Hace alrededor de tres años analizamos en este artículo, los efectos que han de derivarse de concluir, en sede de recurso, que existe una deficiente motivación del acto de valoración de las ofertas; nos referimos a los criterios de adjudicación sujetos a juicio de valor, puesto que la valoración de los criterios sujetos a la mera aplicación de fórmulas matemáticas no requiere de labor subjetiva alguna ni, por ende, de especial motivación, ya que solo cabe aplicar el criterio, no interpretarlo (Resolución 40/2020 OARCE).
Me ha parecido oportuno actualizar la doctrina existente respecto de dicha cuestión, de forma que analizaremos tres posibles situaciones en las que, por cierto, las interpretaciones de los órganos administrativos de recursos contractuales, veremos que no siempre son coincidentes:
A) Motivación insuficiente: se trata de situaciones en las que normalmente sí existe una explicación del contenido de cada oferta respecto del criterio de adjudicación, pero no se motiva el razonamiento que lleva a otorgar la puntuación, o bien se ha hecho de forma vaga, en exceso genérica, e incluso estereotipada. La postura mayoritaria de los órganos administrativos de recursos contractuales es que de concurrir estas situaciones, procede la estimación del recurso y la retroacción del procedimiento al momento de valoración de las ofertas, para que se complete la motivación insuficiente, sin alteración de las puntuaciones asignadas. Por todas, citaremos la Resolución 166/2022 de OARCE: “Revisado el informe técnico que sustenta la adjudicación, se observa que, si bien se hace un extenso resumen de las ofertas y se atribuyen puntuaciones a cada una de ellas, no consta la valoración que cada una de las proposiciones merece al informante. Dicho de otro modo, no consta un juicio u opinión sobre el contenido de las ofertas que vincule los materiales analizados y las puntuaciones. Tan solo figura una larga exposición de datos, pero no es posible saber cuáles de ellos son decisivos para obtener una calificación favorable de la oferta, y en qué grado. En definitiva, faltando este juicio la motivación resulta insuficiente … /… Procede anular el acto impugnado y ordenar la retroacción de actuaciones para efectuar una evaluación correcta de los criterios de adjudicación sujetos a juicio de valor (ver los artículos 48.2 y 119.2 de la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común). No obstante, dicha evaluación deberá respetar (i) los aspectos de las ofertas ya seleccionados como relevantes y (ii) la puntuación ya otorgada a cada oferta, limitándose únicamente a expresar los juicios de valor que, en coherencia con ambas cuestiones, conducen al resultado final.” En el mismo sentido se pronuncian la mayor parte de los órganos administrativos de recursos contractuales, pudiendo citar como recientes, el TACRC en su Resolución 1437/2023, o el TARC de la Junta de Andalucía, en su Resolución 137/2024.
Mucho más estricta, en cambio, es la postura del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público, que en su reciente Resolución 159/2024, recuerda que su propia doctrina ciñe la posibilidad de retroacción a casos en que el déficit de motivación afecte a “aspectos puntuales de la valoración de las ofertas que imposibilitaban el cambio de puntuaciones”, sentando, en caso contrario, la anulación del procedimiento. Y así, en un caso también de insuficiencia de motivación, que no de ausencia, pues se relata que “respecto a los aspectos sometidos a la valoración de los criterios subjetivos controvertidos, del examen del contenido del informe mencionado, en general, se observa una exposición descriptiva de las ofertas, haciendo hincapié en aspectos negativos y positivos de las ofertas; sin embargo, esta motivación resulta del todo insuficiente para la justificación de las puntuaciones otorgadas a cada una de las ofertas presentadas, dado que no se refiere a todos los elementos a valorar de conformidad con lo establecido en el anexo 4 del PCAP”, concluye que no es posible la conservación de las puntuaciones, por lo que, al haber sido ya abiertos los criterios sujetos a mera aplicación de fórmula, anula el procedimiento de licitación: “la falta de exteriorización de las razones concretas que han conducido a la puntuación otorgada por el informe de valoración técnica emitido y su reconocimiento, en parte, del órgano de contratación, debe comportar el anulación no sólo de la adjudicación y del informe técnico de valoración, sino también la anulación de todo el procedimiento de licitación del contrato, dada la afectación a la puntuación y la imposibilidad de volver a realizar una nueva evaluación de los criterios de adjudicación dependientes de juicio de valor en los términos exigidos en la normativa de contratación pública sin comprometer el resultado final.”
