Precio de la electricidad y falta de trasparencia en el reparto de costes del sistema eléctrico
Hace unos meses se trató en un difundido programa de televisión el delicado tema de la pobreza energética. En algún momento del programa, se planteó lo injusto que era para los consumidores –fundamentalmente para los más vulnerables- tener que pagar un importe fijo por la potencia contratada independientemente de la electricidad consumida. El Señor Sebastián, exministro del ramo, hizo la siguiente sugerencia: “Hay que ir hacia un modelo en que solo se pague el consumo eléctrico, en el que no se cobre el término fijo”.
Esto me da pie para hacer algunas consideraciones sobre los costes del sistema eléctrico, su reparto entre los consumidores y la incidencia en el creciente precio de la electricidad. Es sabido, aunque no está de más recordarlo, que sólo una parte de lo que se paga en la factura eléctrica corresponde a la electricidad consumida (26%); el (53%) son costes del sistema y el resto impuestos (21%). Entre los costes del sistema hay que distinguir los peajes de acceso (38 %), precios que hay que pagar por la utilización de las redes de transporte y distribución, y los cargos asociados (62%), categoría en la que se incluyen costes tan variados como la retribución especifica de la producción de las instalaciones de generación a partir de energías renovables, la retribución adicional de los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares, las anualidades correspondientes al pago del déficit de tarifa de ejercicios anteriores.
Parece lógico que los consumidores asuman el precio de la electricidad que consumen y los costes por la utilización de las redes de transporte y distribución (peajes de acceso). Lo que no está tan claro es quiénes, y en qué concepto, deben asumir los denominados cargos asociados, que representan una parte importante de la factura eléctrica. Hasta ahora estos cargos asociados han sido asumidos, en parte, por los consumidores y, otra parte, se ha satisfecho con las cantidades recaudadas por tributos y cánones a la energia creados con tal fin, mediante la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética,.
Una forma elemental de reducir la factura eléctrica es financiar todos los cargos asociados (62% de los costes del sistema) mediante los Presupuestos Generales del Estado, tal y como prevé la Ley del Sector Eléctrico. Es, pues, una decisión estrictamente política, que no se ha adoptado hasta el momento. Si se tomase esta decisión, los cargos asociados serían asumidos en último extremo por los contribuyentes a través del pago de los impuestos. En este caso, la participación de los contribuyentes en el sostenimiento de estos costes vendría determinada –al igual que en los demás gastos públicos financiados por los presupuestos- por el carácter progresivo del sistema tributario; de manera que contribuirían más quienes tuviesen mayor capacidad económica.
Así las cosas, los consumidores únicamente abonarían, además del precio de la electricidad consumida, los peajes de acceso por la utilización de las redes de transporte y distribución. Los cargos asociados se financiarían con los impuestos de los contribuyentes, respetando el principio constitucional de progresividad que debe caracterizar el sistema tributario.
Ahora bien, la realidad es, como se ha dicho, que tanto los peajes de acceso como los cargos asociados son asumidos por los consumidores (y por los autoconsumidores, desde la entrada en vigor del RD 900/2015), incrementando considerablemente la factura eléctrica, sin que ningún Gobierno haya adoptado medida alguna para evitarlo, más allá de la generación del déficit de tarifa.
Pero es que, además, lo que ha caracterizado al sistema eléctrico ha sido la falta de trasparecencia en el reparto de los costes entre los distintos consumidores (y también autoconsumidores) Esta falta de trasparencia ha dado lugar a un reparto injusto y arbitrario de estos costes, del que se han beneficiado algunas categorías de consumidores en perjuicio de otras; en este reparto han resultado beneficiados los grandes consumidores a costa de los consumidores domésticos.
Precisamente para evitar la inequidad en el reparto de todos estos costes –peajes de acceso y cargos asociados- y garantizar una asignación eficiente entre las distintas categorías de consumidores, la legislación del sector eléctrico viene exigiendo la aprobación de una metodología de asignación de costes. Se trata de establecer unas reglas para asignar cada concepto de coste entre los distintos grupos tarifarios, de forma transparente, objetiva y no discriminatoria. El objetivo de una metodología de asignación de costes es que cada segmento de consumidores pague a través de su factura una estimación lo más cercana posible a los costes que su suministro causa al conjunto del sistema
La vigente Ley del Sector Eléctrico dispone –artículo 16- que los peajes de acceso se establecerán de acuerdo con la metodología establecida por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante CNMC) y los cargos asociados se calcularán y asignarán de acuerdo con la metodología que apruebe el Gobierno, previo informe de la CNMC.
La CNMC –y anteriormente la Comisión Nacional de la Energía (CNE)- ha insistido en la necesidad y en la conveniencia de aprobar estás metodologías. Finalmente, mediante Circular 3/2014, de 2 de julio, de la CNMC, se estableció la metodología para el cálculo de los peajes de transporte y distribución (representan el 38% de los costes totales). Sin embargo, sigue sin aprobarse la metodología para la asignación de los cargos asociados (representan el 62% de los costes totales), cuya competencia corresponde al Gobierno. La falta de aprobación de esta metodología deja en suspenso la metodología para la determinación de los peajes de acceso, establecida en la Circular 3/2014.
De manera que en este momento ni se aplica la metodología para el cálculo de los cargos asociados, dado que no se ha aprobado, ni la metodología para la determinación de los peajes de acceso, que queda condicionada a que se apruebe aquella. La inaplicación de metodologías de asignación de costes da lugar a falta de trasparencia, iniquidad y falta de eficiencia en el reparto, con el consiguiente beneficio para algunos consumidores en perjuicio de otras.
Así lo ha advertido en reiteradas ocasiones la CNE –actualmente CNMC. Por citar dos casos significativos, me referiré en primer lugar al informe 14/2013 de la CNE, emitido con carácter previo a la aprobación de la Orden de revisión de peajes de 2013. Y después me referiré al reciente informe de la CNMC, emitido con ocasión de la aprobación del Real Decreto que regula el autoconsumo.
La Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, revisaba los peajes de acceso de energía eléctrica para su aplicación a partir de agosto de 2013, incrementando los peajes de acceso aplicables a todos los grupos tarifarios y modificando su estructura, dando mayor relevancia al término potencia frente al término energía. La CNE en el informe emitido, cuestionaba que se introdujesen estas modificaciones sustanciales sin la previa aprobación de una metodología de asignación de costes. Y ponía de manifiesto que si bien estaba justificado dar mayor relevancia al término de potencia frente al de energía en la asignación de los costes de acceso a redes, dado que la variable inductora de estos costes es, fundamentalmente, la potencia demandada en periodo de punta, no tenía ningún sentido la aplicación de este criterio para asignar los costes asociados, que representan el 62 por 100 del total. Esta falta de metodología hace que la asignación de los distintos costes sea arbitraria
En el reciente informe emitido por la CNMC con carácter previo a la aprobación del RD 900/2015, que regula el autoconsumo, se advierte reiteradamente que no debería aprobarse esta disposición normativa hasta que no se hubiese aprobado la metodología para el cálculo de los cargos asociados.
Es evidente que no hay ningún interés por parte del Gobierno en aprobar esta metodología, quedando mientras tanto en suspenso, como se ha dicho, la aplicación de la metodología para la determinación de los peajes de acceso, establecida en la Circular de la CNMC 3/2014. La falta de aplicación de estas metodologías permite al Gobierno –y al Ministerio de Industria a través de la aprobación de las Órdenes de Peajes- determinar y asignar a su antojo, de forma arbitraria, los costes del sistema eléctrico y, por consiguiente, controlar el precio de la electricidad.
Ahora bien, la falta de aprobación de esta metodología de asignación de los cargos asociados –y la no aplicación mientras tanto de la metodología de asignación de los peajes de acceso- bien pudiera viciar de nulidad el reparto de costes que se hace a través de las Ordenes de peajes que aprueba el Ministerio de Industria –se acaba de aprobar la Orden de peajes para 2016- y también, por qué no, del RD 900/2015, que regula el autoconsumo, a la vista de la reciente sentencia del TS 4611/2015, de 3 de noviembre.
