Derecho Urbanístico e Inmobiliario
El Tribunal Supremo (Sala de lo Civil) ha dictado recientemente dos sentencias –STS 379/2014, de 15 de julio y STS 396/2014, de 21 de julio-, en las que resuelve la controversia suscitada en relación con la calificación de las cuotas de urbanización –derramas y excesos de adjudicación- adeudadas a una Junta de Compensación, realizada por los administradores concursales.
Los administradores concursales sólo admiten como créditos con privilegio especial y con cuantía propia, aquellos correspondientes a los excesos de adjudicación. Los créditos correspondientes a las derramas, tanto anteriores como posteriores al concurso, son calificados como privilegiado especial contingente sin cuantía propia, al considerar que estaban sujetos a una liquidación definitiva al término de la ejecución urbanística. Por su parte, la Junta de Compensación ha venido manteniendo que todos los créditos anteriores al concurso, incluyendo derramas y excesos de adjudicación, debían calificarse de privilegio especial con cuantía propia y los posteriores al concurso como crédito contra la masa. Y la empresa concursada, que no impugnó el crédito de la Junta de Compensación incluido en la lista de acreedores que acompañaba al informe de los administradores concursales, considera que estos créditos son ordinarios sin privilegio especial. Este es, por otra parte, el criterio que se mantiene en la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado de lo Mercantil.
La sentencia dictada en segunda instancia por la Audiencia Provincial, apreció un vicio de incongruencia en la sentencia del Juzgado de lo Mercantil dado que, atendiendo los razonamientos de la empresa concursada, que no había impugnado el crédito de la Junta de Compensación, degradó el crédito considerándolo, como se ha dicho, ordinario sin privilegio especial. Además, estimó en parte el recurso de apelación de la Junta de Compensación, concluyendo que los créditos por el principal de las cuotas de urbanización anteriores al concurso debían ser reconocidos con privilegio especial, suprimiendo la calificación de contingentes, y las giradas tras la declaración del concurso como créditos contra la masa.
Así las cosas, las cuestiones que se suscitan ante el Tribunal Supremo son, por un lado, si los créditos reconocidos a la Junta de Compensación tienen o no la consideración de contingentes y, por otros lado, si los créditos de la Junta por derramas posteriores a la declaración del concurso son créditos contra la masa o no.
Antes de entrar a resolver estas dos cuestiones, el Tribunal Supremo recuerda que las obras de urbanización son obras públicas y, precisamente, para garantizar el pago de estas obras quedan afectadas las fincas resultantes en el proceso de equidistribución. Y se deja claro que esta garantía real tiene la consideración de hipoteca legal tácita a los efectos previstos en el 90.1.1º LC. Se dice al respecto:
“A la vista de cuanto precede, cabe concluir que las obligaciones derivadas de los planes de ordenación urbanística, concretamente las derivadas de la urbanización de la unidad de actuación, son obligaciones de carácter real, que dan una preferencia de cobro sobre el bien afectado, por encima de cualquier otro derecho inscrito con anterioridad, por lo que cabe hablar, de conformidad con el art. 90.1.1º LC , de una hipoteca legal tácita, cuya constancia en el Registro de la Propiedad, sea mediante una inscripción de los planes de equidistribución, sea mediante anotaciones marginales (actos a los que nos hemos referido), aunque no haya sido inscrita como tal hipoteca, da derecho a exigir a que se convierta de forma expresa con tal carácter ( art. 158.2 LH ). Sin embargo, ello no impide que ostente la condición de hipoteca legal tácita a efectos del reconocimiento del privilegio especial, pues en el apartado 2 del art. 90 LC , se establece que, para que puedan ser clasificada con tal carácter, la respectiva garantía deberá estar constituida con los requisitos y formalidades previstos en su legislación específica para su oponibilidad a terceros, salvo que se trate de hipoteca legal tácita o de los refaccionarios de los trabajadores» .
Entrando en la cuestión de si los créditos de la Junta de Compensación tienen o no carácter contingente, las sentencias rechazan que las derramas por las obras de urbanización puedan ser consideradas créditos sometidos a condición suspensiva por el hecho de quedar sujetas a la liquidación definitiva. Se afirma que los créditos por derramas son créditos ciertos, vencidos y exigibles cuya existencia no depende de la liquidación definitiva. En consecuencia, no pueden ser considerados créditos contingentes sin cuantía, como los califica la Administración concursal.
Por último, se mantiene en las sentencias que las derramas devengadas a partir de la declaración de concurso deben considerarse créditos contra la masa –artículo 84.2.10º LC-, dado que tienen su origen en la obligación legal de los propietarios de contribuir a los gastos de urbanización (artículo 16.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo)
Acabaré este comentario planteando la cuestión de la incidencia que puede tener en la calificación de estos créditos la caducidad de la afección urbanística que garantiza el pago de las cuotas de urbanización. Conviene recordar a este respecto la Resolución de 1 de octubre de 2013, de la Dirección General de los Registros y del Notariado (véase el comentario a esta Resolución), en la que se reconoce la caducidad de la afección urbanística de las fincas de resultado al pago de los costes de urbanización, una vez transcurridos siete años desde la fecha de inscripción de la afección en el Registro de la Propiedad; caducidad que opera únicamente en beneficio de los titulares de derechos inscritos o anotados con posterioridad a la inscripción del proyecto de reparcelación, sin intervención en el procedimiento de equidistribución.
