La caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística frente a usos urbanísticos ilegales

Me pregunto si caduca (o prescribe) la acción para restablecer la legalidad urbanística frente a usos urbanísticos ilegales, con la consecuencia de tener que tolerarlos.

Planteo está cuestión porque acaba de publicarse una interesante Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado –he tenido conocimiento de ella a través de Xavi Silvestre, Letrado del Ayuntamiento de Barcelona, que la ha compartido en linkedin-, en la que se concluye que tiene acceso al Registro de la Propiedad el cambio de uso urbanístico de un inmueble, aunque no cuente con título habilitante, acreditando que ha caducado la acción del Ayuntamiento para restablecer la legalidad urbanística. Una Resolución que, como se verá, puede tener importantes repercusiones y provocar no pocos problemas.

Es la Resolución de 27 de marzo de 2019, de la DGRN, dictada en el recurso interpuesto contra la negativa de la registradora de la propiedad de Martorell n.º 1 a inscribir una escritura de cambio de uso de local a vivienda. Se trata de una escritura de modificación de la declaración de obra nueva, debido al cambio de uso producido en un elemento privativo de un inmueble. Originariamente estaba destinado a uso de oficina y cambio de uso para acabar destinándose a vivienda. El acceso de esta modificación de la declaración de obra nueva al Registro de la Propiedad se planteó a través del procedimiento del apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU, que permite el acceso de “… construcciones, edificaciones e instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes”. En la escritura de modificación de la declaración de obra nueva, se describe el nuevo uso residencial de este elemento privativo. Además, se hace constar que el local desde el año 2010 se viene destinando a vivienda, acreditándolo mediante certificación catastral descriptiva y gráfica, obtenida en la sede electrónica del Catastro. Es decir, se pretende que acceda al Registro de la Propiedad un uso urbanístico ilegal, considerando que no cabe exigir su legalización al haber prescrito (o caducado) la acción que tiene el Ayuntamiento para restablecer la legalidad urbanística.

Hay que decir que la negativa de la registradora de la propiedad a inscribir, se fundamenta en que considera que la certificación catastral obtenida de la sede electrónica del Catastro, no es un medio adecuado para acreditar el transcurso del plazo legalmente establecido para la prescripción de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística. No se cuestiona, por tanto, el que pueda utilizarse el procedimiento excepcional del apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU para que accedan al Registro de la Propiedad los cambios de usos urbanísticos ilegales.

La Resolución que se comenta, después de recordar la doctrina sobre el impacto que tiene la normativa urbanística en relación con el cambio de uso de una edificación y su inscripción en el Registro de la Propiedad, estima el recurso, entendiendo que la certificación catastral obtenida en la sede electrónica es un medio adecuado para acreditar la fecha en que el local estaba destinado a vivienda.

Pero lo realmente importante, por las repercusiones que puede tener y por los problemas que se pueden plantear, es que esta Resolución confirma la doctrina que permite utilizar en estos casos el procedimiento del apartado 4 del artículo 28.

Partiendo de estos argumentos, este Centro Directivo ha afirmado (vid. Resoluciones de 5 de agosto y 13 de noviembre de 2013, 21 de abril de 2014, 13 de mayo, 12 de septiembre y 13 y 30 de noviembre de 2016 y 27 de junio de 2018), que el cambio de uso de la edificación es equiparable a la modificación de la declaración de obra inscrita, como elemento definitorio del objeto del derecho, y por tanto, su régimen de acceso registral se basará en cualquiera de las dos vías previstas por el artículo 28 de la Ley de Suelo, con independencia del uso urbanístico previsto en planeamiento y el uso efectivo que, de hecho, se dé a la edificación.

Justificada la aplicación del régimen registral sobre edificaciones previsto en el artículo 28 de la actual Ley de Suelo a la constatación registral del cambio de uso de inmuebles, la inscripción que se practique exigirá la acreditación de los distintos requisitos a que se refiere el precepto según que la solicitud se lleve a cabo con aportación de la documentación urbanística a que se refiere su número 1 (esto es, la correspondiente licencia municipal, que en el caso del presente recurso viene exigida por el artículo 187.1 del texto refundido de la Ley de urbanismo, de Cataluña, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, según el cual «están sujetos a licencia urbanística previa, con las excepciones establecidas por el artículo 187 ter, los siguientes actos: (…) e) El cambio de los edificios a un uso residencial»); o con aportación de aquella otra documentación que acredite la improcedencia de adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes (lo que, conforme al artículo 207.1 de la misma Ley de urbanismo de Cataluña, tiene lugar a los seis años de haberse producido la vulneración de la legalidad urbanística o, en su caso, la finalización de las actuaciones ilícitas o el cese de la actividad ilícita), todo ello tal y como previene el artículo 28, número 4, de la Ley estatal de Suelo en relación con el artículo 52 del Reglamento sobre inscripción de actos de naturaleza urbanística aprobado por el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, del que resultan cuatro posibles medios: la certificación del Ayuntamiento, la certificación catastral descriptiva y gráfica, la certificación de técnico competente y el acta notarial, sin que haya una jerarquía entre esos medios (cfr. las Resoluciones de 16 de diciembre de 2013 y 23 de abril de 2014).