Esta sentencia anula el RD 216/2014, de 28 de marzo, por el que se establece la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor de energía eléctrica, en lo que se refiere al coste de comercialización, precisamente porque se fija el margen de comercialización –que es uno de los elementos que configuran los PVPC- sin que el Gobierno hubiese aprobado la metodología para cálculo de este coste, como exige la Ley del Sector Eléctrico. La sentencia cuestiona que no se hubiese aprobado la metodología para el cálculo de este coste y que se hubiese fijado de forma inmotivada, incurriendo en arbitrariedad.
Pedro Corvinos Baseca
Acerca de la impugnación del trazado de líneas eléctricas
La construcción de nuevas línea eléctricas de transporte y distribución suele generar conflictos en relación con el trazado: por un lado, está el interés de las empresas titulares de estas líneas, que persiguen los trazados más cómodos al menor coste; por otro lado, está el interés de los propietarios de las fincas que pueden resultar afectadas por este tipo de instalaciones, que no están dispuestos a soportar los inconvenientes que generan.
Las empresas titulares de estas líneas, que tienen la condición de beneficiarias en la expropiación, actúan en algunas ocasiones con cierta prepotencia a la hora de elegir el trazado de estas infraestructuras: buscan su propio beneficio, despreocupándose de los perjuicios que pueden causar a los propietarios de las fincas afectadas por el trazado de estas instalaciones.
El legislador, consciente de las afecciones negativas que tienen las líneas eléctricas, sobre todo las de alta tensión, viene estableciendo limitaciones a la constitución de servidumbres de paso. El artículo 58 de la vigente Ley del Sector Eléctrico prohíbe imponer servidumbres de paso para líneas de alta tensión en: a) Sobre edificios, sus patios, corrales, centros escolares, campos deportivos y jardines y huertos, también cerrados, anejos a viviendas que ya existan al tiempo de decretarse la servidumbre, siempre que la extensión de los huertos y jardines sea inferior a media hectárea y b) Sobre cualquier género de propiedades particulares, si la línea puede técnicamente instalarse, sin variación de trazado superior a la que reglamentariamente se determine, sobre terrenos de dominio, uso o servicio público o patrimoniales del Estado, Comunidades Autónomas, de las provincias o los municipios, o siguiendo linderos de fincas de propiedad privada.
En suma, son frecuentes los conflictos que derivan en recursos jurisdiccionales, en los que se cuestionan los trazados de estas líneas eléctricas. Me ocuparé en este caso de la reciente sentencia del TS 1367/2016, de 16 de abril (nº de recurso 318/2014) La sentencia aborda dos cuestiones controvertidas: a) la posibilidad de discutir el trazado de una línea eléctrica con motivo de la aprobación de su utilidad pública y la necesidad de ocupación y b) la existencia de trazados alternativos más ventajosos al propuesto por la empresa titular de la red que se proyecta construir.
Los hechos relevantes a tener en cuenta son los siguientes. En este caso se pretende construir una instalación eléctrica de media tensión y modificar una línea aérea de alta tensión para el suministro eléctrico a un sector industrial, para lo cual se solicitan ante la Administración autonómica las correspondientes autorizaciones. En un primer momento el órgano autonómico competente aprobó el proyecto de ejecución de estas líneas eléctricas y otorgó la autorización administrativa; con posterioridad, se aprobó la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados por estas instalaciones.
Uno de los propietarios afectados cuestiona el trazado elegido por la empresa distribuidora, aceptado por la Administración autonómica, recurriendo la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación. Aporta tanto en vía administrativa como en el proceso judicial seguido en instancia informes técnicos, con los que trata de demostrar la existencia de trazados alternativos más adecuados que el propuesto por la empresa distribuidora.
La sentencia dictada en instancia –STSJ CL 5953/2013– mantiene que el particular afectado por el trazado de una línea eléctrica no puede, con motivo de la resolución administrativa que aprueba la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de sus terrenos, cuestionar el trazado elegido proponiendo un trazado alternativo menos gravoso. Argumenta el Tribunal que el afectado por el trazado de la línea eléctrica debió cuestionarlo con ocasión de la aprobación del proyecto, que se produjo con anterioridad a declaración de utilidad pública y de la necesidad de ocupación. La conclusión a la que se llega en esta sentencia es que el acto por el que se determinó el trazado de la línea eléctrica –aprobación del proyecto y otorgamiento de la autorización administrativa- había quedado consentido y firme, por lo que no cabía cuestionarlo impugnando la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación.
El TS, en la sentencia que se comenta, rechaza este razonamiento que impide discutir el trazado de una línea eléctrica, con motivo de la aprobación de su utilidad pública y la necesidad de ocupación. Se parte del distinto alcance y contenido que tienen la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación, siguiendo el razonamiento contenido en la STS de 22 de septiembre de 2009 (rec. 311/2007 ) <<[…] constituyendo la primera (la declaración de utilidad pública) una actuación previa a la expropiación, que se limita a valorar la utilidad pública o interés social del fin al que haya de afectarse el objeto expropiado, cuya identificación sólo tiene ese alcance de utilidad para el fin perseguido, siendo el acuerdo de necesidad de ocupación el que concreta y precisa los bienes que se afectan al fin de la expropiación, que han de ser los estrictamente indispensables para tal fin, que ha de lograrse con el mínimo de sacrificio posible para la propiedad (S. 30-12- 1991), o como dice la sentencia de 30 de diciembre de 1991,»el bien elegido para la expropiación ha de ser siempre el que responda a la traducción más exacta y fiel de la finalidad perseguida, que en el supuesto de concurrencia de varias posibles soluciones de similar entidad expropiable, ha de dirimirse la elección por la que represente el menor sacrificio del derecho de propiedad privada».
El distinto alcance e incidencia inmediata en las titularidades dominicales afectadas por la expropiación, que tienen la declaración de utilidad pública o interés social y el acuerdo de necesidad de ocupación, se refleja en el procedimiento establecido para su adopción y, concretamente, en lo que atañe a la intervención de los interesados, que se contempla específicamente en relación con la necesidad de ocupación y no así respecto de la declaración de utilidad pública.
Finalmente, dentro de este planteamiento general, conviene señalar que el control de legalidad de cada acto del procedimiento expropiatorio ha de efectuarse desde el contenido y alcance que le es propio, no pudiéndose trasladar las exigencias propias de un concreto acuerdo, como el de necesidad de ocupación, a otro de distinto alcance, como es la declaración de utilidad pública o interés social>>. (FJ 2º).
Así pues, teniendo en cuenta que el acuerdo de necesidad de ocupación tiene por objeto la concreción de los bienes que se afectan al fin de la expropiación, que han de ser los estrictamente indispensables para tal fin y que ha de lograrse con el mínimo de sacrificio posible para la propiedad. Y que en este caso se tramitaron de forma separada y sucesiva la aprobación del proyecto de la línea eléctrica y su declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación, se concluye que:
“La consecuencia a los efectos de su impugnación jurisdiccional es evidente, pues solo cuando la aprobación del proyecto del trazado contemple una relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados por la expropiación es posible entender que se produce la necesidad de ocupación de tales bienes a los efectos de la iniciación del procedimiento expropiatorio, y es en ese momento en el que los afectados podrán impugnar el trazado propuesto y proponer otras alternativas menos gravosas y consecuentemente impugnar el trazado elegido sin que pueda oponérsele, como hace la sentencia de instancia, que dicho trazado ya fue establecido y quedó firme con motivo de la aprobación del proyecto de ejecución de la obra tramitado al margen de los afectados por el proyecto”.
Es decir, en aquellos casos en que la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación, se produzcan con posterioridad a la aprobación del proyecto de instalación eléctrica, puede cuestionarse el trazado o la ubicación de la instalación eléctrica mediante la impugnación del acuerdo de necesidad de ocupación
Una vez estimado este motivo de casación, aceptando que el que trazo puede cuestionarse impugnando el acuerdo de necesidad de ocupación, la sentencia aborda la otra cuestión controvertida: la existencia de trazados alternativos más ventajosos al propuesto por la empresa titular de la red que se proyecta construir. El Tribunal, a la vista de los informes periciales obrantes en autos, concluye que existía una alternativa menos gravosa para los afectados que transcurre a escasos metros del trazado aprobado y sin que este trazado alternativo suponga un coste superior al actual.