B) Motivación inexistente: hablamos de casos en que concurre una ausencia formal absoluta de motivación de las puntuaciones asignadas. En supuestos así, parece lógico entender que dicho proceder rebasa los límites de la discrecionalidad técnica, por lo que no cabe la retroacción con conservación de las puntuaciones otorgadas; así lo razona la Resolución 317/2023 del TARC de la Junta de Andalucía: “En consecuencia, en el presente supuesto, no estamos ante una motivación insuficiente sino ante una ausencia de justificación técnica en las puntuaciones dadas que supera el límite de la discrecionalidad técnica. Por ello, no resulta posible por la vía de anular la adjudicación, permitir que el órgano evaluador complete sus argumentos sin alterar la esencia de los mismos, ni las puntuaciones asignadas, pues estaría, ahora, construyendo ex novo el criterio técnico omitido.”. Y habida cuenta de que en el momento de estimación del REMC, lo normal será que ya se hayan abierto los criterios sujetos a fórmula matemática, solo cabe la anulación del procedimiento: “no cabe la subsanación mediante una nueva evaluación de las ofertas, que respete los límites de la discrecionalidad técnica y contenga la motivación adecuada y suficiente, toda vez que ya se conocen y se han valorado las ofertas económicas de las entidades licitadoras, por lo que aquella nueva valoración supondría una infracción de lo establecido en los artículos 146.2 del LCSP y concordantes del RGLCAP.” En la misma línea, por ejemplo, su aún más reciente Resolución 128/2024, o el Acuerdo 6/2021 del TACP de Aragón.
Sin embargo, he leído recientemente, con sorpresa, la Resolución 1444/2023 del TACRC, que en un caso de ausencia total de motivación, opta sorprendentemente por la retroacción, con mantenimiento de las puntuaciones: “Lo cierto es que en el procedimiento de licitación había sido emitido un informe técnico (el 24 de marzo de 2023), en el que quedaban consignadas las puntuaciones atribuidas a los licitadores en los diferentes criterios evaluables. La ausencia de motivación no excluye la existencia de un juicio, sino que determina un vicio de legalidad en el mismo, precisamente porque no se explicitan las razones que han conducido a emitirlo. Los técnicos, en este caso, no deben abordar una nueva valoración de las ofertas, sino concretar las razones que fundamentan su juicio ya emitido. Esta es nuestra postura, expresada entre otras, en las Resoluciones 844/2022, 1509/2022 o 1285/2023” La doctrina que menciona, curiosamente, no es de aplicación al caso (la primera de la resoluciones se refiere a un caso en el que la motivación existía, pero era insuficiente, mientras que las otras dos se refieren a falta de motivación de actos distintos al de valoración de las ofertas), aunque sí se podido localizar otras dos Resoluciones del mismo órgano (665/2021 y 81/2022), que se pronuncian en sentido similar. Llamativa postura la del TACRC, entendiendo que cabe la conservación de puntuaciones cuando la infracción padecida no es la insuficiencia, sino la ausencia absoluta, al menos formalmente, de motivación, exigible a cualquier acto administrativo pero con mayor razón, a aquellos dictados en ejercicio de potestades discrecionales -art. 35.1 j) LPACAP-, como es la valoración de los criterios de adjudicación sujetos a juicio de valor.
C) Motivación al margen del PCAP: se trataría de supuestos, más casuísticos, en que la valoración se ha efectuado con base en parámetros diferentes a los estipulados en el PCAP, o incumpliendo lo preceptuado en el mismo. La trascendencia de tal conducta, en los dos casos que vamos a ver, fue anulatoria del procedimiento:
– Acuerdo 64/2019 del TACPA: se efectúa la valoración del criterio al margen de la documentación presentada por los licitadores: “de la documentación aportada por la adjudicataria…/… no existe base alguna que sustente que se haya otorgado una puntuación superior a cero puntos en su oferta a razón del criterio `plataforma elevadora´ por cuanto, ni en dichas tarjetas ni en ningún otro documento, se especifica la capacidad de la respectiva plataforma elevadora …/… conforme al también extractado Anexo XI del PCAP, para la ponderación de cualquier criterio de los allí enumerados era precisa la «justificación con documentación acreditativa de cada uno de los puntos», regla que ha sido quebrantada en el presente supuesto. Así, este Tribunal concluye que ello además determina la vulneración de los principios de igualdad y de no discriminación, provocada por la actuación del órgano de contratación en la valoración técnica de las ofertas, al no ajustarse a los parámetros por él mismo fijados para la valoración de los criterios sujetos a evaluación previa.”
– Resolución 126/2023 del TACRC: en este caso, se realiza una motivación al margen de los subcriterios y parámetros regulados en el PCAP: “la motivación en la aplicación de uno de los criterios de adjudicación, apartándose de lo previsto en los Pliegos, constituye un vicio de legalidad de la adjudicación, no pudiéndose saber en este momento la influencia que puede tener en el resultado de la adjudicación, al tratarse de un criterio sometido a un juicio de valor, y representar un número de puntos en total, superior al que separa a ambas ofertas sumando el resto de puntos obtenidos en los restantes criterios…/…no solo se prescinde de explicar esa valoración individual, sino que se prescinde de utilizar los propios subcriterios establecidos en el Pliego sustituyéndolos por una explicación general, en la que considera la alta calidad técnica de todas las ofertas presentadas, y se pasa directamente a asignar una puntuación a cada licitador sin más explicación, que la de afirmar que se han hecho los cálculos correspondientes, aunque en realidad sean ignorados por no figurar en el informe. En consecuencia, se acepta el motivo de impugnación basado en la posible indefensión y desconocimiento de la motivación de la valoración de los criterios técnicos, lo que implicaría la necesidad de estimar el recurso”