ejecución de sentencias
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Se ha publicado en la prensa un artículo informando que el Ayuntamiento de Zaragoza tendrá que pagar una importante cantidad de dinero por sentencias vinculadas a expropiaciones urbanísticas. Se dice en el artículo, entre otras cosas, que las operaciones urbanísticas a través de expropiaciones han dado lugar a indemnizaciones por sentencia de casi 50 millones de euros, en los últimos 14 años. Algo parecido pasa en otros Municipios. Se han dictado sentencias condenando a éstos –también a otras Administraciones públicas- al pago de cuantiosas indemnizaciones por expropiaciones y otras actuaciones urbanísticas llevadas a cabo durante la época del imparable desarrollo urbanístico. Y también al pago de indemnizaciones a las empresas contratistas o concesionarias de obras y servicios públicos.
El problema es que una parte importante de las cantidades a abonar en estos casos, son intereses devengados por el retraso en el pago de estas sentencias de contenido dinerario. Ha de tenerse en cuenta que tratándose de sentencias que condenan al pago de cantidades liquidas en materia de contratación, los intereses devengados devengan a su vez intereses (anatocismo) como ha reconocido la jurisprudencia (aquí). Y también ha reconocido la jurisprudencia la obligación de indemnizar los daños y perjuicios por el retraso en el pago de los intereses de demora en la tramitación y pago del justiprecio fijado en las expropiaciones, aplicando el interés legal del dinero. Todo ello hace que el importe de los intereses, de los intereses de los intereses y de las indemnizaciones por los daños .y perjuicios derivados del retraso en la ejecución de sentencias dinerarias, sea próximo o incluso supere al principal.
No es este un problema exclusivo de los Municipios pero lo cierto es que les ha afectado más que a otras Administraciones públicas, al tener que afrontarlo en una difícil situación económico-financiera. Prueba de ello es que se hizo necesario habilitar medios excepcionales que les permitiesen hacer frente al pago de las cantidades a las que habían sido condenados por sentencia. Con este fin se introdujo en la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Disposición Adicional Primera, que regula la “Financiación de la ejecución de sentencias firmes por parte de las Entidades locales”.
Es necesario preguntarse, por tanto, a qué se debe el retraso en la ejecución de las sentencias y si está justificado. No se pueden desconocer las dificultades que han tenido algunos Municipios para abonar las cantidades a cuyo pago han sido condenadas por sentencia. En una situación económico-financiera precaria, como la que han vivido durante la crisis algunos Municipios, al borde de la insolvencia en algunos casos, las condenas por sentencia al pago de cuantiosas indemnizaciones han supuesto un grave quebranto para las haciendas municipales. Precisamente para resolver este grave problema se adoptaron medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez, previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad financiera, entre ellas la constitución del fondo para la financiación de la ejecución de sentencias firmes, al que se ha hecho referencia. Sobre esta cuestión nos remitimos al artículo que redactamos, titulado “La ejecución de sentencias firmes por las Entidades locales y su financiación”, publicado en la revista digital CEMCI.
Así pues, algunos Ayuntamientos han podido beneficiarse de los fondos de ordenación o impulso, lo que les ha permitido suscribir operaciones de crédito en condiciones muy beneficiosas para abonar de forma inmediata los importes a los que han sido condenados por sentencias firmes. Pero, además, aquellos Municipios que por no poder acogerse a estos fondos, se arriesgaban sufrir un trastorno grave en su hacienda al tener que ejecutar una sentencia dineraria, han tenido la posibilidad de hacer uso del mecanismo previsto en el apartado 4 del artículo 106 de la LJCA, en el que se establece que: “Si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del Juez o Tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquélla”. Se puede afirmar, pues, que los Municipios han dispuesto de medios para hacer frente a las sentencias dinerarias en un plazo razonable, sin tener que demorar su ejecución.
A pesar de ello, ha sido frecuente el retraso en el abono de estas sentencias, con el consiguiente coste para la hacienda municipal al tener que abonar los intereses, los intereses de los intereses y las indemnizaciones por los perjuicios derivados de este retraso. En unos casos, la demora se ha debido a la falta de diligencia o al desconocimiento por los Municipios de los medios que podían utilizar para financiar el pago de estas sentencias dinerarias. Pero en otros casos el retraso se ha debido a una estrategia deliberada, que podía denominarse de “patada a seguir”, que ha llevado a no afrontar el pago en el momento adecuado, posponiéndolo para que sean otros los que lo asuman, aunque ello suponga un coste innecesario para las arcas municipales y, por consiguiente, para los contribuyentes. ¿Cómo se ha conseguido?: recurriendo sentencias aun a sabiendas de la inviabilidad del recurso, con el único objetivo de demorar el pago. Y retrasando injustificadamente el pago de sentencias firmes.