Pedro Corvinos Baseca
Derecho de indemnización a instalaciones fotovoltaicas por cambios regulatorios en el sector eléctrico
En un reciente artículo comenté la sentencia del Tribunal Supremo 5374/2015, de 10 de diciembre, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una empresa titular de una instalación de cogeneración, reconociéndole el derecho a ser indemnizada por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la modificación normativa introducida por el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, por el que se procede a la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución y supresión de los incentivos económicos para nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos.
La sentencia comentada, después de recordar la jurisprudencia existente sobre el deber de soportar el riesgo regulatorio que tienen las empresas productoras de energía, sobre todo las que se benefician de incentivos a costa del sistema eléctrico, se preocupa de matizar esta jurisprudencia atendiendo a la peculiaridad del caso que se le plantea. Se argumenta que la referida jurisprudencia afecta fundamentalmente a la tecnología fotovoltaica, cuya problemática es bien distinta a la de la cogeneración. Se dice que hay una diferencia fundamental en los ajustes a los que se han sometido las instalaciones de una y otra tecnología: mientras las instalaciones fotovoltaicas superaron con creces las previsiones inicialmente fijadas, la cogeneración no ha llegado a alcanzar el objetivo de potencia instalada, al que se ha vinculado el reconocimiento de incentivos. Y se llega a la conclusión que nada hacía prever medidas como las previstas en el RDL 1/2012, mientras no se alcanzase el objetivo de potencia instalada asociada a la cogeneración.
Esta circunstancia es precisamente la que hace que se considere infringida en el caso planteado la confianza legítima y, en consecuencia, que concurra el requisito de la antijuridicidad del daño. Es decir, a la vista de lo razonado en esta sentencia, los promotores de instalaciones de cogeneración, a diferencia de los promotores de instalaciones fotovoltaicas, no tendrían el deber de soportar los daños derivados de la modificación normativa introducida por el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero.
Pues bien, la reciente sentencia del Tribunal Supremo 1734/2016, de 20 de abril (nº de recurso 434/2014), considera que el cambio regulatorio llevado a cabo por el Real Decreto-ley 1/2012, infringe también la confianza legítima de la empresa promotora de una instalación fotovoltaica, aun cuando en relación con esta tecnología se había alcanzado sobradamente el objetivo de potencia instalada. Y le reconoce el derecho a ser indemnizada por los daños ocasionados como consecuencia de este cambio normativo.
En esta sentencia se le da la vuelta al razonamiento utilizado en la STS 5374/2015; el que estuviese cumplido el objetivo de potencia instalada de tecnología fotovoltaica no hacía previsible el cambio normativo introducido por el Real Decreto-ley 1/2012. El argumento central de la sentencia es que en el momento de aprobarse el Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, ya se había superado sobradamente el objetivo de potencia a instalar de esta tecnología. A pesar de ello, el RD 1578/2008 creó fundadas expectativas de que las instalaciones que se promoviesen a su amparo obtendrían la inscripción en el registro que regula y, lo que realmente interesaba, se beneficiarían del ventajoso régimen retributivo en él previsto.
La sentencia insiste en el deber de estas empresas de soportar el riesgo regulatorio, pero vuelve a limitar el alcance de este deber. Se argumenta lo siguiente:
“Ciertamente, como ha señalado esta Sala con reiteración, el sistema regulatorio habilita para cambios derivados de la evolución de las propias tecnologías y de las circunstancias económicas, siendo exigible soportar lo que viene a denominarse riesgo regulatorio. Esta alterabilidad del marco regulatorio eliminaría la antijuridicidad de un posible daño, pues el operador debe contar con esa hipótesis de cambio, lo que se atemperaría, además, con las indudables ventajas que supone acogerse a un régimen retributivo desarrollado en todo o en parte al margen de mercado según se trata de elección entre tarifa regulada o primas.
Ocurre, sin embargo, que en la norma reglamentaria que establecía el régimen económico para las instalaciones fotovoltaicas a las que no les fueran aplicables los valores de la tarifa regulada previstos en el Real Decreto 661/2007 se recogían unas determinaciones de las que no cabía ni mucho menos inferir, ni siquiera presuntamente, que el riesgo regulatorio del sector pudiera llevar a su suspensión apenas tres años y medio después de su implantación, precisamente porque el Gobierno, al aprobar el reglamento de 2008, había contemplado todas las circunstancias que los destinatarios de la norma podían tener en cuenta para tomar la correspondiente decisión empresarial de proyectar una instalación fotovoltaica y solicitar su inscripción en la sección del registro de preasignación creada por el repetido Real Decreto de 2008”
Se concluye, por tanto, que el cambio normativo que supuso el Real Decreto-ley 1/2012 fue sorpresivo, quebrando el principio de confianza legítima de la empresa que había promovido la instalación fotovoltaica al amparo de lo establecido en el Real Decreto 1578/2008. La quiebra del principio de confianza legítima determina la antijuridicidad del daño ocasionado.
Se limita el alcance de los daños indemnizables, incluyendo únicamente los gastos de aval, los gastos de proyecto y las tasas y otros tributos abonados a las Administraciones públicas.
Lo cierto es que esta sentencia supone un pequeño avance en el reconocimiento del derecho de indemnización a los promotores de instalaciones fotovoltaicas por los daños ocasionados como consecuencia de los cambios regulatorios imprevistos en el sector eléctrico. Es oportuno recordar que el Tribunal Supremo en sentencias recientes había desestimado los recursos interpuestos por varias empresas titulares de instalaciones fotovoltaicas, que reclamaban la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de modificaciones normativas que afectaban al régimen retributivo de estas instalaciones, considerando que tenían el deber de soportar el riesgo regulatorio.
Pedro Corvinos Baseca
Cambios regulatorios en el sector eléctrico y responsabilidad patrimonial del Estado legislador
El sector eléctrico en España –al igual que en el resto de países de nuestro entorno- está sometido a una intensa regulación que, además, suele ser cambiante. De un tiempo a esta parte los cambios regulatorios en este sector han sido continuos con el propósito de solucionar el grave problema del déficit de tarifa, que amenazaba la sostenibilidad económica del sistema eléctrico. Ello ha generado incertidumbre e inestabilidad y ha provocado conflictos jurisdiccionales promovidos por las empresas afectadas por estos cambios; en particular, por las empresas dedicadas a las energías renovables y a la cogeneración, que han visto recortados los incentivos inicialmente previstos.
En algunos de estos casos las empresas afectadas han reaccionado frente a los continuos cambios de regulación, formulando reclamaciones de responsabilidad patrimonial contra el Estado legislador. El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse, estimando en algunos casos los recursos contra las desestimaciones de las reclamaciones en vía administrativa y desestimándolos en otros casos, al considerar que las modificaciones normativas no irrogan a los demandantes el daño efectivo y antijurídico que denuncian.
En este artículo comentaré una interesante sentencia del Tribunal Supremo – STS 5374/2015, de 10 de diciembre (nº de recurso 40/2014)-, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una empresa titular de una instalación de cogeneración, reconociéndole el derecho a ser indemnizada por los perjuicios ocasionados como consecuencia de determinados cambios regulatorios.
Los perjuicios cuya reparación reclama la empresa demandante se habrían producido como consecuencia de la modificación normativa introducida por el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, por el que se procede a la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución y supresión de los incentivos económicos para nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos.
La empresa reclamaba la indemnización del daño emergente consistente en la pérdida de la inversión efectuada para la inscripción de la instalación de cogeneración en el Registro de pre-asignación, regulado en el artículo 4 del Real Decreto-ley 6/2009. Y como lucro cesante, la perdida de la retribución que le hubiera correspondido de no haberse suprimido los incentivos económicos establecidos en el Real Decreto 661/2007. Ya veremos como la sentencia limita el alcance de los perjuicios a la perdida de la inversión realizada para la inscripción de la instalación en el registro de pre-asignación.
