La reciente sentencia del TC 109/2017, de 21 de septiembre (BOE 13 de octubre de 2017), va a tener una importante repercusión en la evaluación ambiental estratégica (EAE) del planeamiento urbanístico. Esta sentencia estima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears, declarando inconstitucional, entre otros, el artículo 9.4, que enuncia los instrumentos de planificación que no están sujetos a los procedimientos de evaluación ambiental estratégica.

La consecuencia derivada de los pronunciamientos de esta sentencia es que todo el planeamiento urbanístico –y también el territorial-, tanto el general como el de desarrollo, incluidas las modificaciones, está sometido a evaluación ambiental estratégica, ya veremos conque alcance.

La Ley 12/2016 de las Illes Balears tiene por finalidad adaptarse a la nueva regulación de esta materia, contenida en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (LEA), conforme a lo establecido en la DF undécima de esta Ley, que dice lo siguiente: “… las Comunidades Autónomas que dispongan de legislación propia en materia de evaluación ambiental deberán adaptarla a lo dispuesto en esta Ley en el plazo de un año desde su entrada en vigor, momento en el que, en cualquier caso, serán aplicables los artículos de esta Ley, salvo los no básicos, a todas las Comunidades Autónomas”.

Entre las novedades a las que deben adaptarse las leyes autonómicas, está la referida al nuevo diseño de la EAE, que distingue entre un procedimiento ordinario y un procedimiento simplificado. En el preámbulo de la Ley se justifica esta novedad en los siguientes términos:

 “Para determinados tipos de planes, programas o proyectos las directivas establecen la presunción iuris et de iure de que, en todo caso, tendrán efectos significativos sobre el medio ambiente y, por tanto, deben ser evaluados antes de su aprobación, adopción o autorización, de acuerdo con el procedimiento ordinario. Para los restantes planes, programas y proyectos, cada Estado miembro deberá realizar un análisis, bien caso a caso, bien mediante umbrales o bien combinando ambas técnicas, para determinar si tienen efectos significativos sobre el medio ambiente. Este análisis es lo que se ha denominado procedimiento de evaluación simplificado y si concluyese que el plan, programa o proyecto tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, deberá realizarse una evaluación ordinaria”.

 La novedad consiste, en esencia, en sustituir las formas previstas de determinar por el órgano ambiental la existencia de efectos significativos en el medio ambiente de determinados planes y programas, por el procedimiento simplificado. Recuérdese que el apartado 3 del artículo 3 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (derogada por la LEA), establecía que determinados instrumentos de planificación territorial y urbanística -los planes y programas que establezcan el uso de zonas de reducido ámbito territorial; las modificaciones menores de planes y programas y otros planes y programas- debían someterse a EAE cuando se previese que podían tener efectos significativos en el medio ambiente.

Las formas de determinar la existencia de efectos significativos sobre el medio ambiente, venían establecidas en el artículo 4 de la Ley 9/2006. Se decía en el apartado 2 de este artículo que tal determinación podía realizarse bien caso por caso, bien especificando tipos de planes y programas, bien combinando ambos métodos; teniendo cuenta en cualquiera de los tres supuestos los criterios establecidos en uno de los anexos incluidos en esta Ley.

Al amparo de esta regulación, las leyes autonómicas en materia de medio ambiente, y también en materia de urbanismo, determinaron en qué supuestos los instrumentos de planeamiento urbanístico debían sujetarse a EAE, en qué otros debían someterse al análisis caso a caso por el órgano ambiental y, por último, qué otros supuestos no estaban sujetos a EAE. El criterio que con carácter general adoptaron las leyes autonómicas fue el de sujetar a EAE el planeamiento general y su revisión, someter al análisis caso a caso algunas modificaciones de los planes urbanísticos generales y los planes urbanísticos de desarrollo que afectaban a importantes superficies de terreno. El resto de instrumentos de planeamiento no estaban sujetos ni a EAE ni al análisis caso a caso.

Como se ha dicho, la novedad que introduce la LEA es sustituir las formas previstas de determinar la existencia de efectos significativos en el medio ambiente de determinados planes y programas, por el procedimiento simplificado. De manera que de acuerdo con lo establecido en esta Ley todos aquellos instrumentos de planeamiento urbanístico –y territorial- que no estén sujetos al procedimiento ordinario de EAE, al no estar incluidos en el apartado 1 del artículo 6, quedarán sometidos a la EAE simplificada (apartado 2 del artículo 6). Entre otros, deben someterse a EAE simplificada las modificaciones menores de los planes y los planes que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.

