Derecho Urbanístico e Inmobiliario

Los suelos urbanizables sin Plan Parcial tienen la consideración de rústicos a efectos catastrales

Comentario a la STS 2159/2014, de 30 de mayo

La crisis del sector inmobiliario y el estallido de la burbuja que se había generado, supuso que se viesen frustradas las expectativas de desarrollo urbanístico de grandes superficies de terreno clasificadas en los tiempos de euforia  como suelos urbanizables.

 La situación urbanística de estos terrenos, que fueron comprados a precios muy altos, debido precisamente a las expectativas generadas, es variada, dependiendo del grado de desarrollo en que se encontraban en el momento de producirse la crisis. El caso extremo es el de los suelos urbanizables en pleno proceso de transformación urbanística, una vez aprobados los instrumentos de planeamiento y gestión, con las obras de urbanización y edificación paralizadas. Después del tiempo transcurrido aún siguen paralizadas las obras y en muchos casos con un destino incierto, llegándose a plantear incluso la demolición de lo construido.

 Están, por otro lado, los suelos urbanizables que se han desarrollado con posterioridad a la crisis, con el objeto de consolidar derechos a los meros efectos de incrementar el valor en los balances de las entidades propietarias, sin que a medio plazo vayan a ser urbanizados. Y, por último, están los suelos urbanizables, en sus distintas categorías –delimitados no delimitados, sectorizados no sectorizados- respecto de los que ni siquiera se ha aprobado el planeamiento de desarrollo, que están a la espera de tiempos mejores

 El futuro de buena parte de estos suelos urbanizables es incierto;  es difícil determinar en qué momento se transformarán para satisfacer nuevas demandas de productos inmobiliarios. Lo que se es evidente es que en muchos casos esta transformación se producirá a medio o más bien a  largo plazo. Y cabe pensar que algunos de estos suelos urbanizables no lleguen nunca a transformarse. Esta falta de expectativas ha tenido como lógica consecuencia la pérdida de valor de estos suelos urbanizables; es más, algunos de estos suelos están en este momento, y quizás por bastante tiempo, fuera de mercado.

 La paradoja es que al mismo tiempo que estos suelos se veían privados de toda expectativa y perdían su valor de mercado, se incrementaba considerablemente su valor catastral debido a que las ponencias fueron aprobadas en muchos casos en el momento álgido del mercado inmobiliario. Ello ha supuesto el incremento de los tributos que gravan los bienes inmuebles; en particular de tributos municipales como el IBI y el IIVTNU.

 Este desajuste entre los valores de mercado y los valores catastrales, con el consiguiente incremento de los tributos, está siendo una fuente continua de conflictos, que se suscitan ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.

 Nos ocuparemos a continuación de una reciente sentencia del Tribunal Supremo – STS 2159/2014, de 30 de mayo-, dictada en un recurso de casación en interés de ley, que se pronuncia sobre la controversia suscitada en relación con la valoración catastral de unos terrenos clasificados como suelos urbanizables, pendientes de ordenación detallada mediante la aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento de desarrollo.

 El recurso de casación en interés de ley lo interpone la Abogacía del Estado, contra una sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura, estimando un recurso interpuesto contra una resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Extremadura. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura interpreta el artículo art. 7.2 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (TRLCI, en adelante), en el sentido de que sólo pueden considerarse urbanos a efectos catastrales los inmuebles considerados en el Plan General como urbanizables cuando hayan sido objeto de ordenación detallada.

 La Abogacía del Estado mantiene que la doctrina que sienta la sentencia dictada en instancia es gravemente dañosa para el interés general y además es errónea y no ajustada a Derecho. Se advierte que la aplicación de esta doctrina pondría en cuestión la aplicación de las ponencias de valores, basadas en considerar como suelo de naturaleza urbana a efectos catastrales todos los terrenos clasificados como urbanizables delimitados o sectorizados, aun cuando no hubiesen sido objeto de ordenación detallada.

 La sentencia del TS, después de analizar la evolución de la legislación reguladora del IBI y del catastro inmobiliario y la relación existente entre los valores contenidos en la legislación urbanística y los catastrales, entra a interpretar el artículo 7.2.d) del TRLCI -tras la modificación introducida por la  Ley 36/2006, de 29 de noviembre-, referido a la valoración catastral de los suelos susceptibles de ser urbanizados. Este apartado queda redactado tras la modificación de la siguiente forma:

 “b) Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo.

