Los Registradores de la Propiedad actúan como verdaderos valladares en la defensa de la legalidad administrativa. Resulta sorprendente el celo con el que, a veces, impiden el acceso al Registro de la Propiedad de determinados actos administrativos por no cumplir estrictamente la legalidad. Un celo que no suelen tener en algunos casos ni los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa en el control que hacen de estos actos.

Como botón de muestra, comentaré tres resoluciones, dos de ellas muy recientes, de la Dirección General de los Registros y del Notariado (en adelante DGRN) Vaya por delante que es doctrina consolidada de este centro directivo la que considera que, a pesar de la ejecutividad y las presunciones de validez y eficacia de los actos administrativos, el registrador está facultado para calificar respecto de los documentos administrativos, entre otros extremos, la competencia del órgano, la congruencia de la resolución con el procedimiento seguido, los trámites e incidencias esenciales de éste, así como la relación del mismo con el título registral y a los obstáculos que surjan con el Registro. Y ello con el objeto de que evitar cualquier titular registral resulte afectado si, en el procedimiento objeto de la resolución, no ha tenido la intervención prevista por la Ley, evitando que sufra en el Registro las consecuencias de una indefensión procesal.

 1 – Suspensión de la cancelación por resolución de una inscripción de concesión administrativa.

Me ocupare en primer lugar de la Resolución de la DGRN de 12 de febrero de 2014, en la que se debate si puede procederse o no a la inscripción de una certificación expedida por el Concello de Ferrol relativa a una resolución administrativa por la que se declara resuelta una concesión administrativa de explotación de un centro comercial de titularidad municipal, al haber incurrido la entidad concesionaria en situación legal de concurso voluntario de acreedores.

El Registrador de la Propiedad suspende la cancelación de la concesión administrativa considerando que no puede practicarse en el Registro de la Propiedad la cancelación de un derecho inscrito si no consta el consentimiento de su titular o, en su defecto, una sentencia judicial firme. Por lo que se ve, para el Registrador no es suficiente el acto administrativo que declara resuelto el contrato de concesión por concurrir una de las causas de resolución previstas en el pliego de condiciones.

 La DGRN, después de recordar su doctrina sobre el alcance de la función calificadora de los documentos administrativos, a la que me he referido, y hacer un repaso a la legislación de contratos del sector público, corrige el desacertado planteamiento del Registrador de exigir el consentimiento del titular de derecho real o una sentencia judicial firme para cancelar la inscripción de la concesión. Se deja claro en la Resolución que del mismo modo que cabe la modificación de situaciones jurídico-reales por resolución de la Administración aunque estén inscritas en virtud de un título no administrativo, con mayor razón debe admitirse la modificación de la situación jurídica real inscrita en virtud de un título administrativo si éste es modificado por una nueva resolución dictada por órgano competente, siguiendo el correspondiente procedimiento administrativo.

Al hilo de lo expuesto, y para despejar cualquier duda que pudiese albergar el Registrador, se le explica que en los contratos administrativos la Administración contratante tiene reconocidas una serie de prerrogativas que le permiten tomar decisiones unilateralmente, sin necesidad de llegar a un acuerdo con el contratista. Entre otras, la de resolver el contrato cuando concurra alguna de las causas de resolución establecida en los pliegos de condiciones, como sucedió en el caso que nos ocupa.

 La resolución del contrato mediante un acto administrativo dictado por la Administración contratante en el ejercicio de la prerrogativa que tiene legalmente reconocida, determina la extinción del derecho real del concesionario. Se concluye, por tanto, que el documento administrativo que contiene este acto es título suficiente para cancelar la inscripción en el Registro de la concesión administrativa.

 2 – Suspensión de la anotación de una certificación administrativa que contiene la declaración de ruina de un inmueble.

 La Resolución de 24 de marzo de 2015, aborda un recurso del Ayuntamiento de Foios, contra el escrito de calificación del Registrador, suspendiendo la anotación de una certificación administrativa dictada en expediente de declaración de ruina. Por lo que nos interesa, los defectos apreciados en este caso por el Registrador en la función de calificación son: a) deficiencias en la notificación del trámite de audiencia y de la declaración de ruina al no acreditarse las facultades representativas de los que reciben la notificación y b) Incumplimiento del deber de declarar la caducidad del procedimiento.

En relación con la primera cuestión, se recuerda en la Resolución la doctrina de este Centro Directivo, en el sentido de entender que entra dentro de la función de calificación comprobar que las notificaciones han tenido lugar, así como la corrección de las mismas, a fin de evitar la indefensión de los titulares registrales. Ahora bien, se reconoce el exceso del Registrador al exigir un requisito –acreditación de la facultades representativas de los que reciben la notificación- que no viene impuesto en el precepto que regula la notificación de los actos administrativos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.