Piénsese en la gran cantidad de usos urbanísticos ilegales que pueden acceder al Registro de la Propiedad por este procedimiento, bastando para ello que se acredite por cualquiera de los medios indicados en el apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU -certificación del Ayuntamiento, la certificación catastral descriptiva y gráfica, la certificación de técnico competente y el acta notarial- la improcedencia de adoptar medidas de restablecimiento. Por poner algunos ejemplos de actualidad: locales comerciales en plantas bajas que se están destinando a viviendas o el uso turístico que se viene dando a algunas viviendas, con toda la problemática que estos cambios de uso están generando.

Me parece cuestionable la utilización de este procedimiento para el acceso al registro de usos urbanísticos ilegales. Y me lo parece porque no creo que prescriba (o caduque) la acción para restablecer un uso urbanístico ilegal, que consistirá en el cese del uso. Por la misma razón que no hay un plazo para ordenar el cese de una actividad clasificada, ejercida sin licencia y de forma ilegal. Son usos o actividades de tracto sucesivo que en todo momento deben estar amparadas en un título habilitante, ya sea una licencia o una declaración responsable. La consecuencia es que si estos usos urbanísticos o actividades se ejercen sin título habilitante puede ordenarse en cualquier momento el cese.

La legislación estatal del suelo –texto refundido de la Ley de Suelo de 1976 y Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978-, al regular esta cuestión, consideró que la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística sólo era aplicable a las obras ilegales terminadas. Es significativo que el artículo 185 del TRLS 1976 –al igual que el artículo 31 RDU- únicamente se refiere a las obras ilegales terminadas, a diferencia del artículo 184 TRLS –en los mismos términos el artículo 29 RDU- que se refiere a los actos de edificación o uso del suelo. La legislación autonómica que regula la actividad urbanística, en particular la disciplina urbanística, ha mantenido esta regulación, limitando la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística a las obras ya terminadas y no a los usos urbanísticos sin licencia. El cese de estos usos urbanísticos ejercidos sin licencia puede ordenarse en cualquier momento.

La aplicación de la caducidad de la acción de restablecimiento a los usos urbanísticos sin título habilitante, plantea no pocos problemas: ¿a partir de qué momento se inicia el cómputo del plazo de prescripción o de caducidad?, ¿desde el momento en que se inicia el uso ilegal ejercido sin título habilitante? ¿desde que la Administración, en el ejercicio de su actividad de inspección, detecta la existencia de este uso ilegal? Como he dicho, la legislación estatal del suelo y la legislación urbanística autonómica, al regular la caducidad de acción de restablecimiento, toman la terminación de la obra como momento para el inicio del cómputo del plazo. No parece lógico que se tome como referencia este momento para determinar el inicio de computo del plazo de caducidad de la acción de restablecimiento frente a usos urbanísticos ilegales.

En el caso resuelto por la DGRN, parece que el momento que se tiene en cuenta para iniciar el cómputo del plazo es el del cambio de uso sin título habilitante, acreditado mediante una certificación catastral. Si se acepta que el inicio del cómputo del plazo de caducidad se produce en este momento y si, además, se tiene en cuenta la facilidad para acreditar este cambio de uso por cualquiera de los medios previstos en el apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU y la dificultad que supone para los Ayuntamientos comprobar estos cambios de usos ilegales, el resultado es que un buen número de usos urbanísticos ilegales podrán acceder al Registro de la Propiedad.

Es evidente que esta interpretación de la DGRN ni vincula ni condiciona la actividad de disciplina urbanística de los Ayuntamientos. Estos, a mi entender, podrán ordenar en cualquier momento el cese de estos usos urbanísticos ilegales ejercidos sin título habilitante y requerir a los propietarios la legalización, si es que son compatibles con el ordenamiento urbanístico. Si no lo son el cese de estos usos urbanísticos tendrá que ser definitivo.