Se señala en la sentencia que la amplia fórmula utilizada en este precepto tiene por finalidad definir qué suelos pueden considerarse urbanizados a los efectos de valoración catastral, independientemente de la variada terminología utilizada en la legislación urbanística autonómica.  Es decir, lo que se pretende es facilitar la interpretación de lo que debe entenderse como suelos susceptibles de ser urbanizados a efectos de la valoración catastral, ante la diversidad de conceptos y categorías establecidos en las distintas leyes autonómicas.

 Y se deja claro también que la normativa catastral debe tener en cuenta el estatuto jurídico de la propiedad y el régimen de valoraciones establecido en la legislación estatal del suelo. Se dice al respecto que “…si se desconectan completamente ambas normativas nos podemos encontrar con valores muy diferentes, consecuencia de métodos de valoración distintos, de suerte que un mismo bien inmueble tenga un valor sustancialmente distinto según el sector normativo de que se trate, fiscal o urbanístico, no siendo fácil justificar que a efectos fiscales se otorgue al inmueble un valor muy superior al que deriva del TRLS, obligando al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga fiscal superior, mientras que resulta comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial.

 Se argumenta además que, en último extremo, para garantizar una cierta homogeneidad en la interpretación del artículo 7 TRLCI, hay que acudir a las situaciones urbanísticas –suelo rural y suelo urbanizado- establecidas en el TRLS, evitando de esta forma las incoherencias que podrían derivarse de las distintas regulaciones –autonómicas, incluyendo también el planeamiento municipal con capacidad para clasificar suelo- en materia urbanística.

 Con todo ello se concluye que “… el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico

 En suma, lo que determina que un suelo deba considerarse urbanizado a efectos de valoración catastral es que esté clasificado como suelo urbanizable y cuente con una ordenación detallada que habilite la transformación urbanística. De manera que mientras estos suelos urbanizables no cuenten con una ordenación detallada tendrán la consideración de suelo rural y deberán ser valorados como tales a efectos catastrales.

 Para finalizar, conviene hacer notar que la sentencia recuerda que para calcular el valor catastral se debe tomar como referencia el valor de mercado, sin que aquel pueda superar a éste. Y advierte que si las ponencias de valores no reconocen la situación urbanística puede darse el caso de suelos urbanizables con valores superiores a los de mercado, con lo que se infringiría el principio de capacidad económica al gravarse una riqueza ficticia.

 Esta consideración debe llevar a reflexionar acerca de la valoración catastral de suelos urbanizables que aún cuando cuentan con ordenación detallada no se van a transformar a medio plazo. Lo cierto es que el valor de mercado de estos terrenos no difiere del de aquellos suelos urbanizables sin ordenación detallada. Es decir, en el actual contexto económico, y teniendo cual es la situación del mercado inmobiliario, la aprobación de un instrumento planeamiento de desarrollo para la ordenación detallada de estos suelos no conlleva un incremento del valor de mercado. En muchos casos, ni siquiera la aprobación de los instrumentos de gestión urbanística conlleva ese incremento de valor de mercado. Como ha quedado expuesto anteriormente, muchos de estos suelos están fuera del mercado o ha sufrido una pérdida considerable de valor, quedando por debajo del valor catastral.

 Pedro Corvinos

¿Tienen algún valor las edificaciones ilegales?

La incapacidad, o más bien la falta de voluntad, de las Administraciones competentes en materia urbanística para reaccionar  a tiempo frente a los actos de edificación y uso del suelo ilegales, ha dado lugar a la construcción de un buen número de edificaciones ilegales. En algunos casos estas edificaciones constituyen grandes núcleos residenciales con unos deficientes servicios urbanísticos, situados en áreas del alto valor ambiental o paisajístico, en zonas de riesgo como riberas de ríos o barrancos y,  a veces, ocupando el dominio público como la costa. El grave problema generado por la permisividad de las Administraciones Públicas es de difícil solución.

No se ha tenido voluntad de afrontar con decisión estas situaciones de ilegalidad, a pesar de que la legislación urbanística pone a disposición de las Administraciones públicas medidas contundentes para prevenir las actuaciones ilegales y reponer la realidad ilegalmente alterada. La realidad, como se ha dicho, es que existen un bueno número de edificaciones ilegales, muchas de ellas destinadas a uso residencial, que inevitablemente entran dentro del tráfico jurídico inmobiliario -es decir, se compran, se venden, se hipotecan, se heredan …- con riesgo para la seguridad jurídica.