Pedro Corvinos
Ha sido noticia recientemente que el Consejo General del Poder Judicial está preparando un código deontológico, que impedirá a los jueces aceptar invitaciones para asistir a los campos de futbol. Al parecer, preocupa la presencia de jueces en los palcos de autoridades de algunos campos de futbol en los que, según los maldicientes, se gestan grandes negocios, se apañan asuntos relevantes económicamente, se adjudican contratos, se conceden todo tipo de ayudas y hasta se reclasifican terrenos. La presencia de los magistrados en los corrillos en los que se cuecen estos asuntos, algunos de los cuales suele terminar en los órganos judiciales de los que forman parte, amenaza con menoscabar el decoro exigible a los órganos jurisdiccionales y a sus miembros. La noticia se refiere específicamente al famoso “palco del Bernabéu”.
Pero no es exactamente de esto de lo me ocupo en este post, aunque guarda alguna relación. De lo que aquí se trata es de como algunas actuaciones urbanísticas promovidas en beneficio de determinadas entidades pueden constituir ayudas de estado prohibidas por la normativa comunitaria. Y para abordar esta cuestión nos centraremos en un caso de relevancia pública dado que la entidad afectada, o beneficiada, por la operación urbanística es el Real Madrid CF. No es, ni mucho menos, un caso único. En los tiempos de delirio urbanístico que hemos vivido han sido muy frecuentes este tipo de actuaciones para beneficiar a determinadas personas o entidades bien relacionadas. Pues bien, ahora resulta que estas actuaciones urbanísticas, además de otras irregularidades en que han incurrido, pueden constituir ayudas de estado incompatibles con el mercado interior
Centrémonos, pues, en la “operación Bernabéu”. Esta actuación urbanística ha provocado la incoación por parte de la Comisión Europea de un procedimiento previsto en el artículo 108. 2 TFUE en relación con una posible ayuda estatal al Real Madrid. Simultáneamente, Ecologistas en Acción ha impugnado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid la modificación puntual del PGOU de Madrid, a través de la que se pretende materializar esta operación. Este órgano jurisdiccional ha dictado en la pieza de medidas cautelares un interesante Auto de 31 de julio de 2014, en el que se analiza la incidencia que tiene la incoación del procedimiento por ayudas de estado en la adopción de las medidas cautelares solicitadas.
Pero vayamos por partes y expongamos a grandes rasgos los hechos que han dado lugar a la incoación del procedimiento por ayudas de estado y a la impugnación de la modificación puntual del PGOU de Madrid. El origen de todo es el convenio celebrado en noviembre de 1996, en virtud del cual el Real Madrid cedió un terreno situado en la zona de la Ciudad Deportiva y, a cambio, el Ayuntamiento de Madrid se comprometió a entregar al club de futbol varios terrenos que se determinarían posteriormente.
Para concretar la cesión del terreno del Ayuntamiento al Real Madrid, se celebró un nuevo convenio en mayo de 1998, por el que aquel transmitía al club de futbol una parcela – parcela B-32, denominada «Las Tablas»-, valorada en 595.194 EUR, según tasación realizada por el Ayuntamiento.
Por determinadas circunstancias no aclaradas, la cesión de esta parcela al Real Madrid no pudo hacerse efectiva, por lo que en el año 2011 se celebró un nuevo convenio para resolver esta situación. En este convenio el Ayuntamiento asumió que debía compensar al Real Madrid por la imposibilidad de cederle la parcela denominada «Las Tablas» con una cantidad que representara el valor en ese momento de los terrenos no cedidos; el valor de la finca lo fijó el Ayuntamiento en 22.693 054,44 EUR. Para compensar al Real Madrid por este importe, el Ayuntamiento acordó transmitirle varios solares de las zonas de Mercedes Arteaga/Jacinto Verdaguer del barrio de Carabanchel.
La cosa no acaba aquí; poco tiempo después de celebrarse el convenio de 2011, el Real Madrid devolvió los terrenos que se habían transmitido en el barrio de Carabanchel y, a cambio, recibió del Ayuntamiento un solar frente al estadio Bernabéu para edificar un centro comercial y un hotel, pagando un suplemento de 6,5 millones EUR. Precisamente para hacer efectivo este arreglo se aprobó la modificación puntual del PGOU de Madrid, objeto de impugnación.
Pues bien, a la Comisión todas estas actuaciones le suscitan dudas: duda de la imposibilidad de transmitir al Real Madrid la parcela denominada «Las Tablas» y, sobre todo, le llama la atención que una parcela valorada en el año 1998 en 595.194 EUR se valorase en el año 2011 en 22.693 054,44 EUR; y se pone en cuestión también la falta de tasaciones independientes en la valoración de las fincas. De ahí que concluya en el escrito de incoación que “el Real Madrid puede haber disfrutado de una ventaja derivada de recursos estatales. Esta ventaja para un club que juega en la primera división de la liga nacional puede, además, tener consecuencias sobre la competencia y el comercio entre Estados miembros. Esta ayuda al club deportivo profesional Real Madrid CF constituiría ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE”. Además, la Comisión considera que, en principio, esta ayuda no sería compatible con el mercado interior.
Este procedimiento de investigación sigue su tramitación, veremos con que resultado, pero de momento ha tenido incidencia en el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la modificación puntual del PGOU de Madrid, a través de la que se pretende materializar la operación Bernabéu. Como se ha dicho, la Sala de lo Contencioso del TSJM ha dictado un Auto en la pieza de medidas cautelares, suspendiendo la aprobación de la modificación del PGOU.