La primera cuestión que aborda la sentencia es si concurre el requisito de la antijuridicidad del daño. La entidad demandante mantiene que el daño es antijurídico dado que el cambio normativo introducido por el Real Decreto-ley 1/2012 fue inesperado, con lo que se habría vulnerado el principio de confianza legítima. De manera que la posible vulneración de la confianza legítima por el inesperado cambio normativo se convierte en la clave para determinar la antijuridicidad del daño.
La sentencia analiza esta cuestión partiendo de la jurisprudencia existente sobre el deber de soportar el riesgo regulatorio que tienen las empresas productoras de energía, sobre todo las que se benefician de incentivos a costa del sistema eléctrico. El Tribunal Supremo viene manteniendo que las modificaciones normativas son lógicas en el sector eléctrico, con el fin de adaptarse a las cambiantes circunstancias tecnológicas y económicas. Estas modificaciones, en principio, no suponen una quiebra de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Las empresas del sector eléctrico, fundamentalmente las que se benefician de determinados incentivos económicos, deben asumir el riesgo regulatorio derivado de estos cambios normativos, con lo que quedaría excluida la antijuridicidad de los daños.
Precisamente estos argumentos, entre otros, han llevado al Tribunal Supremo, en la reciente sentencia 10/2016, de 21 de enero, a desestimar los recursos interpuestos por varias empresas titulares de instalaciones fotovoltaicas, que reclamaban la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de modificaciones normativas que afectaban al régimen retributivo de estas instalaciones.
Ahora bien, la sentencia objeto de este comentario matiza esta jurisprudencia, habida cuenta las peculiaridades del caso que se le plantea. Esta jurisprudencia afecta a la tecnología fotovoltaica, cuya problemática es bien distinta a la de la cogeneración. Hay una diferencia fundamental en los ajustes a los que se han sometido las instalaciones de una y otra tecnología: mientras las instalaciones fotovoltaicas superaron con creces las previsiones inicialmente fijadas, la cogeneración no ha llegado a alcanzar el objetivo de potencia instalada, al que se ha vinculado el reconocimiento de incentivos.
Esta circunstancia, el que mientras no se alcanzase el objetivo de potencia instalada asociada a la cogeneración se mantendría el régimen de incentivos, es determinante para considerar infringida la confianza legítima. La sentencia analiza las distintas disposiciones normativas que van regulando el régimen de incentivos a la cogeneración y en todas ellas se apuesta por incentivar económicamente esta tecnología, hasta alcanzar los objetivos de potencia instalada. Incluso el Real Decreto-ley 6/2009, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético, insistía en el mantenimiento del fomento de esta tecnología, y no alertaba de una reconsideración del régimen de financiación de estas medidas de fomento, a pesar de que ya se deja constancia de la gravedad que supone el creciente déficit tarifario que amenaza la sostenibilidad del sistema eléctrico.
De ahí que el Tribunal considere que la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución y la supresión de los incentivos económicos a las instalaciones de cogeneración, acordados por el Real Decreto-ley 1/2012, fue sorpresiva e inesperada, dado que no se habían alcanzado los objetivos de potencia instalada. Esta decisión inesperada supuso la infracción de la confianza legítima de quienes teniendo en cuenta el clima de continuidad normativa llevaron a cabo actuaciones destinadas a promover este tipo de instalaciones, con las consiguientes inversiones.
La consecuencia para el Tribunal es que esa la infracción del principio de confianza legítima integra el requisito de la antijuridicidad; es decir, se considera que el daño producido a la empresa demandante como consecuencia de la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución y la supresión de los incentivos económicos es antijurídico y no tiene el deber de soportarlo.
La siguiente cuestión que se plantea es la de determinar el alcance de la indemnización. Como ha quedado expuesto, la entidad demandante reclamaba la indemnización del daño emergente, consistente en la pérdida de la inversión efectuada para la inscripción de la instalación de cogeneración en el Registro de pre-asignación. Y como lucro cesante, la perdida de la retribución que le hubiera correspondido de no haberse suprimido los incentivos económicos establecidos en el Real Decreto 661/2007.
El Tribunal limita el alcance de la indemnización y considera que el único perjuicio indemnizable es el que deriva de los gastos que las compañías correspondientes hubieron de efectuar para conseguir su inscripción en el Registro de pre-asignación, sin incluir en tales perjuicios ni los gastos asociados a la efectiva puesta en funcionamiento de las instalaciones, ni el lucro cesante derivado de la prima adicional al precio de la energía que se dejó de ingresar.
Conviene recordar que el Real Decreto-ley 6/2009, crea el Registro de pre-asignación con el objetivo de conocer qué instalaciones están proyectadas, cuáles cumplen las condiciones para ejecutarse y acceder al sistema eléctrico con todos los requisitos, cuál es el volumen de potencia asociado a las mismas y qué impacto tendrán en los costes de la tarifa eléctrica y su calendario. La inscripción en este registro es presupuesto previo para obtener los incentivos económicos previstos. La sentencia mantiene que el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder a este registro conllevaba unos gastos que deben ser indemnizados, dado que la inesperada suspensión del régimen determinó la inutilidad de la realización de tales gastos.
Sin embargo, se excluyen de indemnización los gastos asociados a la efectiva puesta en funcionamiento de las instalaciones, considerando que “la solicitud de incorporarse al Registro de pre-asignación no implicaba el derecho a poner en funcionamiento la instalación, sino la expectativa de que, obtenida la inscripción, pudiera comenzarse a vender energía al régimen primado que el ordenamiento establecía entonces. Si el empresario decide «adelantarse», valga la expresión, y efectuar unas obras y acometer unos gastos para que una instalación (que ni siquiera había sido inscrita) entre en efectivo funcionamiento, tal decisión no puede ser imputable a la normativa que resulta de aplicación, sino al propio riesgo inherente a riesgo inherente a la actividad empresarial”.
Y se excluye también de la indemnización el lucro cesante, constituido por las cantidades dejadas de percibir como consecuencia de no haber podido vender la energía producida al régimen primado. Se argumenta al respecto que la empresa demandante no había incorporado a su patrimonio el derecho a vender energía a una determinada tarifa, dado que no se le reconocía este derecho en la normativa que resultó modificada por el Real Decreto-ley 1/2012; dice la sentencia que “Lo único que suspende el Real Decreto-ley 1/2012 es la tramitación de los procedimientos de inscripción en el Registro de pre-asignación, siendo así que la solicitud de inscripción no otorgaba a los interesados más derechos que los de su obtención en el caso de que se cumplieran los requisitos legalmente previstos”
Por último, precisa la sentencia qué empresas deberán ser indemnizadas, atendiendo a la concreta situación de cada una de ellas. Así, no deben ser indemnizadas aquellas empresas que finalmente obtuvieron la inscripción en el registro del régimen retributivo específico en estado de pre-asignación conforme a las disposiciones adicionales decimocuarta y cuarta de la Ley del Sector Eléctrico y del Real Decreto 413/2014 respectivamente. Se considera que, en estos casos, el daño ocasionado se ha compensado en su totalidad
Por el contrario, deben ser indemnizadas las empresas que acrediten que reunían los requisitos para solicitar la inscripción, pero que formularon su solicitud con posterioridad a la vigencia del Real Decreto-ley 1/2012. En este caso los gastos efectuados para obtener el derecho a la inscripción han devenido inútiles, pues la disposición adicional cuarta del Real Decreto 413/2014 establece como requisito para acogerse al régimen retributivo especial de la Ley del Sector Eléctrico el de que hubieren presentado solicitud de inscripción en el registro de pre-asignación de retribución antes de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 1/2012. Y deben ser indemnizadas, aquellas empresas que, una vez vigente el Real Decreto-ley 1/2012, decidieron abandonar su proyecto de producción de energía como consecuencia de la suspensión acordada.