El artículo 9.4 de la Ley 12/2016, de evaluación ambiental de las Illes Balears, amparándose en el artículo 3.5 de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio,  relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y desmarcándose de lo establecido en el artículo 6.2 de la LEA, considera que una serie de instrumentos de planificación territorial y urbanística no tienen efectos significativos en el medio ambiente, por lo que no están sometidos a los procedimientos de evaluación estratégica, ni al ordinario ni al simplificado. Se excluyen: 1) las modificaciones del planeamiento de escasa relevancia (i. Disminución de coeficientes de edificabilidad o de porcentajes de ocupación de los edificios. ii. Disminución de la altura máxima de los edificios. iii. Cambio de usos plurifamiliares a unifamiliares. iv. Aumento de la superficie, o reajuste por razones funcionales, de zonas de equipamientos, espacios libres públicos o infraestructuras, siempre que este cambio de calificación o clasificación no afecte a terrenos clasificados como suelo rústico. v. Aumento de la superficie de la parcela mínima para poder construir o implantar un uso urbanístico. vi. Cambios de la clasificación de suelo urbano, urbanizable o apto para la urbanización con la finalidad de reconvertirlo en suelo rústico. vii. Implementación o extensión de las medidas de protección del medio ambiente, de restauración o recuperación de hábitats o especies afectadas por incendios forestales u otros desastres naturales, en suelo rústico o respecto a bienes integrantes del patrimonio histórico. viii. Establecimiento o modificación de los índices de uso turístico o residencial siempre que representen una disminución de la capacidad de población. ix. Cambios del sistema de actuación de polígonos o unidades de actuación.); 2) La aprobación o la modificación de los catálogos de protección del patrimonio cultural siempre que únicamente incluyan medidas que representen un mayor grado de protección del medio ambiente o del patrimonio cultural y 3)  Estudios de detalle.

 El recurso de inconstitucionalidad, por lo que aquí interesa, cuestiona la competencia normativa de la Comunidad Autónoma para excluir los referidos instrumentos de planeamiento de la EAE; se considera que esta regulación implica una rebaja del nivel de protección previsto en la LEA. Y sobre esta cuestión se pronuncia la sentencia a la que me refiero en el FJ 3. Se analizan los artículos 6 – Ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica– y 8 –Supuestos excluidos de evaluación ambiental y proyectos exceptuables– de la LEA y se concluye que estos preceptos establecen como regla general el sometimiento a EAE, sea ordinaria o simplificada, de todo plan o programa y sus modificaciones relativos a sectores materiales con incidencia medioambiental, admitiendo solamente excepciones tasadas como son las relativas a los planes y programas que tengan como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia y los de tipo financiero o presupuestario. Se deja claro también que ambos preceptos son formal y materialmente básicos, dado que fijan una norma mínima de protección ambiental. La consecuencia es que:

 “Siendo básicos los preceptos estatales, puede concluirse que el artículo 9.4 incurre en la vulneración competencial que se denuncia. La norma autonómica excluye de evaluación ambiental determinadas categorías de planes y sus modificaciones que sí están sometidos a la misma de conformidad con la legislación básica. La exclusión de esos planes de la evaluación ambiental estratégica prescrita por las normas estatales supone, por sí misma, la reducción de los niveles mínimos de protección establecidos por la legislación básica, con la consiguiente vulneración de la competencia estatal en materia de medio ambiente”.

 Por todo lo cual se considera que el artículo 9.4 de la Ley 12/2016 es contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo.

 Así pues, a la vista de la interpretación que hace le TC de los artículo 6 y 8 de LEA, todos los instrumentos de planificación territorial y urbanística y sus modificaciones, deberán someterse a EAE. Cuando menos, a la EAE simplificada en la que se determinará mediante la emisión del informe ambiental estratégico, si el plan debe someterse a una evaluación ambiental estratégica ordinaria o si no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente. Estos preceptos tienen la consideración de básicos y establecen una protección mínima, por lo que las leyes autonómicas no pueden excluir de la EAE ninguno de los planes territoriales y urbanísticos ni sus modificaciones, aun cuando sean de escasa relevancia.

Para conocer el alcance de la repercusión que puede tener esta sentencia del TC,  hay que tener en cuenta que las Comunidades Autónomas han regulado la EAE del planeamiento urbanístico, en aplicación de la Directiva 2001/42/CE y en desarrollo de la Ley 9/2006, tanto en la legislación ambiental como en la urbanística, dando lugar a una regulación dispersa y a veces contradictoria. Además, como ya se ha dicho, buena parte de la legislación autonómica –ambiental y urbanística- que regula esta materia excluye algunos instrumentos de planificación urbanística y sus modificaciones de EAE. Y sólo algunas Comunidades Autónomas se han preocupado de adaptar la regulación de esta materia a lo establecido en los artículos 6 y 8 de la LEA, a pesar de que se ha cumplido sobradamente el plazo establecido en la DF undécima de esta Ley. Y las que han adaptado la regulación, lo han hecho excediéndose de su competencia normativa, como es el caso de la Ley 12/2016 de las Illes Balears, pero también de las leyes Aragón y Andalucía.

