La rentabilidad razonable como límite a los recortes en las energías renovables
Artículo publicado en el blog ¿Hay Derecho? el 28/2/2013
Los recientes ajustes en determinados costes del sector eléctrico, aprobados en el Real Decreto-Ley 2/2013, de 1 de febrero –actualización de la retribución de las actividades reguladas vinculada a la inflación subyacente en vez de al IPC y supresión de la prima como opción retributiva de las instalaciones de régimen especial- han supuesto un nuevo recorte en los incentivos económicos reconocidos a las energías renovables. Las medidas adoptadas se justifican una vez más en la urgente necesidad de atajar el déficit de tarifa cuyo crecimiento desbocado está poniendo en serio riesgo la sostenibilidad económico-financiera del sistema eléctrico.
Estos ajustes, hay que reconocerlo, son un episodio más en los continuos recortes a que se han visto sometidos desde hace un tiempo los incentivos económicos a las energías renovables. Desde el año 2009 se han sucedido las modificaciones del régimen de incentivos económicos a las instalaciones de régimen especial, entre las que se incluyen las energías renovables. El objetivo, como ha quedado dicho, es atajar el déficit de tarifa.
Cada vez que se han producido estos recortes, las empresas afectadas, sus respectivas asociaciones y los fondos de inversión han manifestado que estas medidas vulneraban los principios de irretroactividad, seguridad jurídica, confianza legítima e igualdad. Estas empresas han recurrido ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en defensa de sus intereses, las disposiciones y actos en que se han ido concretando los sucesivos ajustes.
Al mismo tiempo vienen denunciando que las medidas suponen un parón al fulgurante desarrollo que las energías renovables han tenido en nuestro país, impidiendo el cambio de modelo energético, basado en el uso de los combustibles fósiles, hacia un modelo más sostenible y menos dependiente. Además, llaman la atención de que estos recortes tienen como consecuencia la pérdida de inversiones y de puestos de trabajo.
Las denuncias se han intensificado a medida que se han ido sucediendo los recortes hasta llegar a la situación actual, tras los últimos ajustes, advirtiendo de la acentuada pérdida de valor de las empresas que intervienen en este negocio y de imposibilidad en algunos casos de hacer frente a la financiación obtenida, con riesgo de quiebras. Los medios de comunicación hacen una descripción desoladora del incierto futuro del sector de las renovables y de las empresas que en él intervienen. Alguien apunta ya la necesidad de crear una entidad parecida a la SAREB (banco malo) para que se haga cargo de las instalaciones de las empresas quebradas y sin viabilidad económica.
Al parecer la culpa de todos los males la tendría el Gobierno, actuando en connivencia con las empresas tradicionales del sector eléctrico, representadas por UNESA, que proponen como solución drástica al déficit de tarifa los recortes de las crecientes primas a las renovables. También los medios de comunicación se vienen haciendo eco estos días del incremento desproporcionado de estas primas –en particular a la fotovoltaica y a la termosolar- y del riesgo que ello supone para la sostenibilidad económica del sistema eléctrico.
Así pues, ante el dilema de mantener las primas sin subir desproporcionadamente la tarifa, con el riesgo para la sostenibilidad económica del sistema eléctrico, o reducir los incentivos, con el riesgo de que colapse el sector de las energías renovables, se viene optando por esto último, mediante la adopción de medidas de ajuste
El Tribunal Supremo ha confirmado las medidas hasta ahora adoptadas, reconociendo al regulador una amplia facultad para modificar los incentivos con el objeto de reducir el déficit de tarifa. En las sentencias dictadas se deja claro que los ajustes que se han producido no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida al proyectarse “hacia adelante” en el tiempo. Es decir, no afectan a los incentivos ya percibidos sino a las que están pendientes de percibirse.
Se rechaza también en estas sentencias que las medidas adoptadas hayan vulnerado los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, argumentado que en una situación de crisis económica generalizada, que afecta especialmente al sistema eléctrico, con un grave problema de déficit, no pueden pretender los titulares de instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial que se mantenga inalterable el régimen de retribuciones. Se dice literalmente que “…no tienen un ´derecho inmodificable` a que se mantenga inalterado el régimen económico que regula la percepción de sus retribuciones…”.