Pedro Corvinos Baseca
Sobre los nuevos impuestos energético-ambientales en Aragón
Artículo publicado en Heraldo de Aragón/Lunes 28 de diciembre de 2015
Está a punto de aprobarse en las Cortes de Aragón el Proyecto de Ley de medidas para el mantenimiento de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de Aragón. Se dice que el objetivo perseguido es desarrollar legislativamente un programa tributario de consolidación fiscal en Aragón, que posibilite una financiación adecuada y suficiente de los servicios públicos prestados a los ciudadanos.
Entre las medidas adoptadas, está la creación de dos impuestos de carácter energético-ambiental, como son: el impuesto medioambiental sobre determinados usos y aprovechamientos de agua embalsada y el impuesto medioambiental sobre las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión. El primero grava la producción de energía eléctrica del agua embalsada mediante presas, con instalaciones hidroeléctricas de producción de energía eléctrica de turbinado directo o de tecnología hidráulica de bombeo mixto. Y el segundo grava las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión situadas en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón, propiedad de Red Eléctrica España.
Estos impuestos se justifican de forma genérica, diciendo que entran dentro las actuaciones públicas dirigidas a la consecución de un hábitat sostenible que es el responsable de muchas de las condiciones en las que se desenvuelven la salud, la cultura y hasta el desarrollo económico de municipios y comarcas aragonesas predominantemente no urbanas.
La Comunidad Autónoma se ha limitado en este punto, como suele ser habitual, a imitar a otras Comunidades Autónomas que hace ya unos años crearon este tipo de impuestos. Ante la imposibilidad de gravar hechos y materias que ya estaban gravadas por otras instancias de poder, las Comunidades Autónomas no tuvieron más remedio que crear impuestos de carácter extra-fiscal, como instrumento de intervención en la economía para la consecución de fines medioambientales.
Han proliferado gracias al poco coste social y a la aceptación que tienen entre buena parte de los contribuyentes que no se ven afectados, al menos directamente, por estos tributos.
La realidad es que estos impuestos pretendidamente medioambientales no resultan adecuados para modificar conductas perjudiciales para el medio ambiente a través de la internalización de costes. Se utilizan, por tanto, con fines recaudatorios a pesar de lo cual la recaudación que con ellos se obtiene es reducida.
Los informes elaborados por expertos sobre la necesaria reforma fiscal verde en España, coinciden en la crítica a estos impuestos autonómicos pretendidamente medioambientales. Es aconsejable la lectura del informe de febrero de 2014 para la reforma del sistema tributario español, redactado por la comisión de expertos designada por el Gobierno. Este informe, que dedica el Capítulo VI a la imposición medioambiental, propone una reforma en profundidad de la imposición energético-ambiental (reforma fiscal verde), racionalizándola y dándole un mayor peso dentro del sistema tributario, lo que exige, entre otras medidas, eliminar los numerosos impuestos supuestamente ambientales establecidos por varias Comunidades Autónomas.
En suma, la creación de estos Impuestos no tiene justificación desde el punto de vista medioambiental, dado que no contribuyen a modificar el comportamiento ambiental de los agentes afectados. Y tampoco la tiene desde el punto de vista recaudatorio, habida cuenta la escasa recaudación que con ellos se consigue.
Pero es que, además, puede darse el caso que los importes abonados por los sujetos pasivos de estos impuestos acaben siendo repercutidos a los consumidores de electricidad de la Comunidad Autónoma, a través de los denominados suplementos territoriales previstos en la Ley del Sector Eléctrico. Estos suplementos territoriales tienen por finalidad repercutir en los consumidores de electricidad los sobrecostes provocados por los tributos autonómicos –y también locales- que gravan las actividades de suministro eléctrico, entre las que se incluyen la actividad de generación de energía eléctrica y, por supuesto, el transporte de energía.
Algunas experiencias existen ya, en las que el Tribunal Supremo ha obligado a incluir en los peajes de acceso los suplementos territoriales derivados de los sobrecostes generados por los tributos autonómicos que gravan actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico.
La consecuencia, en el caso de aplicarse los suplementos territoriales, es que los consumidores de la Comunidad Autónoma de Aragón verían incrementado el ya de por si alto precio de la electricidad, al tener que soportar los importes abonados por los sujetos pasivos de estos tributos, que gravan la generación y el transporte de energía eléctrica. Es decir, los consumidores de electricidad se convertirían en los destinarios últimos de estos impuestos.
Pedro Corvinos Baseca
Privacidad de los consumidores eléctricos ante los contadores inteligentes
La puesta en funcionamiento de los contadores inteligentes para medir los consumos de electricidad –y la futura implantación de redes inteligentes-, abren la posibilidad de obtener y procesar volúmenes cada vez mayores de datos personales de los consumidores y ponerlos a disposición de distintos destinatarios, con el consiguiente riesgo para la privacidad de éstos. La cuestión preocupa y ha dado lugar a que desde distintas instancias de la Unión Europea se estén llevando a cabo actuaciones tendentes a conciliar el necesario despliegue de los sistemas de contador inteligente y de las redes inteligentes con la protección de la privacidad de los consumidores.
En España se están adoptando también medidas al respecto, como las incluidas en el Real Decreto 1074/2015, de 27 de noviembre, por el que se modifican distintas disposiciones en el sector eléctrico. Este Real Decreto introduce diversas modificaciones relativas a los datos que deben incluirse en el Servicio de Información de Puntos de Suministro (SIPS), regulado en el artículo 7 del Real Decreto 1435/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de los contratos de adquisición de energía y de acceso a las redes en baja tensión. El SIPS es una base de datos de la que disponen todas las empresas de distribución y en la que se incluyen, de forma completa y permanentemente actualizada, información referida a todos los puntos de suministro conectados a sus redes y a las redes de transporte de su zona.
El objetivo del SIPS es, entre otros, favorecer una mayor competencia en el mercado minorista de suministro de energía eléctrica, permitiendo el acceso de los comercializadores a la información de la medida de los consumidores. La puesta a disposición de dichos datos a los comercializadores facilita la actividad comercial en el mercado minorista, favoreciendo el desarrollo de una mayor competencia.
Se trata, por tanto, de que esta base de datos contenga toda la información necesaria para facilitar la entrada de los comercializadores en el mercado minorista, pero sin poner en riesgo la privacidad de los consumidores. Con este propósito, el Real Decreto 1047/2015, mediante la modificación del apartado 1 del artículo 7 del Real Decreto 1435/2002, impone la inclusión en el SIPS de nueva información que hasta ahora no se exigía, si bien se establecen algunas limitaciones para el acceso a esta información. Al mismo tiempo, excluye de esta base de datos la información relativa a las curvas de cargas horarias de la que dispongan los distribuidores a través de los contadores inteligentes, por considerar que los datos sobre consumo horario son datos de carácter personal merecedores de protección.
Se expondrá a continuación como queda regulado el acceso a los datos contenidos en el SIPS y a la información relativa a las curvas de cargas horarias.
Acceso a los datos contenidos en el SIPS
La regla general es el libre acceso a los datos contenidos en el SIPS por parte de las comercializadoras y también de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante CNMC) Las empresas distribuidoras no pueden establecer condición alguna al acceso y tratamiento de estos datos y, además, deberán contar con los medios necesarios para que cualquier comercializador o la CNMC, pueda descargar y proceder al tratamiento de los datos referidos a la totalidad de los puntos de suministro conectados a las redes del distribuidor y a las redes de transporte de su zona.
Pero con la modificación introducida en el artículo 7 del Real Decreto 1435/2002, se establecen algunas limitaciones al libre acceso al SIPS. En primer lugar, y con el objeto de preservar la privacidad de los consumidores, se prohíbe a las comercializadoras y a la CNMC el acceso a cualquier información que directamente identifique al titular del punto de suministro y, en particular, a los siguientes datos: ubicación del punto de suministro, que incluye dirección completa (tipo de vía, nombre de la vía, número, piso y puerta); nombre y apellidos, o en su caso denominación social y forma societaria, del titular del punto de suministro y dirección completa del titular del punto de suministro.