El Auto justifica la suspensión de la modificación del PGOU en la obligación de proteger la eficacia del artículo 108.2 TFUE, impidiendo en este caso que la ejecución de la modificación PGOU pudiera producir perjuicios que hicieran aún más gravosa la restitución de la posible ayuda como sería la demolición de lo construido al amparo de la modificación. Para el Tribunal, la incoación por la Comisión de un procedimiento por ayudas de estado es causa suficiente para suspender cautelarmente la modificación del PGOU de Madrid, al entender que a través de esta modificación se está haciendo efectiva una posible ayuda de estado al Real Madrid.
Lo interesante de este Auto es que fundamenta la adopción de la medida cautelar en lo establecido en la Comunicación de la Comisión Europea relativa a la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales por los órganos jurisdiccionales nacionales» (2009/C 85/01) y en la jurisprudencia mantenida sobre esta cuestión por el TJUE. Ha de señalarse al respecto que El TS mantiene en relación con los criterios establecidos en esta Comunicación que aun cuando no sean imperativos ni vinculantes para los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros no puede desconocerse su contenido, en especial cuando reiteran o asumen la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Visto el contenido del Auto cabe pensar que o bien los magistrados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJM no han sido invitados al palco del Bernabéu o bien que aun siéndolo no por ello ven menoscabada su independencia.
Pedro Corvinos
En un post anterior se comentó la Resolución de 1 de octubre de 2013, de la Dirección General de los Registros y del Notariado , en la que se reconoce la caducidad de la afección urbanística de las fincas de resultado al pago de los costes de urbanización, una vez transcurridos siete años desde la fecha de inscripción de la afección en el Registro de la Propiedad; caducidad que opera únicamente en beneficio de los titulares de derechos inscritos o anotados con posterioridad a la inscripción del proyecto de reparcelación, sin intervención en el procedimiento de equidistribución.
Pues bien, la Dirección General de los Registros y del Notariado, en Resoluciones de 31 de enero y 26 de mayo de 2014, ha tratado la cuestión de si es posible prorrogar el plazo de caducidad de la afección urbanística, en aplicación del artículo 86 de la Ley Hipotecaria. Las referidas Resoluciones resuelven los recursos interpuestos contra las notas de calificación de los Registradores de la Propiedad, denegando la prórroga de las afecciones urbanísticas que gravan las parcelas resultantes en los proyectos de reparcelación.
Estas Resoluciones señalan que el hecho de que las fincas no queden afectas por más de siete años –art. 20 RD 1093/1997, de 4 de julio- se produce porque el legislador consideró que es un plazo suficiente para la ejecución de la urbanización y para exigir las cantidades correspondientes. Se deja claro que este plazo de caducidad hay que computarlo desde la fecha de inscripción de la afección, beneficiando únicamente a los titulares del dominio u otros derechos reales o cargas cuya inscripción o anotación se haya producido sobre las fincas de resultado, sin intervención en el expediente de equidistribución, y que no se hayan subrogado voluntariamente en las cargas pendientes de urbanización. Y se precisa que la caducidad de la afección no conlleva la extinción de la obligación legal del propietario de hacer frente a los gastos de urbanización puesto que en tanto que el suelo no haya sido objeto de la completa transformación urbanística está vinculado al pago de los gastos de urbanización por imperativo legal.
Hechas estas precisiones, se llega a la conclusión de que no se puede prorrogar el plazo de caducidad de las afecciones urbanísticas, considerando que “…no cabe aplicar por analogía a las notas marginales de afección real la norma de la prórroga prevista para las anotaciones preventivas en el artículo 86 de la Ley Hipotecaria, puesto que de acuerdo con todo lo expuesto, no puede sostenerse que exista identidad de razón entre ambas clases de asientos (art. 4.1 del Código Civil), máxime cuando su prórroga determinaría un perjuicio a titulares de derechos inscritos en el ínterin”.
No obstante se hace una salvedad al permitir que pueda extenderse una nueva nota de afección en el caso de modificación del proyecto de urbanización que de lugar a la retasación de las cargas, con la consiguiente modificación del proyecto de reparcelación.
Pedro Corvinos
El territorio de un buen número de municipios está atravesado por algún río, que discurre en alguno de sus tramos por los núcleos urbanos. Los ríos son lugares de disfrute por sus indiscutibles valores ambientales y paisajísticos. Pero para poder disfrutar de los ríos es necesario realizar periódicamente labores de conservación y de limpieza que eviten los desbordamientos, con las consiguientes inundaciones y los daños que se producen, la proliferación de especies invasivas que ponen en riesgo la fauna del río y para prevenir problemas de salud pública como la aparición de determinados insectos.
La limpieza de los ríos es una cuestión ciertamente compleja: qué limpiar, en qué tramos y cómo hacerlo para evitar el desbordamiento de los ríos sin causar daños en la flora y la fauna que éstos atesoran y para prevenir los problemas anteriormente apuntados. Y otra cuestión ¿quién tiene el deber de limpiarlos? y, en relación con lo anterior, ¿quién asume los daños ocasionados por la falta de limpieza?
Sobre esta cuestión se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la reciente sentencia de 2302/2014, de 19 de junio (nº de recurso 1489/2012) La controversia se suscita por un requerimiento que le hace el Ayuntamiento de Salamanca a la Confederación Hidrográfica del Duero (en adelante CHD) para que realice en el río Tormes las «… actividades necesarias para mantener en condiciones adecuadas de limpieza, entendiendo como tal la limpieza de todo tipo de residuos y el dragado del cauce cuando la sedimentación y acumulación de residuos, maleza o cualquier otra circunstancia pueda degradar el medio o producir otras situaciones de riesgo». El presidente de la Confederación desestima el requerimiento argumentando la falta de competencia de este organismo para la limpieza y dragado de este tramo del río.