En cuando al segundo defecto, se considera en la Resolución de la DGRN que entra también en la función de calificación de los documentos administrativos, comprobar el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos para declarar la caducidad de un procedimiento como es el de declaración de ruina. Y se concluye diciendo: “Consecuentemente con lo expuesto, transcurrido el plazo de caducidad del expediente administrativo, sin que se haya hecho constar en el mismo la existencia de paralización por causa imputable al interesado (cfr. artículo 44 Ley 30/1992, de 26 de noviembre), el registrador debe apreciar de oficio su caducidad, defecto éste fácilmente subsanable mediante la aportación de la certificación administrativa que acredite que ésta no se ha producido”. El Registrador, por tanto, en su función de calificación debe también apreciar de oficio la caducidad de los procedimientos administrativos.

 La conclusión a la que se llega puede dar lugar a situaciones paradójicas como que el acto de declaración de ruina haya quedado consentido y firme y, sin embargo, no tenga acceso al Registro por haber apreciado de oficio el Registrador la caducidad del procedimiento.

 3 – Suspensión de la anotación de cambio de sistema de actuación urbanística

 Esta cuestión es abordada en la reciente Resolución de la DGRN de 1 de abril de 2015. En este caso el Ayuntamiento de Granada pretende inscribir en Registro el acto por el que se declaran incumplidos los deberes legales derivados de la ejecución de un ámbito de actuación y, como consecuencia, se acuerda sustituir el sistema de compensación por el de cooperación.

 El Registrador suspende la anotación del cambio de sistema por varios motivos: a) falta de audiencia a todos los titulares afectados; b) falta de reflejo en el Registro de la Propiedad del inicio del procedimiento de declaración de incumplimiento de deberes inherentes al sistema de actuación y c) falta de expresión de la firmeza en vía administrativo del acuerdo. La DGRN resuelve todas estas cuestiones.

 Por lo que respecta al deficiente trámite de audiencia en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento para declarar el incumplimiento y acordar la sustitución del sistema de actuación, se deja claro en la Resolución que comentamos que entra dentro de la función calificadora de los documentos administrativos comprobar el cumplimiento de los trámites esenciales, como es el de audiencia cuya omisión puede provocar la indefensión de los interesados. Se precisa que “… no ha de importar, para negar en su caso la inscripción, que los defectos puedan ser causa de anulabilidad, y no de nulidad de pleno derecho, pues al Registro sólo pueden llegar actos plenamente válidos, máxime si la posible anulabilidad está establecida en interés y garantía del titular registral para evitar su indefensión”.

 La deficiencia apreciada por el Registrador, confirmada en la Resolución de la DGRN, consistía en que el Ayuntamiento, según reconoce, dio trámite de audiencia únicamente a los propietarios incluidos en la unidad de ejecución al inicio del procedimiento. Se le reprocha al Ayuntamiento que notificase sólo a los propietarios y no a los demás titulares de derechos reales inscritos y que se dejase de notificar a los titulares de derechos que hubiesen accedido al Registro con posterioridad al inicio del procedimiento. No hubiese sido innecesario notificar a estos titulares si el Ayuntamiento hubiese tenido la precaución de dejar constancia registral del inicio del procedimiento de declaración de incumplimiento.

 Otra de las cuestiones suscitadas es si debía tener reflejo en el Registro de la Propiedad el procedimiento de declaración de incumplimiento de los deberes legales inherentes al sistema de actuación. Cabe recordar que en el escrito de calificación se considera una deficiencia el que no se hubiese inscrito en el Registro este procedimiento, como presupuesto previo a la inscripción del acuerdo de sustitución del sistema de actuación.

 La Resolución de la DGRN mantiene que este procedimiento debe inscribirse en el Registro, interpretando en sentido amplio el concepto “disciplina urbanística” al que se refiere el artículo 51 TRLS y artículo 56 del RD 1093/1997. En consecuencia, la declaración de incumplimiento de deberes legales entraría dentro del concepto “disciplina urbanística” a los efectos de su inscripción en el Registro. Y se distingue en esta Resolución entre el reflejo registral de la declaración de incumplimiento de los deberes y la constancia en el Registro del acuerdo de sustitución del sistema de compensación por el de cooperación. La declaración de incumplimiento se hace constar mediante nota marginal, que tiene por finalidad dar a conocer la situación urbanística de las fincas afectadas, mientras que la sustitución del sistema de actuación, que conlleva la afección legal de los terrenos al desarrollo del mismo, requiere la inscripción en la forma prevista para los proyectos de reparcelación.

 Se confirma también el defecto relativo a la falta de constancia de la firmeza del acuerdo, al no hacerse constar que el acto había puesto fin a la vía administrativa.

 Por último, en la Resolución se corrige lo argumentado en el escrito de calificación del Registrador acerca de que el cambio de sistema de actuación no sería posible una vez inscrito el proyecto de reparcelación. La DGRN considera acertadamente que la inscripción en el Registro del proyecto de reparcelación no supone que ya estén cumplidos  todos los deberes urbanísticos.

 Pedro Corvinos Baseca