Así las cosas, aquellas Comunidades Autónomas en que no se haya adaptado la regulación de la EAE del planeamiento urbanístico  -tanto si está contenida en la legislación ambiental como en la urbanística- a lo establecido en la LEA, se aplicarán los artículos de esta Ley -DF undécima-, dado que tienen la consideración de básicos. Lógicamente, se aplicaran de acuerdo con la interpretación que hace el TC en la sentencia que se comenta. De manera que todos los instrumentos de planeamiento urbanístico y sus modificaciones deberán someterse a EAE bien ordinaria o bien simplificada.

Algunas Comunidades Autónoma, como Aragón, Andalucía, y más recientemente Canarias, al igual que las Illes Balears, han aprobado leyes para adaptarse a la LEA que, a tenor de lo argumentado en la STC 109/2017, vulneran la competencia normativa del Estado al excluir algunos instrumentos de planeamiento urbanístico o sus modificaciones de EAE, si bien no han sido recurridas ante el TC.

El caso de la Comunidad Autónoma de Aragón es curioso. Se aprobó la Ley 11/2014, de 4 de diciembre, de Prevención y Protección Ambiental de Aragón, regulando en el artículo 12 el procedimiento de evaluación ambiental estratégica del planeamiento urbanístico. En la redacción originaria –artículo 12.2- quedaban excluidos de sujeción a EAE  las modificaciones de planeamiento que no afectasen  al suelo no urbanizable o al suelo urbanizable no delimitado y de las que no se derivasen afecciones significativas sobre el medio ambiente y también el planeamiento de desarrollo, salvo los planes parciales cuyo ámbito territorial fuese superior a 50 hectáreas que afectasen al suelo urbanizable no delimitado y que fuesen desarrollo de figuras de planeamiento no evaluadas ambientalmente. Tras aprobación de la Ley se convocó la Comisión Bilateral de Cooperación Aragón-Estado, para resolver las discrepancias suscitadas, entre otros, con el artículo 12 de la Ley. Finalmente  y como consecuencia de las negociaciones en la Comisión Bilateral, la Comunidad Autónoma modificó este artículo -mediante el art. 45.1 de la Ley 2/2016, de 28 de enero- y no se interpuso recurso de inconstitucionalidad. Pero curiosamente la nueva regulación –apartado 4 del artículo 12- sigue excluyendo de EAE algunos instrumentos de planeamiento: a) Las modificaciones del Plan General de Ordenación Urbana y del Plan General de Ordenación Urbana Simplificado que afecten a la ordenación pormenorizada del suelo urbano cuando no estén sometidas a EAE simplificada; ) Los planes parciales y planes especiales que desarrollen determinaciones de instrumentos de planeamiento general que hayan sido sometidos a evaluación ambiental estratégica; c) Las modificaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo en determinados caso y d) otros instrumentos de ordenación urbanística: delimitaciones de suelo urbano y estudios de detalle.

Como puede comprobarse, las exclusiones de sujeción a EAE establecidas en el apartado 12.4 de la Ley 11/2014 de la Comunidad Autónoma de Aragón, van mucho más allá de las exclusiones establecidas en el artículo 9.4 de la Ley 12/2016 de las Illes Balears, declarado inconstitucional y nulo.

En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía sucede algo parecido. La adaptación a la LEA se realizó mediante la modificación de la Ley 7/2007, de 9 de julio de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, por el artículo 1.22 de la Ley 3/2015, de 29 de diciembre.  Tras la adaptación siguen excluidos de EAE –artículo 40.4 de la Ley 7/2007- los siguientes instrumentos de planeamiento: a) Estudios de detalle; b) Planes parciales y Planes especiales que desarrollen determinaciones de instrumentos de planeamiento general que hayan sido sometidos a evaluación ambiental estratégica y c) Las revisiones o modificaciones de estos instrumentos de planeamiento de desarrollo.

Estas adaptaciones, al igual que la realizada por el artículo 9.4 de la Ley 12/2016 de las Illes Balears, infringen las competencias normativas del Estado, por lo que cabe considerar que los artículos 12.4 de la Ley 11/2014 de la Comunidad Autónoma de Aragón y 40.4 de la Ley 7/2007, son inconstitucionales al excluir  de EAE, ordinaria o simplificada, determinados instrumentos de planeamiento.

Lo prudente, por tanto, en estas Comunidades Autónomas y en otras que hayan actuado de forma parecida, vista la sentencia del TC, es someter todos los instrumentos de planeamiento urbanístico y sus modificaciones, incluidos los Estudios de Detalle, cuando menos a EAE simplificada. En el caso de omitir este trámite esencial se corre el riesgo de que el instrumento de planeamiento sea declarado nulo.

Pedro Corvinos Baseca