El reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario de sanciones como actos propios que limitan la capacidad de defensa del sancionado

El artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), regula la terminación de los procedimientos sancionadores por reconocimiento de la responsabilidad y/o pago voluntario de la sanción, en línea con lo previsto con otras leyes: artículo 54 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LOPSC) y artículo 94 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (TRLTCSV).

La consecuencia derivada del reconocimiento de la responsabilidad y del pago voluntario de la sanción, cuando ésta tiene únicamente carácter pecuniario, es la aplicación de reducciones de al menos el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo estas reducciones acumulables entre sí. Se deja claro en el apartado 3 del artículo 85 LPAC que la efectividad de estas reducciones está condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. En esta línea, los artículos 54 LOSC y 94 TRLTCSV establecen que contra estas resoluciones sancionadoras, expresas o tácitas, únicamente cabe interponer recurso ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

La finalidad que se persiguen con estas reducciones es agilizar la tramitación de determinados procedimientos sancionadores – fundamentalmente de denominados procedimientos en masa- y la recaudación de las sanciones impuestas.

La duda que se suscita en estos casos es si el reconocimiento de la responsabilidad y el pago voluntario de la sanción pecuniaria, limitan el derecho de defensa del sancionado. Sobre esta cuestión controvertida acaba de pronunciarse el TS en la sentencia 696/2021, de 18 de febrero -ECLI:ES:TS:2021:696. La cuestión planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en interpretar: «[…] el artículo 85.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), en relación con los artículos 24 y 103 CE, a fin de esclarecer si la renuncia a acciones o recursos a la que se refiere el citado precepto abarca únicamente a la vía administrativa, o también a la vía judicial

El Tribunal, haciendo una interpretación literal de lo establecido en el apartado 3 del artículo 85 LPAC, considera que el desistimiento o renuncia al ejercicio de acciones o recursos se limita a la vía administrativa y no impide el acceso a la vía jurisdiccional. Con esto queda resuelta la cuestión respecto de la que se aprecia interés casacional objetivo. Pero aclarada esta cuestión, lo relevante de la sentencia es que aprovecha la ocasión para precisar el alcance del recurso jurisdiccional contra la sanción, cuando ha habido un reconocimiento de responsabilidad y se ha procedido al pago voluntario por el sancionado, concluyendo que estos actos propios limitan la capacidad de reacción del sancionado en vía jurisdiccional. Se argumenta en el fundamento de derecho tercero lo siguiente:

Ahora bien, una cosa es que en tales casos subsista la posibilidad de impugnar en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa la resolución sancionadora, y otra distinta que el sujeto que se haya visto beneficiado por la reducción de la sanción -por haber reconocido su responsabilidad en la infracción y haber renunciado a ejercitar acciones o recursos en vía administrativa contra la sanción- tenga que asumir, como contrapartida lógica, que se incremente la dificultad para impugnar con éxito en la vía judicial contencioso-administrativa la resolución sancionadora, porque esa será la consecuencia natural de haber reconocido voluntariamente su responsabilidad en aplicación de los principios de buena fe y de vinculación a los propios actos, que exigen a todos los sujetos que intervienen en el procedimiento la debida coherencia en sus comportamientos procesales. Esto es, aunque el sujeto renunciante pueda impugnar en vía jurisdiccional la resolución sancionadora, para que dicha impugnación pueda tener éxito tendrá que proporcionar al juzgador una sólida explicación que justifique cumplidamente el motivo por el que, habiendo asumido primeramente su responsabilidad por la infracción cometida -que conlleva el reconocimiento de la concurrencia de los elementos objetivo y subjetivo de la infracción, es decir, de su participación en los hechos tipificados y de su culpabilidad-, después, en vía judicial, sostiene la inexistencia de la infracción, negando la concurrencia de los mencionados elementos constitutivos de la infracción y evidenciando así un comportamiento procesal notoriamente contradictorio.