El Ayuntamiento de Salamanca recurrió esta resolución ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo el TSJ CyL, que desestimó el recurso en la sentencia de 29 de diciembre de 2011. Este Tribunal plantea la cuestión como un conflicto negativo de competencia y, a partir de ahí, analiza la legislación de aguas y la legislación de régimen local para determinar qué administración es competente “… para realizar la limpieza del cauce del río Tormes, en su tramo urbano en la ciudad de Salamanca, esencialmente concretada en la retirada de los residuos sólidos urbanos”. Hay que hace notar que la sentencia de instancia analiza la competencia para la retirada de residuos sólidos urbanos en el tramo urbano del río, siendo que el requerimiento que hace el Ayuntamiento va más allá al exigir a la CHD la limpieza de todo tipo de residuos y el dragado del cauce. Aspecto a tener en cuenta dado que, como se verá, el TS en la sentencia que dicta vuelve a acotar la actividad de limpieza, refiriéndose a la limpieza “ordinaria”.
La conclusión a la que llega el TSJCyL, una vez analizado el TRLA, la LRBRL, y amparándose en lo establecido en el artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, es que en los tramos urbanos de los ríos a la Confederación Hidrográfica le corresponde únicamente la autorización y control de las actuaciones que se quieran realizar, mientras que la realización de esas actuaciones -entre ellas las de limpieza- corresponde a las denominadas «administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo”, en particular al Ayuntamiento de Salamanca. En consecuencia, se desestima el recurso interpuesto por este Ayuntamiento.
El TS confirma la sentencia dictada en instancia haciendo suyos los razonamientos del TSCyL. Ahora bien, la sentencia del TS introduce algunas precisiones acerca de la competencia sobre la limpieza del río Tormes. En primer lugar, centra el debate en lo que denomina limpieza “ordinaria” o cotidiana, excluyendo las actuaciones extraordinarias, sin entrar a precisar que debe entenderse exactamente por limpieza “ordinaria” en contraposición con las actuaciones extraordinarias en el río. No queda claro si esta actividad de limpieza ordinaria o cotidiana se corresponde con la retirada de los residuos sólidos urbanos, a que se refiere la sentencia de instancia. Y conviene recordar que la controversia se suscitada por el requerimiento que el Ayuntamiento hace a la CHD para la “limpieza de todo tipo de residuos y el dragado del cauce cuando la sedimentación y acumulación de residuos, maleza o cualquier otra circunstancia pueda degradar el medio o producir otras situaciones de riesgo”
En segundo lugar, se precisa que es lo que debe entenderse por zona urbana del río, señalando que el concepto de “zonas urbanas tiene aquí un significado autónomo, pues lo determinante no es tanto la concreta clasificación urbanística de los terrenos que atraviesa el río, cuanto que se trate de un espacio materialmente urbano; esto es, de un pueblo o ciudad y de sus aledaños”. Es decir, la sentencia se pronuncia sobre la competencia para la limpieza de los tramos urbanos del río, quedando, pues, al margen los tramos no urbanos. Cabe pensar que la limpieza en estos tramos no urbanos sí que corresponde a la Confederación Hidrográfica.
Y finalmente, la sentencia explica que no se pronuncia sobre si la obligación de la limpieza ordinaria del tramo urbano del río Tormes es del Ayuntamiento de Salamanca. Se limita a decir que la CHD no es competente y que la limpieza en estos casos corresponde, a tenor de lo establecido en el artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, siendo esta una cuestión de derecho autonómico.
La conclusión a la que se puede llegar a la luz de esta sentencia, es que las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo –Administración autonómica y municipios- están obligadas a realizar la limpieza ordinaria en los tramos urbanos de los ríos, con el coste económico que esta actividad conlleva y, por supuesto, con la responsabilidad que pueda derivarse por los daños provocados por la falta de limpieza.
Es sorprendente que el deber de mantenimiento y limpieza de un bien demanial de la Administración General del Estado, se les atribuya a las Administraciones autonómica y municipal. Y ello al amparo del artículo 28.4 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, que no se refiere precisamente a las actuaciones de conservación y limpieza de los ríos.
Parece lógico que la Administración titular del bien demanial, que tiene atribuidas las facultades de policía en sentido amplio, asuma el deber de conservarlo y mantenerlo en adecuadas condiciones, de acuerdo con lo establecido en el artículo 9.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y en los preceptos correspondientes de las leyes autonómica en materia de urbanismo. Como bien se apunta en la sentencia del TSJCyL, los ríos –el dominio público hidráulico y la zona de policía- entran dentro de la situación de suelo rural –artículo 12.2.a) TRLS-, por lo que la Administración titular tiene el deber de mantenerlos en condiciones de evitar riesgos de inundación, riesgos para la seguridad o la salud públicas y el deber prevenir daños a terceros o al interés general y la contaminación ambiental y del agua. Este deber conservación y mantenimiento del titular del bien demanial, establecido en la legislación del suelo y urbanística, alcanza a todos los tramos del río, incluidos los urbanos.
Pedro Corvinos
La crisis del sector inmobiliario y el estallido de la burbuja que se había generado, supuso que se viesen frustradas las expectativas de desarrollo urbanístico de grandes superficies de terreno clasificadas en los tiempos de euforia como suelos urbanizables.