Esta limitación ha generado cierta controversia; en la primera versión del proyecto se limitaba el acceso a los “datos personales”. La Agencia Española de Protección de Datos (en adelante AEPD) señaló en el informe emitido que los datos proporcionados en el SIPS son de carácter personal y que precisamente su finalidad es permitir el acceso a estos datos a las comercializadoras y a la CNMC. De ahí que propusiese sustituir la expresión “datos personales” por la de “datos identificativos”. Sin embargo, el Consejo de Estado advirtió en su dictamen que la expresión “datos identificativos” era confusa y podía general conflictos en el acceso al SIPS, proponiendo utilizar la expresión “datos personales”, pero precisando que distintos de los contenidos en el SIPS. Finalmente, como se ha visto, se utiliza la expresión “información que directamente identifique al titular del punto de suministro” y, además, se excluye el acceso a algunos de los datos personales contenidos en el SIPS. Esta limitación en el acceso a determinados datos del SIPS puede dificultar la actividad comercial de algunas empresas comercializadoras.
Otra de las limitaciones que se introducen es la suspensión cautelar del derecho de acceso a la base de datos contenida en el SIPS, a las comercializadoras incursas en un procedimiento de extinción de la habilitación para ejercer como comercializadora o en diligencias penales relacionadas con la actividad de comercialización. Esta limitación tiene por finalidad evitar de forma cautelar que comercializadoras que se encuentran en este tipo de situaciones tengan acceso a los datos del SIPS, a la espera de lo que resulte de los procedimientos administrativos o penales en tramitación.
Por último, se reconoce a los consumidores, como es lógico, el derecho de acceso a sus datos personales contenidos en el SIPS y, además, el derecho a prohibir por escrito a los distribuidores la difusión de los datos que señalen expresamente y el acceso por los comercializadores distintos a aquel con el que se tenga contratado el suministro.
Acceso a las curvas de cargas horarias
Sin duda, la novedad más importante, como se ha dicho, es la exclusión del SIPS de la información relativa a las curvas de cargas horarias. La curva de carga horaria es una representación gráfica de la demanda eléctrica a lo largo del tiempo, generada a partir de las lecturas reales registradas cada cuarto de hora por el contador digital instalado en el hogar. Representa el perfil de consumo del usuario, por lo que se considera que contiene datos de carácter personal merecedores de protección.
A partir de ahora, sólo tendrán acceso a la información ofrecida por la curva de carga horaria de cada consumidor el comercializador con contrato vigente, a través de los cauces establecidos en los procedimientos que regulan los protocolos de intercambio de información, de seguridad y de confidencialidad de los datos procedentes de los equipos de medida conectados al sistema de telegestión entre los agentes a efectos de facturación y liquidación de la energía, aprobados al amparo de la disposición adicional quinta del Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo. Ello sin perjuicio, de que el consumidor autorice expresamente el acceso a estos datos a otras comercializadoras, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional segunda del Real Decreto 1074/2015.
El acceso a la información reflejada en la curva de carga horaria es crítico para que las comercializadoras puedan elaborar ofertas que se adapten a los hábitos de consumo de los consumidores. De ahí que a lo largo del proceso de aprobación del Real Decreto 1074/2015, las comercializadoras hayan intentado establecer cauces que les facilite el acceso a la información que ofrece la curva de carga horaria.
Con este fin, plantearon la conveniencia de no excluir del SIPS la información relativa a la curva de carga horaria cuando el titular es una persona jurídica, habida cuenta que Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos de Carácter Personal no les es de aplicación. La justificación de la extensión de esta medida a todos los consumidores, incluidas las persona jurídicas, se encuentra, como se pone de manifiesto en el preámbulo del Real Decreto 1074/2015, en la Directiva 2009/72/CE, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y en la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética.
Las entidades comercializadoras han cuestionado también que el acceso a la curva de carga horaria de cada consumidor quede condicionado al consentimiento expreso del consumidor, que deberá ser recabado por el distribuidor. Y proponían que, por defecto, estos datos fusen accesibles a todos los comercializadores y solo limitar el acceso en aquellos casos en que el interesado solicitase expresamente la confidencialidad de los datos. La AEPD y el Consejo de Estado han mantenido al respecto que cualquier cesión a terceros de los datos de consumo horario ha de quedar sometida al previo consentimiento del interesado, resultando además justificado que ese consentimiento sea expreso, «habida cuenta de lo invasivo de la cesión de los mencionados datos«.
Otra de las cuestiones que suscita polémica es que se reserve a las distribuidoras la tarea de recabar el consentimiento expreso de los consumidores para que los comercializadores puedan acceder a la información relativa a las curva de carga horaria. El Consejo de Estado en el informe emitido advierte del riesgo que esto supone, señalando que: “Lo esencial en este punto es que no quede únicamente al arbitrio del distribuidor recabar el consentimiento del interesado, para lo cual carecerán especialmente de incentivo las empresas distribuidoras pertenecientes a grupos verticalmente integrados. En el caso de que la obligación del distribuidor de recabar la autorización previa del consumidor no fuera cumplida con la debida diligencia, se privaría a otras empresas de comercialización distintas de la que suministra a un determinado cliente el acceso a sus datos de consumo horario, con el evidente perjuicio que lo anterior acarrea para la libre competencia”.
Lo cierto es que no es fácil lograr el equilibrio entre la protección de la privacidad de los consumidores y el acceso de los comercializadores a determinada información para poder elaborar ofertas y competir en igualdad de condiciones. Se corre el riesgo de que la limitación del acceso a determinados datos de los consumidores sea una excusa para limitar la competencia en un mercado como el minorista, controlado todavía por las empresas comercializadoras pertenecientes a grupos verticalmente integrados. Algunas experiencias tenemos al respecto.
Pedro Corvinos Baseca
Los Municipios ante el reto del autoconsumo de energía eléctrica
Se ha aprobado finalmente la disposición reglamentaria que regula el autoconsumo de energía eléctrica. El Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, desarrolla la regulación del autoconsumo de energía eléctrica, establecida en el artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
Era una norma esperada dado que podía contribuir a la evolución gradual del modelo energético existente, basado en la generación centralizada, hacía un modelo con mayor presencia de la generación distribuida. La Directivas comunitarias de fomento de las energías renovables, eficiencia energética y mercado interior de la electricidad promueven la generación distribuida y el autoconsumo. Y ya hay un buen número de países que han apostado por este modelo descentralizado de generación eléctrica.
La generación distribuida se caracteriza, frente a la generación centralizada, porque las instalaciones de producción, particularmente renovables y de cogeneración, de pequeña potencia, están situadas cerca de los puntos de consumo, por lo que la energía producida puede ser consumida directamente o vertida a la red. Las ventajas de este modelo de generación son evidentes: utilización fuentes de locales de energía, reduciendo la dependencia energética; menores pérdida de energía debido a la proximidad entre el lugar de generación y el de consumo; creación de empleo local… .
Pues bien, la norma que ha resultado aprobada, aun cuando ha introducido algunas mejoras respecto de los borradores iniciales, mantiene algunas trabas que ralentizarán el desarrollo del autoconsumo: se imponen una serie de peajes, cargos y costes al autoconsumo –el denominado “impuesto al sol”- que pueden desincentivar las inversiones necesarias para la ejecución de este tipo de instalaciones; se establece una compleja tramitación administrativa aún para instalaciones sencillas; no se permite el balance neto, con lo cual el vertido a la red por los consumidores de la energía eléctrica excedentaria será gratuita y, por último, se prohíbe el autoconsumo compartido, impidiendo la utilización de este tipo de instalaciones en la viviendas colectivas.
Se ha priorizado la sostenibilidad económica del sistema eléctrico, evitando la pérdida de ingresos, en vez de apostar decididamente por un modelo de generación distribuida, basado en el fomento de las energías renovables y de la eficiencia energética. El Gobierno demuestra con esta regulación una visión cortoplacista, que en poco tiempo quedará superada por la realidad y los avances tecnológicos. Recomiendo la lectura del artículo titulado “El autoconsumo de energía eléctrica es imparable, a pesar del gobierno”.