Lo que viene a decir el TS en esta sentencia es que el sancionado que ha reconocido su responsabilidad y ha pagado voluntariamente la sanción, puede recurrirla en vía jurisdiccional, nada se lo impide, pero la impugnación sólo prosperará si logra proporcionar al juzgador “una sólida explicación que justifique cumplidamente” el cambio de criterio. Es decir, se le exige al sancionado un esfuerzo especial para justificar su falta de coherencia procesal. Lo que no queda claro en que debe consistir esa “sólida explicación”. Adviértase a este respecto que la sentencia cuando se refiere al reconocimiento de la responsabilidad incluye el reconocimiento de los elementos objetivo y subjetivo de la infracción y de la culpabilidad. Se estrecha, por tanto, el margen de defensa que tiene el sancionado recurrente en la vía jurisdiccional.

De acuerdo con esta interpretación del TS, el sancionado no sólo tendría muy difícil cuestionar los hechos que se le imputan, reconocidos por él, sino que también quedaría limitada su capacidad de defensa para cuestionar los elementos jurídicos que configuran la infracción cuya comisión ha reconocido.

Esta limitación del derecho de defensa del sancionado que ha reconocido su responsabilidad y ha pagado la sanción, se fundamenta en la doctrina de los actos propios, que, según se dice en la sentencia, “… impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos«.

Algo parecido sucede con la limitación del derecho de defensa del condenado por delito, cuando hay sentencia de conformidad. El apartado 7 del artículo 787 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal establece que “Únicamente serán recurribles las sentencias de conformidad cuando no hayan respetado los requisitos o términos de la conformidad, sin que el acusado pueda impugnar por razones de fondo su conformidad libremente prestada”.

Así pues, para la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS el reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario de la sación son actos propios que limitan la capacidad de reacción del sancionado en la vía jurisdiccional.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración: Affiche nº 92, de Pierre Tal-Coat.

Aplicación de los criterios de adjudicación en caso de existencia de una única oferta: comentario a la resolución 14/2021 del OARC del País Vasco

La Resolución 14/2021 del OARC del País Vasco -OARCE-, apunta una interesante consideración respecto de aquellos procedimientos de contratación en los que exista o subsista una única oferta, situación que para este órgano determina la innecesariedad de que se proceda a una valoración de la oferta con el objetivo de atribuirle la correspondiente puntuación derivada de la aplicación de los criterios de adjudicación; a priori, dicha valoración es preceptiva, correspondiendo ordinariamente a la mesa de contratación -o comité de expertos en su caso-, de acuerdo con el artículo 146.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre de Contratos del Sector Público -LCSP-: “2. …/… La aplicación de los criterios de adjudicación se efectuará por los siguientes órganos:

a) En los procedimientos de adjudicación, abierto o restringido, celebrados por los órganos de las Administraciones Públicas, la valoración de los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor corresponderá, en los casos en que proceda por tener atribuida una ponderación mayor que la correspondiente a los criterios evaluables de forma automática, a un comité formado por expertos con cualificación apropiada, que cuente con un mínimo de tres miembros, que podrán pertenecer a los servicios dependientes del órgano de contratación, pero en ningún caso podrán estar adscritos al órgano proponente del contrato, al que corresponderá realizar la evaluación de las ofertas; o encomendar está a un organismo técnico especializado, debidamente identificado en los pliegos.

b) En los restantes supuestos, la valoración de los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor, así como, en todo caso, la de los criterios evaluables mediante la utilización de fórmulas, se efectuará por la mesa de contratación, si interviene, o por los servicios dependientes del órgano de contratación en caso contrario, a cuyo efecto se podrán solicitar los informes técnicos que considere precisos de conformidad con lo previsto en el artículo 150.1 y 157.5 de la presente Ley.”