La situación urbanística de estos terrenos, que fueron comprados a precios muy altos, debido precisamente a las expectativas generadas, es variada, dependiendo del grado de desarrollo en que se encontraban en el momento de producirse la crisis. El caso extremo es el de los suelos urbanizables en pleno proceso de transformación urbanística, una vez aprobados los instrumentos de planeamiento y gestión, con las obras de urbanización y edificación paralizadas. Después del tiempo transcurrido aún siguen paralizadas las obras y en muchos casos con un destino incierto, llegándose a plantear incluso la demolición de lo construido.
Están, por otro lado, los suelos urbanizables que se han desarrollado con posterioridad a la crisis, con el objeto de consolidar derechos a los meros efectos de incrementar el valor en los balances de las entidades propietarias, sin que a medio plazo vayan a ser urbanizados. Y, por último, están los suelos urbanizables, en sus distintas categorías –delimitados no delimitados, sectorizados no sectorizados- respecto de los que ni siquiera se ha aprobado el planeamiento de desarrollo, que están a la espera de tiempos mejores
El futuro de buena parte de estos suelos urbanizables es incierto; es difícil determinar en qué momento se transformarán para satisfacer nuevas demandas de productos inmobiliarios. Lo que se es evidente es que en muchos casos esta transformación se producirá a medio o más bien a largo plazo. Y cabe pensar que algunos de estos suelos urbanizables no lleguen nunca a transformarse. Esta falta de expectativas ha tenido como lógica consecuencia la pérdida de valor de estos suelos urbanizables; es más, algunos de estos suelos están en este momento, y quizás por bastante tiempo, fuera de mercado.
La paradoja es que al mismo tiempo que estos suelos se veían privados de toda expectativa y perdían su valor de mercado, se incrementaba considerablemente su valor catastral debido a que las ponencias fueron aprobadas en muchos casos en el momento álgido del mercado inmobiliario. Ello ha supuesto el incremento de los tributos que gravan los bienes inmuebles; en particular de tributos municipales como el IBI y el IIVTNU.
Este desajuste entre los valores de mercado y los valores catastrales, con el consiguiente incremento de los tributos, está siendo una fuente continua de conflictos, que se suscitan ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Nos ocuparemos a continuación de una reciente sentencia del Tribunal Supremo – STS 2159/2014, de 30 de mayo-, dictada en un recurso de casación en interés de ley, que se pronuncia sobre la controversia suscitada en relación con la valoración catastral de unos terrenos clasificados como suelos urbanizables, pendientes de ordenación detallada mediante la aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento de desarrollo.
El recurso de casación en interés de ley lo interpone la Abogacía del Estado, contra una sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura, estimando un recurso interpuesto contra una resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Extremadura. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura interpreta el artículo art. 7.2 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (TRLCI, en adelante), en el sentido de que sólo pueden considerarse urbanos a efectos catastrales los inmuebles considerados en el Plan General como urbanizables cuando hayan sido objeto de ordenación detallada.
La Abogacía del Estado mantiene que la doctrina que sienta la sentencia dictada en instancia es gravemente dañosa para el interés general y además es errónea y no ajustada a Derecho. Se advierte que la aplicación de esta doctrina pondría en cuestión la aplicación de las ponencias de valores, basadas en considerar como suelo de naturaleza urbana a efectos catastrales todos los terrenos clasificados como urbanizables delimitados o sectorizados, aun cuando no hubiesen sido objeto de ordenación detallada.
La sentencia del TS, después de analizar la evolución de la legislación reguladora del IBI y del catastro inmobiliario y la relación existente entre los valores contenidos en la legislación urbanística y los catastrales, entra a interpretar el artículo 7.2.d) del TRLCI -tras la modificación introducida por la Ley 36/2006, de 29 de noviembre-, referido a la valoración catastral de los suelos susceptibles de ser urbanizados. Este apartado queda redactado tras la modificación de la siguiente forma:
“b) Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo”.
Se señala en la sentencia que la amplia fórmula utilizada en este precepto tiene por finalidad definir qué suelos pueden considerarse urbanizados a los efectos de valoración catastral, independientemente de la variada terminología utilizada en la legislación urbanística autonómica. Es decir, lo que se pretende es facilitar la interpretación de lo que debe entenderse como suelos susceptibles de ser urbanizados a efectos de la valoración catastral, ante la diversidad de conceptos y categorías establecidos en las distintas leyes autonómicas.
Y se deja claro también que la normativa catastral debe tener en cuenta el estatuto jurídico de la propiedad y el régimen de valoraciones establecido en la legislación estatal del suelo. Se dice al respecto que “…si se desconectan completamente ambas normativas nos podemos encontrar con valores muy diferentes, consecuencia de métodos de valoración distintos, de suerte que un mismo bien inmueble tenga un valor sustancialmente distinto según el sector normativo de que se trate, fiscal o urbanístico, no siendo fácil justificar que a efectos fiscales se otorgue al inmueble un valor muy superior al que deriva del TRLS, obligando al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga fiscal superior, mientras que resulta comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial.”
Se argumenta además que, en último extremo, para garantizar una cierta homogeneidad en la interpretación del artículo 7 TRLCI, hay que acudir a las situaciones urbanísticas –suelo rural y suelo urbanizado- establecidas en el TRLS, evitando de esta forma las incoherencias que podrían derivarse de las distintas regulaciones –autonómicas, incluyendo también el planeamiento municipal con capacidad para clasificar suelo- en materia urbanística.