En cualquier caso, existe ya un marco jurídico, susceptible de ser mejorado, que va a permitir el desarrollo del autoconsumo. En este nuevo contexto que surge con la aprobación del Real Decreto 900/2015, los Ayuntamientos pueden contribuir al impulso de este nuevo modelo de generación y consumo, mediante la adopción de distintas medidas a las que nos referiremos a continuación. Un buen número de Municipios se han manifestado a favor del autoconsumo, como lo demuestra la oposición a las distintas barreras establecidas en la disposición normativa que ha resultado aprobado. Estos Municipios han alegado en contra del establecimiento de estas barreras durante la tramitación del procedimiento de aprobación. Ahora tienen la ocasión de adoptar algunas medidas que pueden servir para fomentar el desarrollo del autoconsumo.
1 – Incentivos fiscales al autoconsumo
Las distintas instalaciones necesarias para el autoconsumo, en cualquiera de las dos modalidades previstas en el RD 900/2015, están sometidas de una u otra forma a varios tributos locales: Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras (ICIO), y Tasas por licencias. Los Ayuntamientos tienen la potestad de conceder bonificaciones fiscales en estos tributos para incentivar la ejecución de instalaciones de autoconsumo.
Por lo que respecta al IBI, tributo directo de carácter obligatorio que grava el valor de los bienes inmuebles, el artículo 74.5 Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante TRLRHL), permite que las ordenanzas fiscales establezcan una bonificación de hasta el 50 por ciento de la cuota íntegra del impuesto para los bienes inmuebles en los que se hayan instalado sistemas para el aprovechamiento eléctrico de la energía proveniente del sol. Sólo podrán beneficiarse de esta bonificación los inmuebles en los que se ejecuten instalaciones de autoconsumo, en cualquiera de las modalidades previstas en el Real Decreto, que aprovechen la energía solar fotovoltaica, quedando excluidas la demás fuentes de energías renovables y la cogeneración.
El TRLRHL contempla también una bonificación similar para el ICIO. Se trata de un tributo indirecto, de carácter potestativo, cuyo hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, o para la que se exija presentación de declaración responsable o comunicación previa, siempre que la expedición de la licencia o la actividad de control corresponda al ayuntamiento de la imposición.
De manera que las instalaciones de autoconsumo quedarán sometidas a este impuesto, en aquellos casos en que los Ayuntamientos lo hayan establecido. La bonificación puede ser hasta el 95 por ciento de la cuota del impuesto y se beneficiarán las construcciones, instalaciones u obras en las que se incorporen sistemas para el aprovechamiento eléctrico de la energía solar fotovoltaica.
2 – Eliminación de trabas administrativas
Estas instalaciones de autoconsumo están sometidas a distintas autorizaciones administrativas, entre otras a las preceptivas licencias municipales urbanística y de actividad. Como se ha dicho, una de las barreras que puede dificultar la expansión del autoconsumo, es precisamente la compleja tramitación administrativa para obtener las preceptivas autorizaciones.
Conviene recordar al respecto que las Directivas comunitarias que regulan el fomento de las energías renovables –Directiva 2009/28/CE-, la eficiencia energética –Directiva 2012/27/UE- y el mercado interior de la electricidad –Directiva 2009/72/CE-, proponen el establecimiento de procedimientos de autorización simplificados y menos onerosos, incluida la simple notificación, para los proyectos de menor envergadura y para los equipos descentralizados para la producción de energía procedente de fuentes renovables.
En línea con lo que se propone en estas Directivas, los Ayuntamientos deberían establecer en sus respectivas ordenanzas mecanismos simplificados para el control de este de tipo de instalaciones. En determinados casos, sobre todo tratándose de instalaciones de autoconsumo de pequeña potencia, deberían sustituirse las licencias municipales por un control a posteriori mediante declaración responsable o comunicación previa, de acuerdo con lo previsto en el artículo 84.1.b) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local.
3 – Imposición de instalaciones de autoconsumo en determinadas edificaciones
Existe también la posibilidad de que los Municipios, mediante la aprobación de la correspondiente ordenanza, impongan en determinados casos la ejecución de instalaciones de autoconsumo, respetando, lógicamente, lo establecido en la normativa estatal.
El Tribunal Supremo en las recientes sentencias 2338/2015 y 2339/2015, de 22 de mayo, reconoce a los Municipios la competencia para aprobar ordenanzas que regulen la utilización de energías renovables en los edificios y sus instalaciones (Véase aquí el comentario a estas sentencias) En el ejercicio de esta competencia, y con el objetivo de cumplir sus políticas en materia de fomento de las energías renovables, eficiencia energética y control de emisiones, pueden los Ayuntamientos imponer la ejecución de instalaciones de autoconsumo en determinados edificios comerciales y de servicios, frecuentemente utilizados por el público.
Téngase en cuenta que uno de los objetivos establecido en la Directiva 2010/31/UE, de 19 de mayo, relativa a la eficiencia energética de los edificios, es que a más tardar el 31 de diciembre de 2020, todos los edificios nuevos sean edificios de consumo de energía casi nulo. Ello supone que parte de la energía que necesiten estás edificaciones deberá estar cubierta por energía procedente de fuentes renovables producida in situ.
En esta Directiva se dice que los edificios ocupados por las autoridades públicas y los frecuentados habitualmente por el público, deben constituir un ejemplo de que los factores medioambientales y energéticos se tienen en cuenta.
De momento no puede exigirse la implantación de instalaciones de autoconsumo en edificios destinados a viviendas colectivas, dado que el Real Decreto 900/2015 impide el autoconsumo compartido, prohibición que se compadece mal con los objetivos que propone la Directiva 2010/31/UE, de 19 de mayo
4 – Promoción del autoconsumo en los edificios municipales.
Los Ayuntamientos pueden promover la ejecución de instalaciones de autoconsumo en sus edificaciones. Es más, los Municipios, al igual que es resto de las Administraciones públicas, deberían tomar la iniciativa en la promoción de estas instalaciones, cumplimiento la función ejemplarizante que se les exige en las Directivas en materia de eficiencia energética.
La Directiva 2010/31/UE impone como obligación que después del 31 de diciembre de 2018, los edificios nuevos que estén ocupados y sean propiedad de autoridades públicas sean edificios de consumo de energía casi nulo. Así mismo, establece que las Administraciones públicas, adoptarán medidas tales como el establecimiento de objetivos, para estimular la transformación de edificios que se reforman en edificios de consumo de energía casi nulo.
Lo Ayuntamientos tienen el deber de liderar el cambio de modelo energético que está en marcha, apostando por la generación distribuida con autoconsumo en sus edificaciones y convirtiéndose en prosumidores de energía eléctrica. Cada Municipio, dependiendo de su tamaño, de sus características y de sus posibilidades, debería definir su propia “política energética”, en la que se analice la capacidad que tiene para generar parte de la energía eléctrica que consume y los beneficios que se pueden obtener del vertido a la red de la energía excedentaria.
Dado que los Municipios son consumidores en distintos puntos de suministro, tendrán que analizar en cada caso cual es el tipo de autoconsumo que le conviene de los previstos en el Real Decreto 900/2015. En algunos casos, les interesará acogerse a la modalidad de suministro con autoconsumo (tipo 1), cuando se pretenda destinar la energía generada al autoconsumo sin vender los excedentes al sistema. Y en otros casos, cuando se quiera obtener algún beneficio con la venta de la energía excedentaria al sistema, tendrán que acogerse a alguna de las modalidades de producción con autoconsumo (tipo 2)
Pedro Corvinos Baseca
¿Es impugnable la actividad de promoción de la CNMC?
Artículo publicado en Legaltoday
Este artículo tiene por objeto analizar brevemente la actividad de promoción de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (con anterioridad Comisión Nacional de la Competencia) y la posibilidad de reaccionar frente a ella en vía jurisdiccional. Y ello al hilo de la sentencia de la Audiencia Nacional 4829/2012, de 29 de noviembre, que resolvió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por REPSOL YPF, S.A. contra el “Informe de seguimiento del Informe de Carburantes para la Automoción de la CNC” y contra las declaraciones realizadas por el Presidente de este órgano con ocasión de la emisión del informe.