Por otra parte, el Tribunal Supremo mantiene que las medidas impugnadas no son arbitrarias al estar suficientemente justificadas en un motivo de interés general como es evitar el perjuicio que ocasionaría mantener un régimen retributivo que se ha revelado inadecuado. Y ello aun cuando fueran reprochables a la Administración los errores de previsión que han determinado la necesidad de introducir modificaciones en el régimen retributivo establecido inicialmente.
En suma, el Tribunal Supremo en las sentencias dictadas justifica las medidas de ajuste hasta ahora adoptadas, considerando que no vulneran los principios de irretroactividad, seguridad jurídica y confianza legítima y son necesarias para atajar el déficit de tarifa y garantizar la sostenibilidad económica del sistema eléctrico.
Pero visto que los recortes continúan cabe preguntarse hasta dónde puede llegar el regulador en esta sucesión de recortes de incentivos económicos a las energías renovables. El límite tiene que ser el de la rentabilidad razonable de las inversiones. Los sucesivos cambios regulatorios reduciendo los incentivos en ningún caso puede menoscabar el derecho de las entidades beneficiarias a obtener de la inversión realizada una “rentabilidad razonable”, principio establecido en el artículo 30.4 de la Ley 54/1997, de 27 noviembre, del Sector Eléctrico. Se establece en este artículo que: “Para la determinación de las primas se tendrá en cuenta el nivel de tensión de entrega de la energía a la red, la contribución efectiva a la mejora del medio ambiente, al ahorro de energía primaria y a la eficiencia energética, la producción de calor útil económicamente justificable y los costes de inversión en que se haya incurrido, al efecto de conseguir unas tasas de rentabilidad razonables con referencia al coste del dinero en el mercado de capitales”.
Sobre la interpretación de este concepto jurídico indeterminado se ha pronunciado también el Tribunal Supremo. Se deja claro en primer lugar que este concepto jurídico debe interpretarse de acuerdo con el contexto económico y atendiendo a las cambiantes circunstancias. Es decir, la rentabilidad razonable cuantificada en un momento determinado no es inmodificable; puede cambiar en la medida que varían las circunstancias económicas. Lo cual tiene importancia en una actividad, como es la de generación en régimen especial, que se ve beneficiada por estos incentivos durante largos periodos de hasta 30 años. Se dice al respecto en las sentencias dictadas que: “La tesis según la cual la «rentabilidad razonable» que se estimó en un determinado momento debe mantenerse inalterada, sin más, en los sucesivos no puede ser compartida. En función del cambio de circunstancias económicas y de otro tipo un porcentaje de rentabilidad puede ser «razonable» en aquel primer momento y requerir su ajuste ulterior precisamente para mantener la «razonabilidad» ante la modificación de otros factores económicos o técnicos.”
Al hilo de lo expuesto, el Tribunal Supremo considera que para poder determinar si la inversión realizada ha dado una rentabilidad razonable hay que tener en cuenta el rendimiento obtenido a lo largo de toda la vida de la instalación, argumentando que. “… el principio de rentabilidad razonable se ha de aplicar, en efecto, a la totalidad de la vida de la instalación, pero no como parece entender la parte en el sentido de que durante toda ella dicho principio garantice la producción de beneficios, sino en el sentido de que se asegure que las inversiones empleadas en la instalación obtengan, en el conjunto de la existencia de la misma, una razonable rentabilidad”.
Así las cosas, y ante los anunciados recursos contra las últimas medidas adoptadas, es previsible que el Tribunal Supremo tenga que pronunciarse una vez más para determinar si los nuevos recortes en los incentivos a las energías renovables, que se acumulan a los ya realizados, impiden que las empresas beneficiarias obtengan una rentabilidad razonable.
A modo de reflexión final puede decirse que en este país somos muy dados a ir de un extremo a otro sin encontrar un término medio. Es muy probable que los incentivos económicos reconocidos a las renovables hayan sido desproporcionados y que sea necesario introducir ajustes. Pero se corre el riesgo de que con los sucesivos e improvisados recortes, que no responden a una estrategia clara, el sector de las energías renovables quede como un erial que no pueda recuperarse en mucho tiempo, con el consiguiente coste económico, social y ambiental.
