Posibilidad de ampliación del plazo para la presentación de la documentación previa a la adjudicación

May 23, 2023 | Contratación pública

Autor: José María Agüeras Angulo

Hace ya unos cuantos años, allá por 2016, todavía bajo la vigencia del TRLCSP de 2011, estudiamos –aquí– la posibilidad o no de que el plazo para la presentación de documentación por el licitador propuesto como adjudicatario, regulado hoy por hoy dicho trámite en el artículo 150.2 de la LCSP-17, pudiera ser objeto de ampliación o bien de trámite de subsanación. Recordemos que se trata de una relevante fase del procedimiento en la que el órgano de contratación requiere al licitador mejor clasificado para que, en un plazo de diez días, acredite sus condiciones de aptitud -previamente declaradas de forma preliminar a través del DEUC-, y deposite la garantía definitiva, imponiendo unas severas consecuencias en caso de incumplimiento de dicho requerimiento, así como el «paso» al siguiente licitador: “De no cumplimentarse adecuadamente el requerimiento en el plazo señalado, se entenderá que el licitador ha retirado su oferta, procediéndose a exigirle el importe del 3 por ciento del presupuesto base de licitación, IVA excluido, en concepto de penalidad, que se hará efectivo en primer lugar contra la garantía provisional, si se hubiera constituido, sin perjuicio de lo establecido en la letra a) del apartado 2 del artículo 71. En el supuesto señalado en el párrafo anterior, se procederá a recabar la misma documentación al licitador siguiente, por el orden en que hayan quedado clasificadas las ofertas.”

Respecto de si dicho trámite es susceptible de subsanación, la controversia quedó superada a partir de que el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en su Resolución 747/2018 -comentada aquí-, modificase su posicionamiento hasta entonces, declarando sin paliativos susceptible de subsanación dicho trámite. Al respecto, recordar que, como acertadamente señala el OARC del País Vasco, por ejemplo en su Resolución 114/2022, dicho trámite de subsanación, pese a no figurar expresamente previsto en el artículo 150.2 LCSP, deriva del efecto directo del artículo 56.3 de la Directiva 2014/24/UE, sobre Contratación Pública, precepto que regula los principios generales aplicables a la selección de los participantes y  adjudicación de los contratos. Indica dicho apartado: “Cuando la información o documentación que deben presentar los operadores económicos sea o parezca ser incompleta o errónea, o cuando falten determinados documentos, los poderes adjudicadores podrán, salvo que se disponga de otro modo en la normativa nacional que dé cumplimiento a la presente Directiva, solicitar a los operadores económicos de que se trate que presenten, completen, aclaren o añadan la información o documentación pertinente dentro de un plazo adecuado, siempre que dichas solicitudes se hagan en plena conformidad con los principios de igualdad de trato y transparencia.”

Pues bien, al respecto señala el OARCE en la Resolución citada: “El citado precepto comprende en su ámbito de aplicación cualquier información o documento que deban aportar los licitadores, sin distinguir si debe incluirse en la proposición a la que se refiere el artículo 139 de la LCSP, como parte de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos (artículo 140 de la LCSP), o como uno de los extremos que ha de acreditar el licitador que haya presentado la mejor oferta (artículo 150.2 de la LCSP), que es el caso analizado. …/… Una vez transcurrido el plazo de transposición de la DCP sin que el legislador haya incorporado expresamente al Ordenamiento nacional la posibilidad de subsanar la documentación del artículo 150.2 de la LCSP (o, en su caso, la imposibilidad de hacerlo, como faculta la propia DCP), este Órgano entiende que debe aplicarse al caso el artículo 56.3 de la DCP, dado que se trata de una norma precisa, clara e incondicionada que concede derechos a los licitadores frente a los poderes adjudicadores, y dotada por lo tanto de efecto directo, lo que obliga a las autoridades nacionales (como el poder adjudicador y el propio OARC / KEAO) a aplicarla, incluso desplazando, si fuera preciso, las normas de Derecho interno que se le opongan.”

Sin embargo, continúa generando conflictividad la cuestión de si cabe o no la ampliación de dicho plazo, con base en el artículo 32.1 de la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común de las AAPP: “1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.” Recordemos que la Disposición Final Cuarta.1 LCSP establece que “Los procedimientos regulados en esta Ley se regirán, en primer término, por los preceptos contenidos en ella y en sus normas de desarrollo y, subsidiariamente, por los establecidos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en sus normas complementarias.