Con todo ello se concluye que “… el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico”
En suma, lo que determina que un suelo deba considerarse urbanizado a efectos de valoración catastral es que esté clasificado como suelo urbanizable y cuente con una ordenación detallada que habilite la transformación urbanística. De manera que mientras estos suelos urbanizables no cuenten con una ordenación detallada tendrán la consideración de suelo rural y deberán ser valorados como tales a efectos catastrales.
Para finalizar, conviene hacer notar que la sentencia recuerda que para calcular el valor catastral se debe tomar como referencia el valor de mercado, sin que aquel pueda superar a éste. Y advierte que si las ponencias de valores no reconocen la situación urbanística puede darse el caso de suelos urbanizables con valores superiores a los de mercado, con lo que se infringiría el principio de capacidad económica al gravarse una riqueza ficticia.
Esta consideración debe llevar a reflexionar acerca de la valoración catastral de suelos urbanizables que aún cuando cuentan con ordenación detallada no se van a transformar a medio plazo. Lo cierto es que el valor de mercado de estos terrenos no difiere del de aquellos suelos urbanizables sin ordenación detallada. Es decir, en el actual contexto económico, y teniendo cual es la situación del mercado inmobiliario, la aprobación de un instrumento planeamiento de desarrollo para la ordenación detallada de estos suelos no conlleva un incremento del valor de mercado. En muchos casos, ni siquiera la aprobación de los instrumentos de gestión urbanística conlleva ese incremento de valor de mercado. Como ha quedado expuesto anteriormente, muchos de estos suelos están fuera del mercado o ha sufrido una pérdida considerable de valor, quedando por debajo del valor catastral.
Pedro Corvinos
La incapacidad, o más bien la falta de voluntad, de las Administraciones competentes en materia urbanística para reaccionar a tiempo frente a los actos de edificación y uso del suelo ilegales, ha dado lugar a la construcción de un buen número de edificaciones ilegales. En algunos casos estas edificaciones constituyen grandes núcleos residenciales con unos deficientes servicios urbanísticos, situados en áreas del alto valor ambiental o paisajístico, en zonas de riesgo como riberas de ríos o barrancos y, a veces, ocupando el dominio público como la costa. El grave problema generado por la permisividad de las Administraciones Públicas es de difícil solución.
No se ha tenido voluntad de afrontar con decisión estas situaciones de ilegalidad, a pesar de que la legislación urbanística pone a disposición de las Administraciones públicas medidas contundentes para prevenir las actuaciones ilegales y reponer la realidad ilegalmente alterada. La realidad, como se ha dicho, es que existen un bueno número de edificaciones ilegales, muchas de ellas destinadas a uso residencial, que inevitablemente entran dentro del tráfico jurídico inmobiliario -es decir, se compran, se venden, se hipotecan, se heredan …- con riesgo para la seguridad jurídica.
El legislador, consciente de los problemas que plantea esta realidad derivada de la inactividad de las Administraciones en el ejercicio de sus obligaciones de disciplina urbanística, ha buscado soluciones, algunas de las cuales son contradictorias. Así, las leyes autonómicas en materia de urbanismo, recogiendo la jurisprudencia del TS, han regulado la situación urbanística en la que quedan las edificaciones y construcciones ilegales frente a las que no cabe actuar por haber transcurrido el plazo de que disponen las Administraciones públicas. El transcurso de este plazo no conlleva la legalización de lo construido ilegalmente y, en consecuencia, queda prohibido ejecutar en estas edificaciones ilegales obras de reforma, ampliación o consolidación; sólo se permiten pequeñas reparaciones por razones de seguridad e higiene. De manera que estas edificaciones ilegales permanecen si bien se les imponen algunas limitaciones, con un régimen muy parecido a las que quedan en situación de fuera de ordenación.
Pero no sólo se permite que estas edificaciones ilegales permanezcan en pie. Con la aprobación del RD 1093/1997, de 4 de julio, que aprueba las normas complementarias al reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre la inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, se abrió la vía –artículo 52- para que pudieran acceder al Registro de la Propiedad. Es oportuno recordar que esta disposición reglamentaria de naturaleza registral impone el principio de la accesión como medio de adquirir la propiedad de lo edificado sobre un terreno, frente a lo establecido en la legislación del suelo vigente en aquel momento en virtud de la cual el derecho a la edificación se adquiere por la conclusión de unas obras al amparo de una licencia otorgada conforme al ordenación urbanístico (concepción estatutaria de la propiedad del suelo y adquisición gradual de facultades urbanísticas)
La aceptación del principio de la accesión en el RD 1093/1997 supone que el propietario de un terreno adquiere la propiedad de lo edificado aun cuando se incumpla el ordenamiento urbanístico. Los requisitos exigidos en el artículo 52 de esta disposición tendrían por finalidad garantizar la colaboración de los Registradores con las Administraciones en el ejercicio de las funciones de disciplina urbanística. En ningún caso estos requisitos condicionarían la propiedad de lo ilegalmente edificado.
Finalmente, con la modificación del artículo 20 de Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, mediante el art. 24 del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, se introduce por vez primera en la Ley del Suelo esta vía excepcional para el acceso al Registro de la Propiedad de las edificaciones ilegales respecto de las que ya no cabe adoptar medidas de restablecimiento. Este procedimiento ha sido modificado recientemente por la disposición final 12.12 de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
En suma, la legislación urbanística autonómica y la vigente ley estatal del suelo vienen a reconocer que los propietarios de terrenos adquieren por accesión la propiedad de las edificaciones ilegales respecto de las que ya no pueden adoptarse medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística y permiten que el derecho de propiedad sobre estas edificaciones acceda al Registro de la Propiedad.