El OARCE entiende, sin embargo, que existiendo una única oferta que valorar, y dado que el objetivo de los criterios de adjudicación no es otro que el de establecer una comparación entre las ofertas, con objeto de seleccionar la económicamente más ventajosa -de acuerdo con lo establecido en los considerandos 90, 92 y 104 de la Directiva 2014/24/UE sobre Contratación Pública-, al no poder realizar una valoración comparativa, bastará la confirmación de que la oferta cumple con los requisitos mínimos al efecto establecidos en los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas que rigen la licitación: “Considera la recurrente que la no valoración de la oferta de ECOGRAS entraña un trato discriminatorio respecto del resto de licitadores. Esta alegación no puede aceptarse, pues es doctrina de este Órgano que no existiendo ninguna otra oferta con la que realizar una comparación de lo ofertado resulta del todo irrelevante la puntuación que le haya asignado el órgano de contratación por cada uno de los criterios de adjudicación (ver, por ejemplo, la Resolución 9/2019 del OARC/KEAO). En este mismo sentido, el informe 4/2011, de 16 de noviembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid indicaba que «Al existir una única oferta no se dirime cual es la proposición económicamente más ventajosa, sino que se ha de valorar si la presentada cumple con los requerimientos de los pliegos y en consecuencia satisface las necesidades de la Administración y es susceptible de admisión”. Es decir, cuando en un procedimiento de contratación solo queda “viva” una oferta, la actuación del órgano de contratación, asistido por la mesa, solo puede consistir en comprobar que la proposición cumple con los requisitos previos para contratar con la Administración, previstos en el artículo 140 de la LCSP y recogidos en la cláusula 19 del PCAP, y constatar que la oferta recibida cumple con los requisitos exigidos en los pliegos de prescripciones técnicas y de cláusulas administrativas particulares que rigen la contratación del servicio, y que por tanto no exista causa de exclusión. Hay que entender que una de las funciones de los criterios de adjudicación es la de comparar objetivamente unas ofertas con otras para determinar cuál de ellas es la más ventajosa (ver, en este sentido, la Resolución 131/2019 del OARC / KEAO), pero cuando en un procedimiento solo queda una oferta no hay posibilidad de efectuar una comparación ni una clasificación por orden decreciente, como prevé el artículo 150 de la LCSP, pudiendo únicamente proponer la adjudicación a la oferta recibida siempre que ésta cumpla con los requisitos exigidos en los pliegos.”

A este respecto, precisamente el artículo 157.5 in fine LCSP faculta a la Mesa de contratación a solicitar un informe acreditativo de tal extremo -cumplimiento por la oferta de las condiciones mínimas establecidas en los pliegos-: “Igualmente, podrán solicitarse estos informes cuando sea necesario verificar que las ofertas cumplen con las especificaciones técnicas del pliego.” Como recuerda la Resolución 20/2018 de este mismo tribunal administrativo, se trataría de “la determinación de cumplimiento de las prescripciones técnicas, que se produce igualmente tras una evaluación de la oferta en relación con el PPT sin que haya comparación con las demás proposiciones”

A la argumentación del OARCE cabe hacer una única reflexión: en caso de que se hubieran fijado en la licitación umbrales eliminatorios, por haberse establecido una valoración por fases -artículo 146.3 LCSP-, considero que no sería de aplicación dicha doctrina, de tal forma que, pese a no existir la posibilidad de realizar una evaluación comparativa de la oferta, la mesa de contratación u órgano correspondiente debiera proceder a una valoración singular de la oferta, que asignase una determinada puntuación de cada criterio de adjudicación de acuerdo con la ponderación relativa de los mismos, de forma que pueda determinarse si la fase eliminatoria, queda o no superada. Ello considerando que la motivación de establecer una valoración por fases con umbrales eliminatorios, no ha de ser otra que el asegurar una calidad suficiente de la oferta seleccionada, superior a la que cabe deducir del mero cumplimiento de las condiciones técnicas mínimas establecidas a través  de los pliegos; en palabras del TJUE, en Sentencia de 20/09/2018, Montte, C-546/16: «los poderes adjudicadores gozan de libertad para determinar con arreglo a sus necesidades el nivel de calidad técnica que las ofertas presentadas deben garantizar, en función de las características y del objeto del contrato de que se trate, y para establecer el límite mínimo que esas ofertas deben respetar desde un punto de vista técnico. …/… A este respecto, resulta evidente que una oferta que no alcance ese límite mínimo no responde, en principio, a las necesidades del poder adjudicador y no debe tenerse en cuenta para determinar la oferta económicamente más ventajosa”.

José María Agüeras Angulo

Interventor-tesorero superior de Administración local

Ilustración: Number 1, de Morris Louis