Pues bien, en aquel artículo de 2016 ya indicamos que la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCE), se mostró favorable en su Informe 32/2011, pero cabe precisar que en aquel caso el requisito omitido se encontraba cumplido en plazo, fallando únicamente su acreditación. De una forma más clara, la Junta Consultiva de Aragón, en su Informe 18/2011, consideró de aplicación supletoria a dicha fase del procedimiento el artículo 49 de la LPAC-92 -hoy artículo 32 LPAC-15-: “La LCSP no excluye expresamente la posibilidad de prórroga del plazo de diez días hábiles que establece el artículo 135.2 -hoy artículo 150.2-, por lo que el mismo podrá ser ampliado si el licitador lo solicita y el órgano de contratación lo valora necesario y así lo justifica en resolución motivada que deberá ser notificada a todos los licitadores”. También el TACP de Aragón mostró un parecer favorable por ejemplo en su Acuerdo 43/2015, así como el TACP de Madrid en su Resolución 1/2014, señalando esta última: “es cierto que el TRLCSP no prevé en el art. 151.2 la posibilidad de prórroga del plazo de diez días hábiles para la presentación de la documentación, pero no es menos cierto que de acuerdo con la Disposición Final Tercera del TRLCSP, los procedimientos regulados en la misma se regirán subsidiariamente por las normas de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Dicha Ley permite en su art. 49 la ampliación de plazos, en la mitad de su extensión siempre que con ello no se perjudique el derecho de terceros. No teniendo el segundo clasificado derecho a la adjudicación del contrato, sino una mera expectativa, cabría admitir dicha prórroga«.

Pero frente a estos pronunciamientos algo «antiguos», el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) ha mantenido siempre una postura muy contraria a la ampliación. Así, por ejemplo en su reciente Resolución 1090/2022, tras recordar primeramente el carácter discrecional con que la jurisprudencia reviste tal decisión administrativa, y recordar que su propia doctrina únicamente ha admitido la aplicación del artículo 32 LPAC en caso de tratarse del plazo para la presentación de proposiciones, señala:tratándose aquí del trámite previsto ex artículo 150.2 de la LCSP, sí pueden verse perjudicados los derechos de los restantes licitadores, lo que –a juicio de este Tribunal– impide la aplicación del artículo 32 de la LPAC para dicho trámite…/….”. Aún con mayor rotundidad, en su Resolución 1423/2022, añade: “el juego de los principios, ancilares en la LCSP, de libre concurrencia, transparencia e igualdad de trato determinan la imposibilidad de conceder ampliaciones de plazos en el cumplimiento de los deberes impuestos a los licitadores en el procedimiento, salvo que tales ampliaciones beneficien a todos ellos y aún en estos casos, ponderando sus efectos sobre quienes no hayan participado en el procedimiento y de haber conocido la posibilidad de cumplir sus deberes en plazos ampliados lo hubieran hecho. En el presente caso, la ampliación del plazo solicitada, en tanto beneficia a un licitador concreto, vulnera el principio de igualdad de trato y bien puede afirmarse, que, con ello, el derecho de los demás licitadores, por lo que no procede acordarla.” Se trata de una doctrina, por tanto, opuesta a la del TACP de Madrid, en el sentido de que considera que los licitadores peor clasificados sí son titulares de una clara expectativa, la de obtener el contrato si se entiende retirada la oferta de quien les precede en dicha clasificación.

En este sentido, es interesante el Informe 5/2011 de la Junta Consultiva de las Islas Baleares, ya que precisamente, se muestra favorable a la ampliación únicamente en caso de licitador único, con una en mi opinión consistente argumentación: “Ello no obstante, en el caso de que sólo haya participado un único licitador, o que sólo la proposición de uno figure en la clasificación de las ofertas, parece razonable ampliar el plazo para facilitar el cumplimiento adecuado de este trámite al licitador, por un lado, porque no hay terceros que puedan resultar perjudicados ni ver defraudadas sus expectativas en relación con la adjudicación del contrato —y, por tanto, desaparece la nota que caracteriza los procedimientos de concurrencia competitiva—; por otro, porque la Ley guarda silencio sobre la posibilidad de que sólo haya un único licitador en el procedimiento (dado que obliga a requerir la misma documentación al licitador siguiente) —y, por tanto, no habría obstáculo para entender que la Ley 30/1992 puede aplicarse supletoriamente dado que no sería contraria al contenido ni a los principios de la LCSP—, y, por otro, porque el principio de economía procesal y la defensa del interés público aconsejan ampliar el plazo antes que iniciar nuevamente el procedimiento de adjudicación del contrato.”

Sin embargo y para concluir, cabe preguntarse si tiene sentido, por parte del TACRC, mantener un posicionamiento tan estricto considerando que sí se permite conferir trámite de subsanación, pues bastaría con que el licitador omita o presente incompleta la documentación que no está en disposición de facilitar en el plazo inicial para “provocar”  un trámite de subsanación que, en términos de plazo adicional terminaría siendo igual o mayor que si se hubiese conferido una ampliación “ortodoxa” (que, recordemos, no puede exceder de la mitad del plazo inicial y debe concederse antes de que finalice el plazo inicial). No obstante, como recuerda la JCCE en su Informe 6/2021, en el trámite de subsanación el licitador debe estar en disposición de “subsanar la acreditación de la existencia de los requisitos legalmente establecidos en una fecha anterior a la finalización del plazo establecido para aportar la documentación.” Esta es, realmente, la clave de la diferencia entre ambos tipos de trámite, pues una ampliación de plazo sí permitiría acreditar la existencia del requisito dentro del plazo ampliado; no así en el caso de un trámite de subsanación, que permite subsanar la acreditación del requisito, pero no su existencia dentro del plazo inicial.

José María Agüeras Angulo

Ilustración: Waves de Yayoi Kusama