Ha sido noticia en la prensa (aquí) la anulación por el Tribunal Supremo de la ampliación de tres centros de El Corte Inglés en Madrid. La sentencia del Tribunal Supremo – STS 3050/2015, de 1 de julio– desestima el recurso de casación y confirma la dictada en instancia por el TSJ de Madrid –STSJ M 6444/2013, de 21 de junio-, centrándose en una cuestión interesante como es la delimitación de actuaciones de dotación discontinuas.

La operación urbanística planteada a través de una modificación puntual del PGOU de Madrid, tenía por objeto la delimitación de un nuevo ámbito de actuación discontinuo, integrado por cinco parcelas separadas. De estas cinco parcelas, tres se corresponden con edificios de “El Cortés Inglés” en los que se pretendía un incremento de la edificabilidad. Y las dos restantes, también propiedad de “EL Corte Inglés”, que tenían inicialmente asignada edificabilidad para usos residenciales, terciario, comercial y de oficinas, se pretendían destinar a zonas verdes y dotaciones de uso y dominio públicos, con el fin de corregir las carencias dotacionales existentes en estas zonas.

Se planteó la operación como una actuación sistemática, clasificando todo el ámbito como suelo urbano no consolidado y delimitando una unidad de ejecución discontinua que incluía las cinco parcelas. Y ello aun cuando las parcelas incluidas en este ámbito tenían la condición de solar. En consecuencia, la entidad propietaria de los terrenos y promotora de la actuación estaba obligada a cumplir todos los deberes urbanísticos impuestos en la legislación estatal del suelo y en la legislación urbanística autonómica para la categoría de suelo urbano no consolidado.

Precisamente para permitir este tipo de operaciones en la “ciudad consolidada”, garantizando la participación de la comunidad en las plusvalías que generaban y asegurando un nivel de dotaciones adecuado a las nuevas circunstancias urbanísticas, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, introdujo como novedad –artículo 14.1.b)- las denominadas actuaciones de dotación. Las actuaciones de dotación vienen reguladas en la actualidad en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo (artículo 14.1.b y 16.2) y en las distintas leyes autonómicas del suelo.

Se consideran actuaciones de dotación las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste. Se trata, por tanto, de actuaciones de carácter aislado que afectan a parcelas individualizadas de usos, tipologías y funcionalidad homogéneas.

La operación urbanística planteada por “El Corte Inglés” se considera  una actuación de dotación, habiéndose cumplido los deberes y demás determinaciones urbanísticas legalmente exigidas, con la excepción de la dotación de aparcamiento.

La cuestión controvertida reside en la necesidad de justificar la discontinuidad del ámbito y, como consecuencia de ello, en la falta de vinculación entre el incremento de la edificabilidad de las tres parcelas edificadas y la localización de las dotaciones públicas reservadas en las otras parcelas. Y la resuelve la sentencia del TS con la siguiente argumentación:

“CUARTO.- El elemento fundamental que sirve de base a los recursos de casación es el incorrecto entendimiento que de la actuación de dotación, establecida en el artículo 14.1.b ) y disposición transitoria segunda, del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008, hace la sentencia recurrida, en cuanto niega que la operación urbanística aprobada por la Modificación Puntual objeto de impugnación sea una actuación de dotación, al exigir injustificadamente una especial vinculación entre el incremento de aprovechamiento y la localización de las dotaciones públicas creadas por el planeamiento impugnado.

 La sentencia anula la Modificación por ausencia de justificación de la delimitación del ámbito de actuación discontinuo que crea, con evidente desvinculación entre el incremento del aprovechamiento y las nuevas dotaciones públicas creadas por aquella; tesis ésta que, en principio, debe ser compartida.

 En efecto, si toda modificación de un Plan requiere justificación, ésta debe ser máxima en un supuesto, como el actual, de creación de un ámbito discontinuo, en el que la edificabilidad se atribuye a unas parcelas, con los consiguientes inconvenientes para los vecinos del sector, y sin embargo las dotaciones derivadas de ese aumento de edificabilidad se sitúan en otras parcelas.

 Se alega asimismo que la disposición transitoria segunda del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 permite que el ámbito de las actuaciones de dotación puede ser tanto continuo como discontinuo. La sentencia, sin embargo, no cuestiona la continuidad o no del ámbito de actuación recurrido sino la exigencia en los supuestos de discontinuidad de un plus de motivación que venga a proporcionar su justificación, y que la sentencia echa en falta en el supuesto sometido a su consideración.

 La decisión cuestionada no puede estar amparada sin más por la genérica potestad del planificador de modificar el planeamiento anterior -ius variandi-. Si la naturaleza normativa de los Planes y su profunda discrecionalidad requiere como elemento interpretativo esencial su justificación a través de la Memoria del Plan. Ésta exigencia de motivación tiene que ser máxima en aquellos supuestos en los que, como sucede en el presente caso, se actúa en un ámbito discontinuo en el que el incremento de las dotaciones no se corresponden territorialmente con la mayor edificabilidad que las determina.

 En el anterior contexto, y no en el que la sentencia establezca una nueva documentación, debe situarse la referencia que en ella se contiene a la exigencia de un “estudio técnico” en la Memoria que “determine el alcance de esas necesidades comerciales que acucian a los antiguos ámbitos en los que se ubican los tres Centros Comerciales ya existentes”. Asimismo, añade dicha resolución, “tampoco se establece que con la creación del área se haya solventado el problema que se abatía sobre la calle Peyre y no se entiende cómo el déficit dotacional de los distritos de Salamanca y [Vicalvaro] se solucionan con las dotaciones previstas, de hecho ese déficit no se compadece con estudio alguno”.

 La necesidad exigida en la sentencia de justificar la idoneidad de la discontinuidad del ámbito de actuación establecida en la Modificación Puntual litigiosa aparece razonable y fundada, pues la conclusión a la que llega la Sala de instancia se asienta en el análisis del contenido de la Memoria y en el resto de las circunstancias que en aquella se recogen”.

En resumen, no se cuestiona en estas sentencias el que los ámbitos de las actuaciones de dotación sean discontinuos. Ahora bien, en estos casos de ámbitos discontinuos, con parcelas ubicadas en distintas zonas, es exigible una esfuerzo de motivación para justificar de forma convincente la falta de vinculación entre el incremento de la edificabilidad y nuevas dotaciones exigidas, que es precisamente lo que caracteriza a este tipo de actuaciones.

Pedro Corvinos Baseca