Hay que destacar la importancia que progresivamente ha ido adquiriendo la actividad de promoción llevada a cabo por las autoridades de la competencia (advocacy), como complemento imprescindible de las actividades de policía que tradicionalmente han venido ejerciendo estas autoridades (enforcement) La experiencia ha demostrado que para lograr la competencia efectiva en los mercados no basta con la adopción de medidas de control y represivas sino que es necesario poner en marcha otras actuaciones destinadas a persuadir a los reguladores, a los agentes que intervienen en el mercado y, por supuesto, a los consumidores de los beneficios de la competencia.
No se puede desconocer el avance que ha supuesto la atribución de estas funciones de promoción a las autoridades de la competencia. Pero surge la cuestión de hasta dónde se puede llegar en el desempeño de estas funciones, en la medida en que puede resultar directamente afectada la reputación de las empresas que intervienen en los mercados investigados.
Uno de los medios de que dispone la CNMC para promover la competencia es la emisión de informes y estudios sectoriales con propuestas de liberalización, desregulación o modificación normativa. La finalidad de estos informes es dirigir recomendaciones a las Administraciones públicas o a los agentes que operan en el sector con el objetivo de favorecer la competencia y obtener resultados más eficientes que beneficien a los consumidores.
Pues bien, uno de los sectores que últimamente más ha centrado la atención de las autoridades de la competencia ha sido el mercado de distribución de carburantes de automoción. Se publicó un informe en septiembre de 2009, constatando la existencia de barreras a la entrada y expansión de nuevos operadores en los segmentos minorista y mayorista del mercado de los carburantes de automoción. En marzo de 2011, la CNC publicó el Informe de seguimiento del Informe de carburantes para automoción de la CNC cuyo objeto era comprobar el grado de cumplimiento de las recomendaciones efectuadas en el Informe de 2009. Posteriormente, la CNC publicó en junio de 2012 un nuevo informe de seguimiento. Y la CNMC acaba de publicar el Estudio sobre el mercado mayorista de carburantes de automoción en España, que contiene votos particulares críticos con la forma de realizarse el Estudio.
Estos informes y estudios han tenido una amplia difusión en todos los medios de comunicación, situando en el centro de la crítica a las grandes empresas distribuidoras, que han sido acusadas de restringir la competencia en beneficio propio y en perjuicio de los consumidores. Estas empresas han manifestado su desacuerdo con el contenido de estos informes y han reaccionado de distinta forma, llegando algunas de ellas a recurrir jurisdiccionalmente uno de estos informes.
La entidad mercantil RESPSOL YPF interpuso un recurso contencioso-administrativo contra el “Informe de seguimiento del Informe de Carburantes para la Automoción de la CNC” de marzo de 2011 y contra las declaraciones públicas hechas por el Presidente de este organismo en relación con el contenido de este informe.
Lo primero que llama la atención es que el recurso se interpuso contra lo que se consideraba una actuación material de la CNC constitutiva de vía de hecho, al amparo de lo establecido en el artículo 30 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. La entidad recurrente entendió que la CNC en la emisión del informe, y también en las declaraciones de su Presidente, se había excedido en la función de promoción de la competencia que tiene encomendada.
Se ha pretendido en la demanda que se “anule y declare contrarias a Derecho las actuaciones impugnadas”. Pero lo que en realidad ha perseguido la entidad recurrente es la rectificación de los errores que a su entender contiene el informe –y por extensión las manifestaciones realizadas sobre su contenido por el Presidente de la CNC- y la difusión de las rectificaciones introducidas. Ciertamente las pretensiones formuladas en este recurso no tienen fácil acomodo en la configuración actual del contencioso-administrativo, que gira en torno a la impugnación del acto administrativo.
La sentencia AN 4829/2012 ha declarado inadmisible el recurso por no ser constitutivas las actuaciones impugnadas de vía de hecho. Se argumenta la sentencia en relación con el informe que “… no puede considerarse como una vía de hecho, sino un informe elaborado en ejercicio de competencias propias de la CNC, siendo la publicación del informe en cuestión también de publicación obligatoria por imperativo de la propia Ley LDC (artículo 27.3 d) LCD).” Ello lleva al órgano jurisdiccional a declarar inadmisible el recurso al no ser una actividad administrativa impugnable, no sin antes examinar su contenido para llegar a la conclusión de que las afirmaciones y menciones que en él se hacen “… no pasan de ser manifestaciones en el ejercicio de las funciones de la CNC sobre la base de criterios técnicos”
La sentencia no contribuye a aclarar si la actividad de promoción de la competencia, consistente en la emisión de este tipo de informes, es susceptible de control por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa. No queda claro si el recurso se declara inadmisible porque se considera que las manifestaciones contenidas en el informe no son una actuación material constitutiva de vía de hecho, como plantea la entidad recurrente, o porque se entiende que el informe emitido por la CNC no es una actividad administrativa impugnable.
Se puede estar de acuerdo con la sentencia en que el informe emitido por la CNC en el ejercicio de la función que le otorga el artículo 26.1.b) LDC, aun cuando contuviese excesos, y las declaraciones del presidente de este órgano no son una actuación material constitutiva de vía de hecho. Ahora bien, la cuestión que se suscita, y que no queda resuelta en la sentencia, como ya se ha dicho, es si el informe y las declaraciones realizadas por el presidente del citado órgano son susceptibles de control por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa. Es decir, conviene aclarar si estas actuaciones –informe y declaraciones del presidente de la CNC- tienen la consideración de “actividad administrativa impugnable” a los efectos establecidos en el artículo 25 de la LJCA.
Descartado que el informe y las declaraciones sean actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho, y dado que tampoco se trata de un supuesto de inactividad de la Administración, lo que hay que dilucidar es si son “actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa”. Queda así situada la controversia en el interesante debate abierto acerca del concepto de acto administrativo y su incidencia en el actual modelo contencioso-administrativo.
Es evidente que ni el informe de la CNC ni las declaraciones de su Presidente entran dentro del concepto estricto de acto administrativo mantenido por la doctrina, que excluye expresamente del concepto estricto de acto administrativo “las comunicaciones, informes, opiniones, recomendaciones y advertencias” de las Administraciones públicas, al faltarles el carácter regulador.
De manera que habría que llegar a la conclusión de que el informe de la CNC y, con mayor razón, las declaraciones públicas realizadas por su Presidente no tienen la consideración de “actividad administrativa impugnable”. Por consiguiente, estas actuaciones quedarían fuera del ámbito del control de la jurisdicción contencioso-administrativa, que es probablemente la conclusión a la que ha querido llegar la sentencia objeto de este comentario al declarar la inadmisibilidad del recurso.
Se evidencia en este caso como la deficiente configuración de nuestro modelo contencioso-administrativo puede dar lugar a que se inadmitan pretensiones formuladas contra una Administración pública, fundamentadas en derecho público, al no poder articularlas a través del recurso contra actos administrativos, actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho o inactividad de la Administración.
La solución a este grave problema derivado de la deficiente configuración del contencioso-administrativo –que puede dar lugar a la vulneración el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de aquellos a quienes se inadmita el recurso interpuesto- pasa por hacer una interpretación amplísima del concepto de acto administrativo, como ha sugerido algún autor.
Pues bien, el Tribunal en este caso ha renunciado a interpretar extensivamente el concepto “actividad administrativa impugnable”, llegando a la conclusión de que los informe emitidos por la CNC en el ejercicio de la función que le otorga el artículo 26.1.b) LDC ni son actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho ni tampoco, al parecer, actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa. De ahí que declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
La consecuencia es, como ya se ha dicho, la renuncia al control jurisdiccional de la actividad de promoción de la competencia, con el riesgo evidente de que puedan cometerse excesos en el ejercicio de esta función, que afectaran a los derechos e intereses legítimos de las empresas que intervienen en los mercados controlados por la CNMC. Estos excesos se han puesto de manifiesto en los votos particulares contenidos en el reciente es Estudio sobre el mercado mayorista de carburantes de automoción en España, que han sido objeto de análisis en un acertado artículo de Francisco Marcos en el blog Nada es Gratis.
Pedro Corvinos Baseca