 El legislador, consciente de los problemas que plantea esta realidad derivada de la inactividad de las Administraciones en el ejercicio de sus obligaciones de disciplina urbanística, ha buscado soluciones, algunas de las cuales son contradictorias. Así, las leyes autonómicas en materia de urbanismo, recogiendo la jurisprudencia del TS, han regulado la situación urbanística en la que quedan las edificaciones y construcciones ilegales frente a las que no cabe actuar por haber transcurrido el plazo de que disponen las Administraciones públicas. El transcurso de este plazo no conlleva la legalización de lo construido ilegalmente y, en consecuencia, queda prohibido ejecutar en estas edificaciones ilegales obras de reforma, ampliación o consolidación; sólo se permiten pequeñas reparaciones por razones de seguridad e higiene. De manera que estas edificaciones ilegales permanecen si bien se les imponen algunas limitaciones, con un régimen muy parecido a las que quedan en situación de fuera de ordenación.

Pero no sólo se permite que estas edificaciones ilegales permanezcan en pie. Con la aprobación del RD 1093/1997, de 4 de julio, que aprueba las normas complementarias al reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre la inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, se abrió la vía –artículo 52- para que pudieran acceder al Registro de la Propiedad. Es oportuno recordar que esta disposición reglamentaria de naturaleza registral impone el principio de la accesión como medio de adquirir la propiedad de lo edificado sobre un terreno, frente a lo establecido en la legislación del suelo vigente en aquel momento en virtud de la cual el derecho a la edificación se adquiere por la conclusión de unas obras al amparo de una licencia otorgada conforme al ordenación urbanístico (concepción estatutaria de la propiedad del suelo y adquisición gradual de facultades urbanísticas)

La aceptación del principio de la accesión en el RD 1093/1997 supone que el propietario de un terreno adquiere la propiedad de lo edificado aun cuando se incumpla el ordenamiento urbanístico. Los requisitos exigidos en el artículo 52 de esta disposición tendrían por finalidad garantizar la colaboración de los Registradores con las Administraciones en el ejercicio de las funciones de disciplina urbanística. En ningún caso estos requisitos condicionarían la propiedad de lo ilegalmente edificado.

Finalmente, con la modificación del artículo 20 de Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, mediante el art. 24 del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, se introduce por vez primera en la Ley del Suelo esta vía excepcional para el acceso al Registro de la Propiedad  de las edificaciones ilegales respecto de las que ya no cabe adoptar medidas de restablecimiento. Este procedimiento ha sido modificado recientemente por la disposición final 12.12 de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

En suma, la legislación urbanística autonómica y la vigente ley estatal del suelo vienen a reconocer que los propietarios de terrenos adquieren por accesión la propiedad de las edificaciones ilegales respecto de las que ya no pueden adoptarse medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística y permiten que el derecho de propiedad sobre estas edificaciones acceda al Registro de la Propiedad.

La única limitación que se les impone a estas edificaciones ilegales, como se ha visto, es que en ellas no pueden realizarse obras de reforma, ampliación o consolidación. Por lo demás, estas edificaciones ilegales están en el tráfico jurídico inmobiliario: se compran, se hipotecan, se transmiten por herencia, están sometidas al IBI y a otros impuestos que gravan su transmisión inter vivos y mortis causa. Es decir, el legislador ha querido que una vez que las Administraciones públicas,  haciendo dejación de la obligación de restablecer la legalidad urbanística, lo cual es muy frecuente, toleran estas edificaciones ilegales, sus titulares adquieran la plena propiedad aun cuando infrinjan gravemente el ordenamiento urbanístico.

Es una opción; podría haberse optado también por considerar que el derecho a la edificación sólo se adquiere cuando las obras se han ejecutado conforme a la licencia otorgada, ajustándose al ordenamiento urbanístico, tal y como estaba configurado el estatuto jurídico de la propiedad del suelo y la adquisición gradual de facultades urbanísticas en la Ley 8/1990 y en el RDL 1/1992. De manera que nunca podría adquirirse el derecho a la edificación sobre aquellas construcciones ejecutadas sin licencia e incumpliendo el ordenamiento urbanístico. En estos casos, el propietario del terreno sobre el que se construye la edificación no adquiriría un derecho real sobre ésta. Gozaría el propietario del suelo de la posesión en precario de la edificación ilegalmente construida; lo que alguna autora ha calificado de “situaciones jurídicas secundarias y provisionales” que no deberían tener acceso al Registro de la Propiedad.