Hacia una gestión eficiente de la contratación municipal del suministro eléctrico
Artículo publicado en el blog esPublico el 28/6/2013
Es una realidad que los Municipios gastan cada vez más en energía y, en particular, en electricidad. Son varias las causas que han contribuido a incrementar el gasto municipal en electricidad. El desarrollo urbanístico de algunos municipios ha supuesto mayores extensiones de alumbrado público y, por consiguiente, un mayor consumo de electricidad. A ello hay que añadir los equipamientos e instalaciones construidas para atender las demandas de servicios de los vecinos, lo que ha contribuido a incrementar considerablemente el consumo.
Como consecuencia de todo ello, la factura de energía eléctrica ha pasado a ser uno de los gastos anuales más importantes dentro del presupuesto municipal. Es previsible, por otra parte, que el gasto en electricidad siga incrementándose en los próximos años debido al aumento del precio de la electricidad y, sobre todo, al incremento de los peajes de acceso, como medida necesaria para paliar el déficit de tarifa.
El crecimiento del consumo y el incremento del gasto eléctrico hacen aconsejable que los Ayuntamientos adopten medidas de ahorro y eficiencia energética. Además, la adopción de este tipo de medidas viene impuesta por la Directivas Comunitarias, traspuestas a nuestro ordenamiento por la legislación estatal y autonómica. Hay que reconocer que los Municipios son cada vez más sensibles con todo lo relacionado con el ahorro y la eficiencia energética. Prueba de ello es el Pacto de Alcaldes y las abundantes actuaciones que están llevando a cabo las entidades locales para hacer efectivos los compromisos adquiridos en esta materia.
Pues bien, una de las primeras medidas de ahorro frente al creciente gasto eléctrico que pueden adoptar los Ayuntamientos es la gestión eficiente de la contratación del suministro. Es una medida de ahorro que no requiere ninguna inversión.
La posibilidad de optimizar la gestión de la contratación del suministro eléctrico surge en el momento en que se liberaliza el denominado mercado minorista, pudiendo los consumidores –entre ellos las Administraciones Públicas y, en particular, los Municipios- elegir libremente la comercializadora que ofrezca el mejor precio. En el nuevo contexto de liberalización del mercado minorista, en el que las comercializadoras compiten en precio para vender electricidad, adquiere sentido la gestión eficiente en la contratación del suministro. Para las Administraciones públicas es además una exigencia que viene impuesta por la legislación de contratos del sector público.
No obstante, hay que reconocer que las Administraciones Públicas, entre otros colectivos de consumidores, han tenido dificultades para contratar en el mercado libre, hasta tal punto que algunos concursos se declararon desiertos, debiendo permanecer la Administración contratante en la tarifa de último recurso (TUR), con los consiguientes recargos.
La Comisión Nacional de la Energía (CNE) abrió en el año 2010 un expediente informativo para analizar las causas de estas dificultades y proponer algunas soluciones. Uno de los apartados del expediente se dedicó precisamente a analizar las dificultades que tenían las Administraciones Públicas para contratar en el mercado libre. Pudo constatarse que en aquella fecha las Administraciones Públicas que todavía se encontraban suministradas por el comercializador del último recurso (CUR) sin tener derecho a TUR alcanzaban el 32% de los suministros.
La CNE identificó como causas que podían dificultar la contratación de las Administraciones Públicas en el mercado libre, por un lado, la inclusión de determinadas cláusulas en los pliegos de contratación, que desincentivaban la concurrencia de las empresas comercializadoras y, por otro lado, la imposibilidad de prestar avales a estas empresas como garantía frente al riesgo de impago. El informe de la CNE contiene propuestas para solucionar estas dificultades.
Pero además de estas dificultades, no hay que desconocer que en algunos casos las Administraciones públicas, y sobre todo los Municipios, han sido poco proclives, por diversas circunstancias, a buscar en el mercado minorista los mejores precios de la electricidad. Probablemente, la complejidad regulatoria que entraña el suministro eléctrico –en el que se mezcla lo que es la adquisición de la energía con la contratación del acceso a redes-, ha determinado que los Municipios se hayan dejado llevar por la inercia. Algunos se han resguardado en la TUR aun cuando ya no tenían derecho a ello, pagando el recargo correspondiente. Y algunos otros han acabado contratando el suministro eléctrico con la comercializadora en mercado libre de la empresa distribuidora de la zona, que tradicionalmente les había suministrado.