Se puede producir, por tanto, una descoordinación entre la actuación disciplinaria de los Ayuntamientos frente a estos usos urbanístico ilegales y el acceso al Registro de la Propiedad, creando situaciones de inseguridad jurídica. Puede darse el caso que alguno de estos usos urbanísticos ilegales acceda al Registro de la Propiedad por el procedimiento del artículo 28.4 TRLSyRU y con posterioridad el Ayuntamiento ordene su cese por considerar que es incompatible con el ordenamiento urbanístico.

Esta falta de coordinación no se resuelve, a mi entender, en la forma prevista en el apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU. Se prevé en este precepto la inscripción de la obra ilegal y la notificación al Ayuntamiento correspondiente para que este resuelva sobre la concreta situación urbanística de esta obra ilegal, “con la delimitación de su contenido e indicación expresa de las limitaciones que imponga al propietario”. Se está pensando en aquellos casos en que el Ayuntamiento asume la caducidad de la acción de restablecimiento y, partir de ahí, dicta una resolución determinando la situación urbanística, equiparable a la de fuera de ordenación, en la queda la obra ilegal contra la que ya no cabe reaccionar.

Pero no se contempla en este apartado qué sucede cuando la Administración, a partir de la información recibida del Registro de la Propiedad, decide ejercer la acción de restablecimiento por considerar que ésta no ha caducado.  Nos encontraremos en este caso con una obra o uso ilegal inscrito en el Registro de la Propiedad y con una orden de demolición de la obra ilegal o de cese del uso urbanístico ilegal, evidenciándose la descoordinación entre el Registro de la Propiedad y la actividad disciplinaria del Ayuntamiento.

Para concluir, a mi entender no caduca la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística frente a usos urbanísticos ilegales, pudiendo los Ayuntamientos ordenar en cualquier momento el cese de estos usos ejercidos sin el preceptivo título habilitante. En consecuencia, estos usos urbanísticos ilegales sin título habilitante, no deberían acceder al Registro de la Propiedad por el procedimiento previsto en el apartado 4 del artículo 28 TRLSyRU.

Pedro Corvinos Baseca

Plazo de prescripción para reclamar los gastos de urbanización

El Tribunal Supremo, en la reciente STS 1134/2019, de 4 de abril, interpreta que el plazo de prescripción de los gastos de urbanización es el de las acciones personales del artículo 1964 del Código Civil y no el de cuatro años establecido en el artículo 25.1 LGP y en artículo 66 de la LGT.

En un artículo anterior (aquí), me referí a la controversia existente acerca del plazo de prescripción de las acciones para reclamar las cargas urbanísticas pecuniarias. Se decía en este artículo que algunos Tribunales Superiores de Justicia –Cataluña, Madrid, Valencia-, han venido considerando que estas cargas urbanísticas pecuniarias son ingresos de derecho público de naturaleza no tributaria ni presupuestaria, a las que, por no tener un plazo específico de prescripción, se las aplica supletoriamente el plazo de prescripción de las acciones personales del Código Civil.

El TS acoge esta interpretación y lo hace reproduciendo los argumentos utilizados en una sentencia anterior – STS 3834/2017, de 10 de octubre-, en la que la cuestión resuelta era distinta a la que se trata en la sentencia que se acaba de dictar.  En el recurso de casación que resuelve la sentencia del TS 1134/2019, se plantea cuál es el plazo de prescripción de una Junta de Compensación, en liquidación, para reclamar a un Ayuntamiento el pago de un importe por los siguientes conceptos: exceso de valor recibido sobre el 10% de cesión gratuita obligatoria de determinadas parcelas; gastos de urbanización que excedían de lo que está obligado la Junta – acondicionamiento de una rotonda, reubicación de tres contenedores soterrados de residuos sólidos urbanos, obras complementarias de ajardinamiento- y gastos de contratación, consumo y mantenimiento del alumbrado de este ámbito.

Mientras que en la sentencia TS 3834/2017, es la Administración autonómica la que reclama a una Junta de Compensación el pago de una cantidad en concepto de monetización de redes públicas supramunicipales de titularidad de la Comunidad Autónoma de Madrid. En este caso, se cuestionaba cual era el plazo de prescripción de la Administración autonómica para reclamar a la Junta de Compensación la referida cantidad. Lo cierto es que esta sentencia –a diferencia de la sentencia recurrida en casación, dictada por el TSJ de Madrid (sentencia de 21 de marzo de 2016)-  apenas de ocupa de la controvertida cuestión del plazo de prescripción. Se limita a resolver el caso concreto sin fijar jurisprudencia sobre esta cuestión.