Lo sorprendente, y lo contradictorio,  es que después de reconocer a los titulares de los terrenos en que se construyen estas edificaciones ilegales la plena propiedad sobre éstas, permitiendo su inscripción en el Registro de la Propiedad, se quiera vaciar de contenido económico este derecho de propiedad en los supuestos de expropiación, responsabilidad patrimonial y procesos de distribución de beneficios y cargas. En efecto, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, al regular las valoraciones de inmuebles, establece en el artículo 21.3 que las edificaciones, construcciones e instalaciones se valoraran, según los casos, separada o conjuntamente con el suelo, siempre que se ajusten a la legalidad al tiempo de la valoración. Y se entiende que se ajustan a la legalidad “… cuando se realizaron de conformidad con la ordenación urbanística y el acto administrativo legítimante que requiriesen, o han sido posteriormente legalizadas de conformidad con lo dispuesto en la legislación urbanística”. Esta regulación ha quedado recogida en el artículo 22.3 del vigente texto refundido de la Ley del Suelo. Al parecer el legislador pretende que sólo sean valoradas las edificaciones, construcciones e instalaciones que sean conformes con el ordenamiento urbanístico al tiempo de la valoración.

En consecuencia, a tenor de lo establecido en el citado precepto, la propiedad de las edificaciones ilegales quedaría vaciada de contenido económico en los supuestos de expropiación, responsabilidad patrimonial y en los procedimientos de distribución de beneficios y cargas. Sin embargo, mantiene el contenido económico a efectos impositivos: tributa por el IBI y también cuando es objeto de transmisión tanto inter vivos (ITPyAJD) como mortis causa (ISyD)

El Tribunal Supremo, en una reciente sentencia de 12 de febrero de 2014 -Nº de Recurso: 2490/2011– , confirma en su fundamento jurídico sexto, con cita en el artículo 21.3 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, que no pueden ser valoradas a efectos expropiatorios las edificaciones y construcciones ilegales. En el caso enjuiciado se trataba de construcciones ejecutadas sin licencia y respecto de las que se había ordenado la demolición aun cuando no se había ejecutado la orden dictada.  Se llega a rechazar incluso que a estas construcciones ilegales se les dé el mismo tratamiento a efectos de valoración que las edificaciones en situación de fuera de ordenación. Se argumenta lo siguiente:

El hecho de que la orden de demolición no llegara a ejecutarse, e incluso la eventual caducidad de dicha orden por el transcurso del plazo legalmente establecido para llevarla a efecto, no convierte la obra ilegal en legal, sino simplemente impediría la efectividad de la orden de derribo en su día adoptada, pero no convalida la ilegalidad inicialmente declarada por una resolución administrativa firme, ni tampoco equipara estas instalaciones, a los efectos de su valoración expropiatoria, a una edificación en situación de «fuera de ordenación». Y ello por cuanto la inclusión de un inmueble como «fuera de ordenación» se regula en nuestro ordenamiento para aquellos casos en los que la edificación o instalación, siendo inicialmente lícita resulta disconforme con el Planteamiento por su modificación sobrevenida, regulándose como una situación diferenciada que somete al inmueble a un régimen especial de uso y mantenimiento que no resulta trasladable, sin más, a la edificaciones ilegales”.

A la vista de lo expuesto,  cabe preguntarse si el derecho de propiedad  que la legislación del suelo y urbanística reconoce sobre las edificaciones ilegales respecto de las que ya no cabe adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad puede tener la consideración de tal si se le priva de todo valor económico a efectos expropiatorios, en los supuestos de responsabilidad patrimonial y en los procedimientos de distribución de beneficios y cargas. Y hay que plantearse también si es conforme al artículo 33 de la Constitución privar al propietario de una edificación ilegal del derecho que tiene sobre ella sin ninguna indemnización.

Pedro Corvinos

Caducidad de las afecciones urbanísticas al pago de los costes de urbanización

Comentario a la Resolución de 1 de octubre de 2013, de la Dirección General de los Registros y del Notariado

La legislación del suelo –artículo 16.6 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS)- contempla la afección de los terrenos incluidos en determinados ámbitos de actuación al cumplimiento de los deberes urbanísticos que incumben a los promotores. En particular, los artículos 126 y 178 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística (RGU), prevén la afección de las fincas resultantes en los procedimientos de equidistribución al pago de los costes de urbanización.

El tratamiento registral de esta garantía se establece en los artículos 19 y 20 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, preceptos que resuelven algunas dudas que se venían planteando.

Esta afección urbanística tiene por finalidad garantizar que se completará el proceso de transformación urbanística de los terrenos incluidos en un determinado ámbito de ejecución, en beneficio del interés público representado por el planeamiento urbanístico que ordena el ámbito. Pero también en beneficio de los titulares de derechos sobre las fincas existentes, que obtienen una plusvalía al completarse la transformación urbanística.

