estado, se le atribuya a los Municipios, sin tener en cuenta que la legislación urbanística –artículo 16.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana- impone a los propietarios de todo tipo de bienes el deber de conservarlos en adecuadas condiciones para evitar riesgos de inundación, riesgos para la seguridad o la salud públicas y el deber prevenir daños a terceros o al interés general y la contaminación ambiental y del agua.

Pedro Corvinos Baseca