Sorprende, por ello, que la reciente STS 1134/2019, que, de acuerdo con el Auto de admisión de 20 octubre de 2017, tenía que formar jurisprudencia sobre la cuestión del plazo de prescripción para reclamar los gastos de urbanización, se limite a reproducir lo argumentado en la sentencia TS 3834/2017, en la que resuelve una cuestión distinta y, además, sólo de forma tangencial se aborda la cuestión del plazo de prescripción para reclamar gastos de urbanización.

En cualquier caso, la cuestión controvertida de la prescripción del plazo de prescripción de los gastos de urbanización queda, de momento, zanjada en la sentencia que nos ocupa, en cuyo fundamento de derecho quinto se dice lo siguiente:

De acuerdo con todo lo expuesto y rechazando la interpretación que mantiene la Administración recurrente, consideramos como interpretación más acertada que el plazo de prescripción de los gastos de urbanización es el de las acciones personales previstas por el artículo 1964 del Código Civil y que la normativa tributaria sólo sería aplicable, en su caso, a partir del momento en que se iniciase la recaudación ejecutiva, tras dictarse la correspondiese resolución determinante del apremio, que -entonces sí- transformarían la deuda urbanística posibilitando su reclamación por dicha vía”.

Es sabido que el artículo 1964 del Código Civil, en la redacción originaria, establecía un plazo de prescripción de quince años y tras la modificación introducida en este precepto por la Disposición Final Primera de la Ley 42/2015, de Reforma de la LEC, el plazo de prescripción pasa a ser de cinco años. Esta modificación entró en vigor el 7 de octubre de 2015, debiendo aplicarse conforme a lo previsto en su Disposición Transitoria Quinta, que se remite al artículo 1939 del Código Civil, en cuya virtud debe entenderse que a la prescripción iniciada antes de la referida entrada en vigor se le aplica el plazo de quince años. Así pues, habrá que ver en cada caso el momento del inicio de la prescripción para determinar si el plazo aplicable es el de quince o cinco años.

Pedro Corvinos Baseca

La experiencia en el sector privado debe ser valorada como criterio de adjudicación

Así lo entiende el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (OARCE/KEAO), en la Resolución 059/2019, de 18 de marzo, que acaba de publicarse. Se resuelve el recurso especial interpuesto por un Colegio de Arquitectos frente a los pliegos del contrato de servicios de arquitecto asesor de un Ayuntamiento.

En el recurso contra los pliegos se cuestiona, por una parte, que se establezca la experiencia profesional como criterio de adjudicación, considerando que se trata de un criterio referido a la empresa y no a la oferta presentada. Y, por otra parte, que se valore únicamente la experiencia específica en la Administración Local dado que de esta forma se concede ventaja a las empresas que hayan contratado previamente con la administración licitadora.

La primera cuestión, la de la experiencia profesional como criterio de adjudicación, además de como requisito de solvencia técnica, se resuelve haciendo referencia a la sentencia del TJUE de 26 de marzo de 2015 (asunto C-601/13), que admite la posibilidad de que la experiencia pueda ser valorada como criterio de adjudicación en la adjudicación de contratos de prestación de servicios de carácter intelectual, de formación y de consultoría. A esta cuestión se ha referido José María Agüeras en el artículo titulado “La experiencia profesional como requisito de solvencia y como criterio de adjudicación”.

Pero aquí interesa la segunda cuestión planteada, la de si es aceptable que sólo pueda valorarse como criterio de adjudicación la experiencia profesional en la Administración y, en particular, en la Administración local. El OARCE entiende, acertadamente a mi entender, que también deber ser valorada la experiencia en el sector privado, argumentando que:

No cabe que la experiencia a valorar sea exclusivamente la adquirida en la administración local, tal y como lo solicita el PCAP, pero ni siquiera es admisible que lo sea la adquirida en cualquier administración pública, cuando la influencia en la calidad de la prestación que implica que el personal que la ejecute haya realizado anteriormente tareas similares (artículo 145.2.2º de la LCSP) puede acreditarse también mediante servicios prestados al sector privado, igualmente afectado por la normativa urbanística o medioambiental objeto del ontrato (por ejemplo, promotores, constructores, propietarios o ciudadanos en general sobre los que se ejercen las competencias administrativas sobre la materia y que pueden requerir también ayuda profesional), tal y como ya señaló este OARC / KEAO en su Resolución 62/2018”.

Se llega a la conclusión de que la cláusula que restringe la valoración de la experiencia profesional, como criterio de adjudicación, a la que se tiene con las Administraciones públicas, debe considerarse anulable –artículo 40 b) LCSP-, al otorgar ventaja a las empresas que han contratado previamente con la Administración.

De acuerdo con esta interpretación, cuando un poder adjudicador, al licitar contratos de carácter intelectual, decida establecer la experiencia profesional como criterio de adjudicación, deberá tener en cuenta también la experiencia en sector privado, si las tareas realizadas han sido similares a las que son objeto del contrato.