La cuestión de la caducidad de estas afecciones, que es la que aquí nos ocupa, no ha planteado problemas mientras los procesos de transformación urbanística se han desarrollado en plazos razonables, impulsados  por la liquidez en los mercados del suelo e inmobiliario y por la creciente demanda de todo tipo de productos a precios cada vez mayores. En este contexto económico favorable, los titulares de inmuebles inmersos en procesos de transformación han cumplido con sus obligaciones urbanísticas, sin necesidad de hacer efectiva la garantía que supone la afección urbanística.

La situación cambia sustancialmente con la crisis económica que ha afectado con especial intensidad al mercado inmobiliario. La falta de liquidez y la situación de endeudamiento de todos los agentes que intervienen en este mercado, ha provocado la ralentización o paralización de los procesos de transformación urbanística y, en muchos casos, el impago de los costes de urbanización. Es en este nuevo contexto económico de crisis cuando surge el problema de la caducidad de las afecciones urbanísticas.

La Dirección General de los Registros y del Notariado (en adelante DGRN) ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión al resolver un recurso interpuesto contra la nota de calificación extendida por el Registrador de la Propiedad de Madrid nº 17, denegando la cancelación de una afección urbanística al pago de costes de urbanización.

La cancelación la solicitó una entidad mercantil que había resultado adjudicataria de la finca en un procedimiento de ejecución extrajudicial, en el que se ejecutó una hipoteca constituida sobre dicha finca. La solicitud de cancelación se fundamentó en la caducidad de la afección urbanística al haber transcurrido el plazo establecido en el artículo 126 del RGU.

El Registrador de la Propiedad deniega la solicitud de cancelación de la afección urbanística, argumentando que esta afección legal no tiene plazo de caducidad. Se advierte además en el escrito de calificación que se había iniciado por el Ayuntamiento de Madrid un procedimiento administrativo de apremio, que constaba en la nota al margen de la inscripción.

La DGRN, en la Resolución que nos ocupa, determina en primer lugar el alcance subjetivo de la caducidad de la afección urbanística, prevista en el artículo 20.1 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio. Entiende este órgano que pueden beneficiarse de la caducidad de la afección “… los titulares del dominio u otros derechos reales o cargas cuya inscripción o anotación se haya producido sobre las fincas de resultado, sin intervención en el expediente de equidistribución, que no se hayan subrogado voluntariamente en las cargas pendientes de urbanización”.

De manera que los adquirentes de derechos sobre fincas de resultado que se encuentren en esta situación no se verán perjudicados por la afección urbanística, una vez transcurridos siete años desde que se extienda la nota de afección en el Registro de la Propiedad, sin que en este plazo se hubiese tomado la anotación preventiva de embargo. Y se deja claro en esta Resolución que no cabe entender prorrogada la preferencia que da la afección urbanística por existir una nota marginal de expedición de certificación en un procedimiento de apremio, del que no se ha tomado anotación preventiva de embargo.

Así pues, según se desprende de esta Resolución de la DGRN, la caducidad de la afección urbanística opera únicamente en beneficio de los titulares de derechos inscritos o anotados con posterioridad a la inscripción del proyecto de reparcelación, constituidos por tanto en favor de quienes no han intervenido en el procedimiento de equidistribución. En consecuencia, no podrán beneficiarse de la caducidad de la afección urbanística los titulares del dominio u otros derechos reales o cargas que hayan intervenido en el procedimiento de equidistribución.

Lo cierto es que la distinción que se hace en esta Resolución para determinar que titulares de derechos pueden beneficiarse de la caducidad de la afección –sólo los titulares de derechos cuya inscripción o anotación se haya producido sobre las fincas de resultado, sin intervención en el expediente de equidistribución y que no se hayan subrogado voluntariamente en las cargas pendientes de urbanización- no viene expresamente contemplada ni en el artículo 20 del RD 1093/1997 ni tampoco en el artículo 126 del RGU.

Este planteamiento de la DGRN coincide con la postura mantenida por Arnaiz Eguren[1]. En el comentario que hace este autor del artículo 20 del RD 1093/1997, considera que las normas que regulan caducidad de la afección urbanística suponen una manifestación específica del respeto a la seguridad del tráfico, en la medida que sujetan a caducidad, respecto del tercer adquirente inscrito de la finca de resultado, los efectos de la subrogación legal en las obligaciones urbanísticas del transmitente de la finca. Cabe entender que es la protección al tercer adquirente la que justifica la caducidad de la afección urbanística.

Al hilo de lo expuesto cabe plantearse si la caducidad de la afección en beneficio del tercer adquirente conlleva únicamente la liberación de la finca gravada o si también queda extinguida la deuda garantizada con la afección de la finca.


[1] R. Arnaiz Eguren: La inscripción registral de actos urbanísticos, Madrid, 2001 (2.ª ed.)