Impugnación indirecta de ordenanzas fiscales y cosa juzgada

Abr 10, 2023 | Régimen Local

Autor: Pedro Corvinos Baseca.

Me referiré en este artículo a los problemas de inseguridad jurídica que están teniendo algunos Municipios para regular mediante Ordenanza las tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial de sus bienes demaniales -artículo 24.1.a TRLRHL. En particular, me ocuparé de la tasa que grava las infraestructuras de transporte y distribución de energía eléctrica. Aunque algo parecido ha pasado con las tasas que gravan las instalaciones de telefonía móvil y fija.

La empresa titular de la red de transporte -Red Eléctrica de España (REE)- y las empresas titulares de las redes de distribución, vienen recurriendo sistemáticamente las Ordenanzas reguladoras de esta tasa y las liquidaciones practicadas; se recurren directamente las Ordenanzas e indirectamente las liquidaciones practicadas. En los recursos interpuestos suele cuestionarse fundamentalmente la determinación que se hace del valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento de estos bienes, si no fuesen de dominio público; se cuestiona el informe económico que contiene esta valoración y que debe servir de fundamento a estas Ordenanzas.

El Tribunal Supremo en varias sentencias ha venido anulando las Ordenanzas reguladoras de esta tasa, considerando que no se había determinado correctamente el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento de estos bienes, si no fuesen de dominio público; valoración ciertamente compleja, como ha reconocido el Tribunal Supremo (TS) en estas sentencias.

La STS 5306/2014, de 22 de diciembre (comentada aquí), anuló el artículo 4 de la Ordenanza del Ayuntamiento de Santa Coloma de Cervelló -dedicado a la base imponible y cuota tributaria-, recurrida por REE, al considerar inadecuado el método utilizado en el informe técnico-económico para determinar el valor de mercado de la utilidad derivada del uso o aprovechamiento del dominio público municipal, basado en el volumen de ingresos obtenidos por esta entidad en el ejercicio de la actividad de transporte, al que se aplicaba un tipo de gravamen del 3%.

A partir de esta sentencia, los informes económicos que sirvieron de fundamento a las Ordenanzas reguladoras de esta tasa, utilizaron una nueva metodología de valoración basada en el valor catastral medio del municipio y en valores catastrales medios a nivel nacional, a los que se aplicaba un coeficiente del 5%, previsto en la Ley 25/1998 de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales, más un coeficiente del 4% por depreciación medioambiental del suelo. Esta metodología de valoración fue también desechada inicialmente en sentencias dictadas por algunos Tribunales Superiores de Justicia, confirmadas en casación por el TS.

Así, la STS 5181/2015, de 7 de diciembre (comentada aquí), confirmó la sentencia dictada en instancia por el TSJ de Castilla León -STSJ CL 5531/2013, de 20 de diciembre-, en la que se corrigió la forma de determinar en una Ordenanza el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial del demanio municipal por las redes de transporte y distribución de energía eléctrica. Esta STSJ CL corrige tanto la forma de determinar el valor del demanio municipal como los coeficientes aplicables. Se considera adecuado que se acuda al valor catastral, pero se rechaza la utilización de los valores catastrales medios municipales y nacionales, por injustificados y desproporcionados. En cuanto a los coeficientes aplicables, se acepta el del 5% previsto en la Ley 25/1998 de 13 de julio y se considera inadecuado aplicar un coeficiente del 4% por afección medioambiental. El TS volvió a rechazar esta metodología de valoración en la sentencia 3484/2016, de 19 de julio, en la que se estima el recurso de casación interpuesto por una empresa distribuidora contra una sentencia dictada por el TSJ de Castilla-La Mancha.

El rechazo de esta metodología de valoración basada en valores catastrales medios, dio lugar a que se refinase el método para la determinación del valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial del demanio municipal por las redes de transporte y distribución de energía; los informes económico que sirvieron de fundamento a las nuevas Ordenanzas se basaron en el valor catastral del suelo rústico del municipio, junto con el valor de las construcciones e instalaciones, aplicando el tipo del 5%, previsto en la Ley 25/1998 de 13 de julio.

La nueva tanda de Ordenanzas que utilizaron este método de valoración fue recurrida de nuevo por las empresas propietarias de las redes de transporte y distribución. En esta ocasión el Tribunal Supremo confirmó la metodología utilizada, desestimando los recursos interpuestos por estas empresas: sentencia del TS 5558/2016, de 21 de diciembre -y otras de la misma fecha-, comentadas aquí. Conviene precisar que estas sentencias contaban con votos particulares cuestionando este método de valoración.