Pedro Corvinos Baseca.

Tributos locales, urbanismo y catastro: IIVTNU (Impuesto de Plusvalía)

En el artículo anterior del blog (aquí), comenté las recientes sentencias del TS 787/2019 y 772/2019, ambas de 5 de marzo, idénticas en su contenido, que se centran en la incidencia que tiene la anulación de la clasificación del suelo en las liquidaciones del IBI.

Me ocuparé en este artículo de la STS 800/2019, de 5 de marzo –ponente el magistrado José Antonio Montero Fernández- que analiza la incidencia de la declaración de nulidad de una Plan Parcial, en el valor catastral de los inmuebles incluidos en el ámbito de este instrumento de planeamiento y en las liquidaciones de IIVTNU, practicadas por la transmisión de estos inmuebles. Vuelve a surgir la conflictiva relación entre tributos locales, urbanismo y catastro.

En este caso, la impugnación de las liquidaciones del Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) trae causa de la declaración de nulidad por sentencia del TS del Plan Parcial que ordenaba el ámbito en el que estaban incluidos los terrenos gravados. La consecuencia de la nulidad del Plan Parcial es que este ámbito de suelo urbanizable se quedaba sin ordenación detallada, sin que ello afectase a la clasificación del suelo.

Llama por ello la atención que la cuestión sobre la que se aprecia interés casacional objetivo consiste en  “Determinar si la anulación del planeamiento urbanístico, que clasificaba un sector como suelo urbanizable, conlleva que los terrenos afectados vuelvan a tener la clasificación de suelo no urbanizable y, en consecuencia, no puedan tener la consideración de suelo urbano a efectos catastrales, dando lugar a la nulidad de las liquidaciones giradas del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana“. Es evidente que no es esta cuestión la suscitada en este asunto, a diferencia de la que sucede en los casos resueltos por las sentencias del TS 787/2019 y 772/2019, en los que sí que se anula la clasificación del suelo establecida en un Plan General.

Las cuestiones suscitadas en la sentencia que se comenta surgen, como se ha dicho, porque previamente se declara la nulidad del Plan Parcial que ordena detalladamente el suelo urbanizable en el que están situados los terrenos transmitidos y gravados por el IIVTNU. La clasificación del suelo como urbanizable se mantiene tras la anulación del Plan Parcial. A pesar de ello, esta sentencia –fundamento de derecho tercero- hace una serie de consideraciones sobre la anulación de la clasificación del suelo y sus efectos, que son irrelevantes para resolver el recurso de casación admitido.

Lo que en este caso parece tener interés casacional objetivo, es determinar si la anulación de un instrumento de planeamiento de desarrollo que ordena detalladamente un ámbito clasificado como suelo urbanizable (o urbano no consolidado), conlleva que no puedan tener la consideración de suelo urbano a efectos catastrales los terrenos incluidos en este ámbito, dando lugar a la nulidad de las liquidaciones giradas del Impuesto sobre el IIVTNU.

La sentencia que aquí se comenta se ocupa -fundamento de derecho cuarto- de la consideración catastral de estos suelos clasificados como urbanizables y ordenados por un Plan Parcial anulado. Y lo hace, como es lógico, recogiendo los argumentos de la STS de 30 de mayo de 2014, lo que lleva a concluir que estos suelos clasificados como urbanizables pero sin una ordenación detallada, al haberse anulado el Plan Parcial aprobado para este ámbito, deben considerarse como rústicos a efectos catastrales. Nada nuevo, hasta aquí.

Resultan interesantes los argumentos utilizados por el Ayuntamiento recurrente para cuestionar el carácter rústico de estos terrenos a efectos catastrales, a pesar de la anulación del Plan Parcial. Se alega, por un lado, que habían quedado firmes, al no haberse impugnado, instrumentos de gestión urbanística como el programa de actuación y el proyecto de reparcelación. Y se alega también, por otro lado, que ya se había producido una transformación urbanística de estos terrenos con anterioridad de la anulación del Plan Parcial. En relación con el alegato de la urbanización de los terrenos, se dice en esta sentencia del TS, asumiendo el relato de la dictada en apelación, “que la realidad física de las supuestas parcelas, que aparecen en el catastro con viales y delimitadas, no dejan de ser terrenos rústicos sin urbanizar”. Se rechaza, pues, que se haya producido esta transformación urbanística. Al hilo de lo expuesto, hay que recordar que en las sentencias del TS 787/2019 y 772/2019, se ha abordado la cuestión de la ejecución de obras de urbanización que quedaron sin el amparo de los instrumentos anulados, para concluir que la existencia de estas obras sobrevenidamente “ilegales”, no supone que los terrenos hayan de ser considerados como urbanos a efectos catastrales.