El tema de la decisión de recurrir sentencias que condenan a los Municipios al pago de importantes cantidades de dinero, merece que se le preste atención. Como se ha dicho, es una decisión que en determinados casos puede tener importantes repercusiones económicas para la hacienda municipal, que no pueden ser obviadas. Al recurrirse las sentencias no adquieren firmeza, retrasando su ejecución, dado que no suelen ejecutarse provisionalmente; de manera que el pago de la cantidad liquida se demora hasta el momento en que las sentencias adquieren firmeza. La consecuencia es que una vez firme la sentencia que condena al pago de una cantidad liquida, por desestimarse el recurso interpuesto, a la citada cantidad se añadirá el interés legal del dinero (artículo 106.2 LJCA)
Esta cuestión, la de la decisión de recurrir las sentencias desfavorables, no viene regulada en la legislación de régimen local. Se limita a regular en el artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, los acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales, exigiendo el previo dictamen del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado. Este dictamen previo al ejercicio de acciones legales debe contener un razonamiento explícito sobre la viabilidad de la acción y sobre la procedencia o no de adoptar dicho acuerdo desde la perspectiva técnico-jurídica, con la finalidad de que los miembros electos del Ente local tengan un conocimiento preciso de las circunstancias del caso.
En la práctica, las sentencias desfavorables suelen recurrirse sistemáticamente por los servicios jurídicos municipales (o por los letrados a los que se contrata la defensa en juicio), sin hacer un análisis riguroso de la viabilidad jurídica y, desde luego, sin ponderar el coste económico que puede tener la demora en el pago de la sentencia dineraria. Esta decisión automática de recurrir favorece el efecto de “patada a seguir” al que antes se hacía referencia. Pues bien, teniendo en cuenta las desfavorables repercusiones económicas que puede tener el retraso en la ejecución de estas sentencias dinerarias, lo lógico sería que la decisión de recurrir se adoptase en cada caso ponderando, por un lado, la viabilidad jurídica del recurso (en muchos casos se tiene la certeza de que el recurso será desestimado) y, por otro lado, el coste económico de la demora en la ejecución derivada de la interposición del recurso.
Una solución razonable sería actuar en estos casos de la misma forma que cuando una Entidad Local ejerce acciones legales; es decir, adoptar un acuerdo decidiendo recurrir la sentencia desfavorable, previo informe o informes analizando la viabilidad jurídica del recurso pero también ponderando los costes económicos del retraso en la ejecución de la sentencia dineraria recurrida. En suma, es necesario introducir una cierta racionalidad económica en la toma de estas decisiones que evite tener que abonar en concepto de intereses e indemnizaciones unos importes que pueden ser superiores al principal.
Pero la cosa no queda aquí; en muchas ocasiones desestimado el recurso, se demora sin justificación aparente la ejecución de las sentencias dinerarias que han adquirido firmeza. Esta demora viene propiciada por el abuso que se hace del privilegio de la autotutela ejecutiva del que gozan las Administraciones públicas para la ejecución de las sentencias dinerarias, como consecuencia de la aplicación del principio de legalidad presupuestaria. Se les reserva a las Administraciones públicas en general (artículo 106.1 LJCA) y a las Entidades Locales en particular (artículo 173, apartados 3 y 4 TRLRHL), la facultad de adoptar las decisiones presupuestarias necesarias para dar cumplimiento a estas sentencias. Ello hace que algunos Municipios demoren injustificadamente la adopción de estas decisiones presupuestarias, a pesar de que apartado 4 del artículo 173 TRLRHL establece que “Si para el pago fuere necesario un crédito extraordinario o un suplemento de crédito, deberá solicitarse del Pleno uno u otro dentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial.”
Las consecuencias económicas de este retraso en la ejecución de sentencias firmes pueden ser todavía más graves, al existir el riesgo de que el órgano judicial, en ejecución de sentencia y siempre que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento, acabe imponiendo un interés adicional consistente en incrementar en dos puntos el interés legal a devengar (artículo 106.3 LJCA).
La conclusión a la que se puede llegar es que estos retrasos injustificados en la ejecución de las sentencias que condenan al pago de importantes cantidades liquidas, son un mal negocio para los Municipios y pueden acabar resultando una inversión rentable para los acreedores.