Lo cierto es que en una parte del colectivo de consumidores –sector doméstico, pequeñas y medianas empresas y Administraciones Públicas, entre ellas, los Municipios- ha existido una resistencia al cambio de suministrador, lo que ha beneficiado a las comercializadoras vinculadas a empresas tradicionales energéticas. La falta de competencia real en el mercado minorista en estos sectores favorece que haya amplios márgenes de comercialización y, por consiguiente, precios altos.
Pero las cosas están cambiando poco a poco, como se pone de manifiesto en el reciente informe de la CNE sobre supervisión del mercado minorista de electricidad julio 2011-junio 2012. Se destaca en este informe la progresiva participación en este mercado de comercializadoras no vinculadas a las empresas tradicionales energéticas, lo que hace que la cuota de mercado libre que poseen las 3 mayores empresas se reduzca paulatinamente y disminuyan también los márgenes de comercialización.
Algunas Entidades Locales están aprovechando la progresiva apertura del mercado minorista para optimar la gestión de la contratación del suministro eléctrico, utilizando con este fin las técnicas de racionalización introducidas en la legislación de contratos del sector eléctrico y las nuevas formas de licitación electrónica.
Así, han sido varias las Diputaciones Provinciales que han creado Centrales de Contratación, a las que se han adherido los Municipios de la Provincia, para la celebración de Acuerdos Marco con empresas comercializadoras, en los que se han fijado los términos –fundamentalmente el precio- a los que debían ajustarse los contratos de suministro adjudicados por los Municipios adheridos. La utilización de estas técnicas de racionalización incentiva la concurrencia de empresas comercializadoras y reduce los costes de transacción al simplificarse la adjudicación de los contratos. Todo lo cual contribuye a obtener unos mejores precios.
En este proceso imparable hacia una gestión eficiente de la contratación pública del suministro de energía eléctrica, van a desempeñar un papel determinante las nuevas formas de licitación electrónica. Las características del producto a contratar, la electricidad, cuya calidad no varía independientemente de quien la ofrezca, el hecho de que el precio sea el único elemento determinante para adjudicar el contrato, la necesidad de contratarlo periódicamente y teniendo en cuenta quienes son los licitadores –empresas comercializadoras con experiencia en la contratación electrónica-, todo ello hace que la subasta electrónica sea la forma óptima para la adjudicación de estos contratos.
En este momento existe tecnología disponible para que todos los Municipios –incluidos los pequeños y medianos- puedan utilizar la subasta electrónica para la adjudicación de estos contratos. Además de las plataformas públicas de contratación electrónica, existe una variada oferta privada de servicios e infraestructuras para realizar con todas las garantías subastas electrónicas.
La simplicidad y la agilidad en la adjudicación de los contratos de suministro de electricidad que ofrece la subasta electrónica, reducen considerablemente los costes de transacción y sirven de estímulo para abrir la competencia en un mercado como el minorista que ha estado controlado por las comercializadoras vinculadas a las empresas distribuidoras de la zona. Por otra parte, la propia mecánica de esta forma de licitación, al tratarse de una subasta a la baja en la que los licitadores pueden mejorar sucesivamente sus propias ofertas, garantiza una reducción considerable en los precios.
Ayuntamientos como el de Barcelona, el de Santander y la Asociación Catalana de Municipios –al igual que otras Administraciones Públicas, entre las que hay que destacar a varias Universidades- han optado, con buenos resultados, por la subasta electrónica para adjudicar el suministro de energía. En todos estos casos la utilización de la subasta electrónica con pujas a la baja por las comercializadoras ha servido para obtener importantes ahorros en un gasto anual como es el de la energía.
Para acabar, este proceso de optimización de la contratación municipal del suministro eléctrico puede llevar a que algunos Municipios –sobre todo Municipios o agrupaciones de Municipios con grandes consumos- decidan adquirir la electricidad en el mercado mayorista, interviniendo como consumidores directos, con lo que se evitarán los márgenes comerciales de las empresas comercializadoras y, eso sí, asumirán el riesgo precio. Recientemente la CNE ha emitido un informe respondiendo a una consulta formulada por un Ayuntamiento en la que plantea varias cuestiones relacionadas con su intención de participar en el mercado mayorista como consumidor directo.