La única limitación que se les impone a estas edificaciones ilegales, como se ha visto, es que en ellas no pueden realizarse obras de reforma, ampliación o consolidación. Por lo demás, estas edificaciones ilegales están en el tráfico jurídico inmobiliario: se compran, se hipotecan, se transmiten por herencia, están sometidas al IBI y a otros impuestos que gravan su transmisión inter vivos y mortis causa. Es decir, el legislador ha querido que una vez que las Administraciones públicas, haciendo dejación de la obligación de restablecer la legalidad urbanística, lo cual es muy frecuente, toleran estas edificaciones ilegales, sus titulares adquieran la plena propiedad aun cuando infrinjan gravemente el ordenamiento urbanístico.
Es una opción; podría haberse optado también por considerar que el derecho a la edificación sólo se adquiere cuando las obras se han ejecutado conforme a la licencia otorgada, ajustándose al ordenamiento urbanístico, tal y como estaba configurado el estatuto jurídico de la propiedad del suelo y la adquisición gradual de facultades urbanísticas en la Ley 8/1990 y en el RDL 1/1992. De manera que nunca podría adquirirse el derecho a la edificación sobre aquellas construcciones ejecutadas sin licencia e incumpliendo el ordenamiento urbanístico. En estos casos, el propietario del terreno sobre el que se construye la edificación no adquiriría un derecho real sobre ésta. Gozaría el propietario del suelo de la posesión en precario de la edificación ilegalmente construida; lo que alguna autora ha calificado de “situaciones jurídicas secundarias y provisionales” que no deberían tener acceso al Registro de la Propiedad.
Lo sorprendente, y lo contradictorio, es que después de reconocer a los titulares de los terrenos en que se construyen estas edificaciones ilegales la plena propiedad sobre éstas, permitiendo su inscripción en el Registro de la Propiedad, se quiera vaciar de contenido económico este derecho de propiedad en los supuestos de expropiación, responsabilidad patrimonial y procesos de distribución de beneficios y cargas. En efecto, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, al regular las valoraciones de inmuebles, establece en el artículo 21.3 que las edificaciones, construcciones e instalaciones se valoraran, según los casos, separada o conjuntamente con el suelo, siempre que se ajusten a la legalidad al tiempo de la valoración. Y se entiende que se ajustan a la legalidad “… cuando se realizaron de conformidad con la ordenación urbanística y el acto administrativo legítimante que requiriesen, o han sido posteriormente legalizadas de conformidad con lo dispuesto en la legislación urbanística”. Esta regulación ha quedado recogida en el artículo 22.3 del vigente texto refundido de la Ley del Suelo. Al parecer el legislador pretende que sólo sean valoradas las edificaciones, construcciones e instalaciones que sean conformes con el ordenamiento urbanístico al tiempo de la valoración.
En consecuencia, a tenor de lo establecido en el citado precepto, la propiedad de las edificaciones ilegales quedaría vaciada de contenido económico en los supuestos de expropiación, responsabilidad patrimonial y en los procedimientos de distribución de beneficios y cargas. Sin embargo, mantiene el contenido económico a efectos impositivos: tributa por el IBI y también cuando es objeto de transmisión tanto inter vivos (ITPyAJD) como mortis causa (ISyD)
El Tribunal Supremo, en una reciente sentencia de 12 de febrero de 2014 -Nº de Recurso: 2490/2011– , confirma en su fundamento jurídico sexto, con cita en el artículo 21.3 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, que no pueden ser valoradas a efectos expropiatorios las edificaciones y construcciones ilegales. En el caso enjuiciado se trataba de construcciones ejecutadas sin licencia y respecto de las que se había ordenado la demolición aun cuando no se había ejecutado la orden dictada. Se llega a rechazar incluso que a estas construcciones ilegales se les dé el mismo tratamiento a efectos de valoración que las edificaciones en situación de fuera de ordenación. Se argumenta lo siguiente:
“El hecho de que la orden de demolición no llegara a ejecutarse, e incluso la eventual caducidad de dicha orden por el transcurso del plazo legalmente establecido para llevarla a efecto, no convierte la obra ilegal en legal, sino simplemente impediría la efectividad de la orden de derribo en su día adoptada, pero no convalida la ilegalidad inicialmente declarada por una resolución administrativa firme, ni tampoco equipara estas instalaciones, a los efectos de su valoración expropiatoria, a una edificación en situación de «fuera de ordenación». Y ello por cuanto la inclusión de un inmueble como «fuera de ordenación» se regula en nuestro ordenamiento para aquellos casos en los que la edificación o instalación, siendo inicialmente lícita resulta disconforme con el Planteamiento por su modificación sobrevenida, regulándose como una situación diferenciada que somete al inmueble a un régimen especial de uso y mantenimiento que no resulta trasladable, sin más, a la edificaciones ilegales”.
A la vista de lo expuesto, cabe preguntarse si el derecho de propiedad que la legislación del suelo y urbanística reconoce sobre las edificaciones ilegales respecto de las que ya no cabe adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad puede tener la consideración de tal si se le priva de todo valor económico a efectos expropiatorios, en los supuestos de responsabilidad patrimonial y en los procedimientos de distribución de beneficios y cargas. Y hay que plantearse también si es conforme al artículo 33 de la Constitución privar al propietario de una edificación ilegal del derecho que tiene sobre ella sin ninguna indemnización.