Pedro Corvinos Baseca
José María Agüeras Angulo
Se aborda en esta sentencia del TC la espinosa cuestión de la ejecución de resoluciones judiciales que anulan instrumentos urbanísticos de gestión. En este caso se trataba de la anulación de un proyecto de reparcelación por la deficiente adjudicación de las parcelas. En ejecución de sentencia, ante la imposibilidad de adjudicar a los recurrentes las parcelas que les correspondían, dado que se habían transmitido a terceros, se optó por una indemnización económica.
La controversia en la ejecución se centra en la cuantificación del importe de la indemnización y en la forma de pago. El Ayuntamiento, en ejecución de las resoluciones judiciales, reconoció mediante decreto de Alcaldía la obligación de indemnizar por un determinado importe a los demandantes por daños y perjuicios en la reparcelación. En cuanto a la forma de pago, se estableció que debería realizarse mediante el ingreso del importe fijado en la cuenta del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, repercutiéndose a los propietarios del sector en liquidación las cuotas de urbanización correspondientes, con el fin de ir ingresando en dicha cuenta las cantidades que se hiciesen efectivas cada mes.
Los demandantes, disconformes con el importe fijado en concepto de indemnización y también con la forma de pago, recurrieron el decreto de Alcaldía dictado en ejecución de las resoluciones judiciales. El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, mediante los Autos de 25 de junio de 2010 y de 14 de octubre de 2010, declaró que el decreto de la Alcaldía era un acto administrativo autónomo, que no formaba parte de la ejecución de las resoluciones judiciales previamente dictadas, susceptible por tanto del correspondiente recurso contencioso-administrativo.
Frente al Auto del TSJM de 14 de octubre de 2010, confirmatorio del Auto de 25 de junio de 2010, se interpuso recurso de casación alegando la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, que fue inadmitido al considerar el TS que la resolución impugnada traía causa de una sentencia dictada con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma operada en la LJCA por la disposición adicional decimocuarta de la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de acuerdo con la cual los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocen de los recursos cuyo objeto sea el de la citada sentencia.
Contra las referidas resoluciones judiciales se interpuso recurso de amparo, cuyo objeto era determinar si las resoluciones judiciales impugnadas lesionaban el derecho fundamental de los demandantes a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), en cuanto derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales en sus propios términos.
El Tribunal recuerda el alcance de la doctrina constitucional sobre el derecho a la ejecución de las Sentencias firmes en sus propios términos como integrante del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión y destaca que el caso de autos tiene especial trascendencia constitucional porque no sólo se trata de que los recurrentes estuviesen disconformes con la ejecución de las resoluciones judiciales que llevo a cabo el Ayuntamiento, sino que se suscita la desatención por parte del órgano judicial del ejercicio de la función jurisdiccional que comprende, entre otros extremos, la interpretación del fallo en la ejecución de las sentencias.
Y concluye el TC que, en efecto, el TSJ de Madrid hizo dejación de la función encomendada a los órganos jurisdiccionales de hacer ejecutar lo juzgado -arts. 117.3 CE y 103.1 de la LJCA-, que integra el ejercicio de la potestad jurisdiccional, ya que la Sala declaró que correspondía al Ayuntamiento ejecutar el fallo de la Sentencia y que si los recurrentes querían impugnar el decreto de Alcaldía debían hacerlo por la vía correspondiente al tratarse de un acto administrativo que podía ser impugnado ante el Juzgado correspondiente.
El Tribunal no considera razonable que las resoluciones judiciales recurridas en amparo, insten la iniciación de un nuevo proceso para la impugnación de un acto administrativo dictado en ejecución de sentencia. En consecuencia, declara vulnerado el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión, en la vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes en sus propios términos.
Para acabar, es oportuno hacer una breve referencia a la interesante cuestión de quién debe abonar la indemnización que se suscita a lo largo del proceso de ejecución de las resoluciones judiciales y sobre la que, lógicamente, no se pronuncia la sentencia del TC. La duda que surge es si es el Ayuntamiento el que debe abonarla, sin perjuicio de que después pueda repercutir las cantidades abonadas entre los propietarios del ámbito. O deben ser éstos quienes abonen la indemnización en concepto de cuota de urbanización. Y cabe plantearse también que sucederá en aquellos casos en que ha transcurrido mucho tiempo desde la aprobación del proyecto de reparcelación anulado, habiéndose edificado las parcelas y vendidos los inmuebles a terceros adquirentes: ¿deberán éstos contribuir en la indemnización?
Pedro Corvinos