Se rechaza también en la sentencia que la existencia de instrumentos de gestión urbanística firmes por no haberse recurrido, puedan alterar la consideración rústica de los terrenos a efectos catastrales, una vez anulado el Plan Parcial. Se argumenta al respecto que: “Una de las características de la legalidad urbanística es que los sucesivos instrumentos de ordenación y ejecución urbanística son secuenciales, son instrumentos de ordenación concatenados, seguidos de actos de ejecución, de suerte que de perder validez los instrumentos o actuaciones anteriores en la secuencia urbanística, como sucede en este caso al declararse nulo el plan parcial, pierden su validez y eficacia los posteriores, de suerte que, incluso de haber adquirido firmeza los actos en los términos que la parte recurrente expone, su ejecución vulneraría dicha legalidad urbanística, por lo que son de imposible realización jurídica cuando carecen de los instrumentos de cabecera que lo legitiman

Así pues, para el TS, los terrenos en cuestión, clasificados como suelos urbanizables, pero si ordenación detallada al haberse anulado el Plan Parcial de éste ámbito, deben ser considerados como suelos rústicos a efectos catastrales.

La siguiente y última cuestión que se suscita es si en estos casos cabe recurrir las liquidaciones del IIVTNU, sin haber cuestionado previamente los valores catastrales de los terrenos transmitidos, que determinan la base imponible de lo que queda de este Impuesto tras la declaración de inconstitucionalidad parcial del artículo 107 TRLRHL. Esta cuestión se resuelve en los mismos términos que lo hacen las recientes sentencias del TS 787/2019 y 772/2019, ambas de 5 de marzo, 804/2019, de 4 de marzo y 579/2019, de 19 de febrero. En todas estas sentencias, el TS considera que en casos excepcionales resulta posible cuestionar aspectos relativos a la gestión catastral al impugnar la liquidación tributaria. En la que aquí se comenta se concluye que: “Es de observar que después de la asignación del valor catastral, no impugnado, se produce los citados pronunciamientos udiciales declarando la nulidad del planeamiento, y con ello la certidumbre de que el inmueble no puede calificarse a efectos catastrales como urbano, sino que los terrenos son rústicos como se recoge en la sentencia de primera instancia. Ante ello, cabe poner de manifiesto lo dicho anteriormente y la procedencia de discutir el valor catastral al impugnar la liquidación por IIVTNU”.

De manera que también en este caso el TS permite impugnar las liquidaciones del IIVTNU, aun cuando no se hubiesen cuestionado los valores catastrales de los terrenos, si, como consecuencia de la anulación de un instrumento de planeamiento de desarrollo, queda sin ordenación detallada el suelo urbanizable (o urbano no consolidado) en el que están incluidos.

Acabaré diciendo que todavía queda pendiente que el TS se pronuncie sobre algunas cuestiones relacionadas con la incidencia de la valoración catastral en la gestión de este Impuesto. El ATS 4967/2018, de 10 de mayo aprecia interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si la no revisión en el plazo establecido de los valores catastrales contenidos en la Ponencia tiene como consecuencia la perdida de vigencia y efectos de ésta, sin que pueda ser aplicados los valores catastrales desactualizados en la gestión de Impuestos como el IIVTNU o el IBI. Y en conexión con lo anterior, si una vez revisados los valores catastrales pueden surtir estos nuevos valores efecto con carácter retroactivo a la fecha del devengo del Impuesto, de modo que la nueva valoración debería ser susceptible de aplicación retroactiva al momento en el que la anterior perdió su vigencia.

Y el ATS 6624/2018, de 12 de junio, aprecia interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, consistente en:“Discernir si, interpretando los artículos 221 a 224.1 LGT , en relación con el artículo 18 TRLCI, es procedente la devolución en concepto de ingresos indebidos del importe de liquidaciones giradas por IBI e IIVTNU firmes y consentidas, como consecuencia de una resolución del Catastro Inmobiliario, dictada en el seno de un procedimiento de subsanación de discrepancias y que no consta impugnada, otorgándola efectos retroactivos”.

Pedro Corvinos Baseca

Tributos locales, urbanismo y catastro (IBI)

La base imponible de tributos locales como el IBI y el IIVTNU –en lo que queda de él tras la declaración parcial de inconstitucionalidad en la STC 59/2017- parte del valor catastral de los inmuebles gravados, que, a su vez, tiene en cuenta la situación urbanística de estos inmuebles. De ahí que las frecuentes declaraciones de nulidad de los instrumentos de planeamiento urbanístico, que afectan a la clasificación del suelo, pueden repercutir en la situación catastral de los inmuebles afectados y, por ende, en estos tributos.