Pedro Corvinos
La legislación del suelo –artículo 16.6 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS)- contempla la afección de los terrenos incluidos en determinados ámbitos de actuación al cumplimiento de los deberes urbanísticos que incumben a los promotores. En particular, los artículos 126 y 178 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística (RGU), prevén la afección de las fincas resultantes en los procedimientos de equidistribución al pago de los costes de urbanización.
El tratamiento registral de esta garantía se establece en los artículos 19 y 20 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, preceptos que resuelven algunas dudas que se venían planteando.
Esta afección urbanística tiene por finalidad garantizar que se completará el proceso de transformación urbanística de los terrenos incluidos en un determinado ámbito de ejecución, en beneficio del interés público representado por el planeamiento urbanístico que ordena el ámbito. Pero también en beneficio de los titulares de derechos sobre las fincas existentes, que obtienen una plusvalía al completarse la transformación urbanística.
La cuestión de la caducidad de estas afecciones, que es la que aquí nos ocupa, no ha planteado problemas mientras los procesos de transformación urbanística se han desarrollado en plazos razonables, impulsados por la liquidez en los mercados del suelo e inmobiliario y por la creciente demanda de todo tipo de productos a precios cada vez mayores. En este contexto económico favorable, los titulares de inmuebles inmersos en procesos de transformación han cumplido con sus obligaciones urbanísticas, sin necesidad de hacer efectiva la garantía que supone la afección urbanística.
La situación cambia sustancialmente con la crisis económica que ha afectado con especial intensidad al mercado inmobiliario. La falta de liquidez y la situación de endeudamiento de todos los agentes que intervienen en este mercado, ha provocado la ralentización o paralización de los procesos de transformación urbanística y, en muchos casos, el impago de los costes de urbanización. Es en este nuevo contexto económico de crisis cuando surge el problema de la caducidad de las afecciones urbanísticas.
La Dirección General de los Registros y del Notariado (en adelante DGRN) ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión al resolver un recurso interpuesto contra la nota de calificación extendida por el Registrador de la Propiedad de Madrid nº 17, denegando la cancelación de una afección urbanística al pago de costes de urbanización.
La cancelación la solicitó una entidad mercantil que había resultado adjudicataria de la finca en un procedimiento de ejecución extrajudicial, en el que se ejecutó una hipoteca constituida sobre dicha finca. La solicitud de cancelación se fundamentó en la caducidad de la afección urbanística al haber transcurrido el plazo establecido en el artículo 126 del RGU.
El Registrador de la Propiedad deniega la solicitud de cancelación de la afección urbanística, argumentando que esta afección legal no tiene plazo de caducidad. Se advierte además en el escrito de calificación que se había iniciado por el Ayuntamiento de Madrid un procedimiento administrativo de apremio, que constaba en la nota al margen de la inscripción.
La DGRN, en la Resolución que nos ocupa, determina en primer lugar el alcance subjetivo de la caducidad de la afección urbanística, prevista en el artículo 20.1 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio. Entiende este órgano que pueden beneficiarse de la caducidad de la afección “… los titulares del dominio u otros derechos reales o cargas cuya inscripción o anotación se haya producido sobre las fincas de resultado, sin intervención en el expediente de equidistribución, que no se hayan subrogado voluntariamente en las cargas pendientes de urbanización”.
De manera que los adquirentes de derechos sobre fincas de resultado que se encuentren en esta situación no se verán perjudicados por la afección urbanística, una vez transcurridos siete años desde que se extienda la nota de afección en el Registro de la Propiedad, sin que en este plazo se hubiese tomado la anotación preventiva de embargo. Y se deja claro en esta Resolución que no cabe entender prorrogada la preferencia que da la afección urbanística por existir una nota marginal de expedición de certificación en un procedimiento de apremio, del que no se ha tomado anotación preventiva de embargo.
Así pues, según se desprende de esta Resolución de la DGRN, la caducidad de la afección urbanística opera únicamente en beneficio de los titulares de derechos inscritos o anotados con posterioridad a la inscripción del proyecto de reparcelación, constituidos por tanto en favor de quienes no han intervenido en el procedimiento de equidistribución. En consecuencia, no podrán beneficiarse de la caducidad de la afección urbanística los titulares del dominio u otros derechos reales o cargas que hayan intervenido en el procedimiento de equidistribución.
Lo cierto es que la distinción que se hace en esta Resolución para determinar que titulares de derechos pueden beneficiarse de la caducidad de la afección –sólo los titulares de derechos cuya inscripción o anotación se haya producido sobre las fincas de resultado, sin intervención en el expediente de equidistribución y que no se hayan subrogado voluntariamente en las cargas pendientes de urbanización- no viene expresamente contemplada ni en el artículo 20 del RD 1093/1997 ni tampoco en el artículo 126 del RGU.
Este planteamiento de la DGRN coincide con la postura mantenida por Arnaiz Eguren[1]. En el comentario que hace este autor del artículo 20 del RD 1093/1997, considera que las normas que regulan caducidad de la afección urbanística suponen una manifestación específica del respeto a la seguridad del tráfico, en la medida que sujetan a caducidad, respecto del tercer adquirente inscrito de la finca de resultado, los efectos de la subrogación legal en las obligaciones urbanísticas del transmitente de la finca. Cabe entender que es la protección al tercer adquirente la que justifica la caducidad de la afección urbanística.
Al hilo de lo expuesto cabe plantearse si la caducidad de la afección en beneficio del tercer adquirente conlleva únicamente la liberación de la finca gravada o si también queda extinguida la deuda garantizada con la afección de la finca.
[1] R. Arnaiz Eguren: La inscripción registral de actos urbanísticos, Madrid, 2001 (2.ª ed.)