El Tribunal Supremo, en tres sentencias que acaban de dictarse -sentencias 787/2019, 772/2019 y 800/2019, de 5 de marzo, se pronuncia sobre las relaciones, a veces conflictivas, entre urbanismo, catastro y tributos locales, al resolver las cuestiones de interés casacional objetivo apreciado para determinar si la anulación del planeamiento urbanístico, general o de desarrollo, afecta a la situación de los terrenos a efectos catastrales e incide en las liquidaciones practicadas del IBI y del IIVTNU.

Me ocuparé en este primer artículo de las sentencias del TS 787/2019 y 772/2019, ambas de 5 de marzo, de las que ha sido ponente el magistrado Dimitry Berberof, idénticas en su contenido, que se centran en la incidencia que tiene la anulación de la clasificación del suelo en las liquidaciones del IBI. En estas sentencias se abordan las siguientes cuestiones: i) se analiza si la anulación del planeamiento urbanístico que clasificaba un sector como suelo urbanizable, tiene como consecuencia que los terrenos afectados vuelvan a tener la clasificación de suelo no urbanizable; ii) si la desclasificación del suelo derivada de la anulación conlleva que ya no puedan ser considerados como urbanos a efectos catastrales y iii) si la desclasificación del suelo y la perdida de la condición de urbano a efectos catastrales, da lugar a la anulación de las liquidaciones practicadas.

i)  Efectos de la nulidad del planeamiento sobre la clasificación urbanística del suelo: reviviscencia del antiguo Plan y desclasificación del suelo 

Las sentencias TS 787/2019 y 772/2019 describen los avatares del planeamiento urbanístico del ámbito en cuestión -Sector UNP 4.01 “Parque Valdebebas- Ciudad Aeroportuaria” en Madrid: declaración de nulidad del Plan General, que clasificaba el terreno como suelo urbanizable no programado, del planeamiento de desarrollo y de los instrumentos de gestión; anulación del intento de convalidación del Plan General anulado y anulación de la aplicación retroactiva de la revisión del Plan finalmente aprobada.

En cuanto a los efectos de la nulidad de la clasificación del suelo contenida Plan General declarado nulo –suelo urbanizable no programado-, estas sentencias, con cita en la consolidada jurisprudencia sobre esta cuestión, concluye que se produce la reviviscencia del planeamiento anterior que clasificaba los terrenos de este ámbito como suelo no urbanizable de especial protección. Queda claro, pues, que la declaración de nulidad del Plan tiene como consecuencia que los suelos del ámbito en cuestión pasen a estar clasificados como lo estaban en el Plan revivido; en este caso como suelos no urbanizables.

ii) Incidencia de la nulidad del planeamiento urbanístico sobre la consideración catastral de un determinado bien inmueble como rústico o urbano.

La siguiente cuestión, y la más controvertida, es la si la desclasificación de los terrenos como consecuencia de la nulidad del Plan General, incide en la consideración catastral de los terrenos. Hay que hacer notar que la sentencia dictada en instancia por el TSJ de Madrid, razona que la desclasificación del suelo como consecuencia de la anulación del Plan no incide en el carácter urbano de los terrenos a efectos catastrales, dado que habían sido objeto de una profunda y completa trasformación y desarrollo urbano.

Para resolver esta cuestión, las sentencias del TS  analizan el vínculo existente entre la clasificación urbanística del suelo, conforme a lo establecido en la legislación del suelo y urbanística, y la situación de los inmuebles a efectos catastrales, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación reguladora del catastro.  A este respecto se tiene en cuenta el importante cambio que supuso la modificación del artículo 7 TRLCI, mediante la Ley 36/2006. Antes de esta modificación existía una mayor coordinación entre la situación catastral y la urbanística de los terrenos. A partir de esta modificación, se dice en estas sentencias, la realidad urbanística y la catastral no siempre coinciden. Con la modificación del artículo 7 TRLCI se admite que “catastralmente” una finca pueda ser considerada como urbana, pese a que “urbanísticamente” no goce de dicha condición. En efecto, en las letras c, d, e y f) del artículo 7.2 TRLCI, se consideran como urbanos a efectos catastrales determinados terrenos teniendo en cuenta su realidad física y al margen de la clasificación urbanística. De manera que cabe la posibilidad de que un terreno parcial o totalmente transformado urbanísticamente tenga consideración de urbano a efectos catastrales, aun cuando esté clasificado en el Plan General como suelo no urbanizable.

Partiendo de estas consideraciones, y sin dejar claro si es de aplicación al caso el régimen anterior o posterior a la modificación del artículo 7 TRLCI mediante la Ley 36/2006, se entra a analizar la realidad de estos terrenos para concluir que a pesar de estar urbanizados y, en parte, edificados, no se pueden considerar como urbanos a efectos catastrales. El razonamiento utilizado para llegar a esta conclusión, es que esta transformación se produjo al amparo de unos instrumentos urbanísticos anulados, y se recuerda que, “… la vinculación a la realidad a la hora de clasificar el suelo urbano no puede ser de tal naturaleza que se imponga al planificador incluso en aquellos casos en que los servicios o la consolidación de la edificación sean ilegales, procediendo, en tales casos, que la Administración urbanística ejerza sus potestades de restauración del orden urbanístico y de disciplina urbanística, en lugar de aceptar a ciegas o mantener la urbanización ilegal”. Se continua diciendo: “Y esto es lo que ocurría en los años 2010 y 2011  con relación al bien inmueble al que se refiere este recurso pues, conforme a todo lo expresado anteriormente, el proyecto de reparcelación que motivó, precisamente, la alteración catastral, constituía ejecución y desarrollo de un planeamiento anulado sin que las construcciones existentes -en aquella época, también contrarias al planeamiento- permitiesen reconducir o intentar justificar la condición de urbano del bien inmueble al que se refiere presente recurso a través de la realidad material que representa su transformación o de los servicios urbanísticos a los que se acaba de hacer referencia”. La conclusión es que este inmueble no podía tener la condición de urbano desde el punto de vista catastral.

Es decir, para el TS la desclasificación del suelo como consecuencia de la declaración de nulidad de los instrumentos de planeamiento -Plan General y planeamiento de desarrollo- y de gestión, supone que los terrenos no tengan la condición de urbanos a efectos catastrales, aun cuando se haya procedido a la urbanización y edificación de los terrenos al amaro de los instrumentos urbanísticos anulados. Cabe pensar, que estos terrenos volverán a adquirir la condición de urbanos a efectos catastrales, cuando se legalice la situación urbanística aprobando unos nuevos instrumentos de planeamiento y de gestión y sin que la legalización tenga efecto retroactivo

iii) Anulación de las liquidaciones de IBI practicadas como consecuencia de la anulación de la clasificación del suelo y la pérdida de la condición de urbano a efectos catastrales.

La última cuestión que se plantea es si en estos casos cabe recurrir las liquidaciones del IBI si haber cuestionado previamente los valores catastrales de los terrenos, que determinan la base imponible de este Impuesto. Vuelve a surgir la cuestión controvertida de la distinción entre la gestión catastral y la gestión tributaria y sobre la posibilidad, excepcional, de cuestionar indirectamente los valores catastrales al recurrir los actos de liquidación del IBI. Esta cuestión ha sido resuelta en las recientes sentencias del TS 579/2019, de 19 de febrero –comentada aquí– y 804/2019, de 4 de marzo.

Las sentencias objeto de este comentario, siguiendo la interpretación mantenida por las referidas sentencias, concluyen que en casos excepcionales resulta posible cuestionar aspectos relativos a la gestión catastral al impugnar la liquidación tributaria. Esta situación excepcional se dará cuando quede constancia de hechos sobrevenidos a la valoración catastral determinante de la liquidación cuestionada que evidencien su invalidez, y concurran las siguientes circunstancias: “(i) que la razón de esa invalidez hayan sido reconocidas por resoluciones de los órganos catastrales o económico- administrativos o, por resoluciones judiciales, para casos de sustancial similitud; (ii) que el interesado las haya hecho valer para su situación individual ante los órganos catastrales o económico-administrativos y no haya recibido respuesta dentro del plazo que legal o reglamentariamente resulte de aplicación, colocándolo en una situación de tener que soportar una dilación que resulte grave para sus intereses económicos; y (iii) en la impugnación jurisdiccional de sus valores catastrales, planteada directamente contra el acto principal de liquidación, el Ayuntamiento no haya rebatido eficazmente las concreta razones de invalidez que hayan sido ofrecidas contra el valor catastral aplicado en la liquidación”.

Analizadas las circunstancias concurrentes en los casos resueltos por las sentencias comentadas, se considera que son impugnables las liquidaciones del IBI, cuestionando los valores catastrales determinantes de las bases imponibles, dado que no reflejaban la nueva situación de los terrenos a efectos catastrales, como consecuencia de la anulación de planeamiento urbanístico. Por ello se casan y anulan estas sentencias.

Pedro Corvinos Baseca