La confirmación por el TS de este “modelo” de Ordenanzas y específicamente de la metodología de valoración utilizada -valor catastral del suelo, valor de las instalaciones y aplicación del tipo del 5%-, supuso, por fin, dar seguridad jurídica a esta problemática cuestión. Esta certidumbre en lo que respecta a la metodología para la valoración de los bienes demaniales a los efectos de cuantificar la tasa, tuvo como consecuencia que un buen número de municipios aprobasen Ordenanzas idénticas y que se practicasen las correspondientes liquidaciones de la tasa.

Las empresas titulares de las redes de transporte y distribución no cejaron en su empeño y volvieron a la carga recurriendo las liquidaciones practicadas e indirectamente las Ordenanzas reguladoras de la tasa, aun cuando en muchos casos los recursos directos interpuestos previamente contra estas disposiciones normativas habían sido desestimados. Como se ha dicho, algunas de estas Ordenanzas habían sido confirmadas por el Tribunal Supremo. Las empresas recurrentes han seguido cuestionando con carácter general la metodología de valoración utilizada en los informes técnico-económicos que han servido de fundamento a estas Ordenanzas, centrándose en la aplicación del tipo del 5%, considerando que la ejecución de las instalaciones de su propiedad en los bienes demaniales municipales no supone una utilización privativa de éstos sino un aprovechamiento especial.

Así las cosas, los Municipios demandados en estos recursos contra las liquidaciones de la tasa e indirectamente contra las Ordenanzas reguladoras, han invocado la cosa juzgada como causa de inadmisibilidad (artículo 69.d) LJCA) Aunque algunos Juzgados de lo Contencioso-Administrativo aceptaron esta causa de inadmisibilidad, finalmente el Tribunal Supremo las ha rechazado, anulando las liquidaciones prácticas y el artículo 4 de las Ordenanzas -dedicado a la base imponible y a la cuota tributaria- que poco tiempo antes habían confirmado.

La razón que da el TS en las sentencias en las que se ha pronunciado sobre esta cuestión -entre otras, en la STS 2756/2022, de 30 de junio (rec. Casación nº 5550/2020)– para anular las liquidaciones recurridas y el artículo 4 de las Ordenanzas, que poco antes había confirmado, es que no se había abordado con anterioridad, en las sentencias dictadas confirmando estas Ordenanzas, la distinción entre utilidad privativa y aprovechamiento especial a los efectos de aplicar el tipo del 5%. Se argumenta que: “En definitiva, la distinción entre utilidad privativa y aprovechamiento especial a los efectos de un tipo único de gravamen del 5% no fue objeto de planteamiento explícito y autónomo por las partes en aquella casación sin que, por ende, exista impedimento para abordar ahora la cuestión de la intensidad del uso del demanio a los efectos de fijar el tipo de gravamen a través de la impugnación indirecta de la Ordenanza con ocasión de recurrir los actos de liquidación”. La introducción de esta cuestión de la distinción entre la utilización privativa y el aprovechamiento especial a los efectos de aplicar el tipo del 5%, es lo que, al parecer, determina que no concurra en estos casos la cosa juzgada material, en su vertiente positiva o prejudicial.

Es cuestionable, para mí, la justificación que da el TS para anular el artículo de estas Ordenanzas que poco antes había confirmado. El TS cuando desestimó en el año 2016 los recursos directos interpuestos contra este nuevo “modelo” de Ordenanzas, lo que hizo fue validar la metodología de valoración contenida en el “modelo” de informes económicos que les sirvieron de fundamento, basado en los valores catastrales de suelo rústico de los respectivos municipios, en los valores de las instalaciones, a los que se aplicaba el tipo del 5%. Esta metodología de valoración, en la que se ya incluía el tipo del 5%, es la que se confirmó en las sentencias del TS rechazando los recursos directos interpuestos contra las Ordenanzas que se basaban en él. Es más, el tipo del 5% ya estaba previsto en la anterior metodología de valoración que fue rechazada por incluir valores catastrales medios municipales y nacionales, sin que se cuestionase la aplicación de este tipo, que fue confirmado, a diferencia del coeficiente del 4%, referido al impacto ambiental.

El TS, teniendo en cuenta que ya se había pronunciado sobre la legalidad del artículo 4 de estas Ordenanzas y que ni se había modificado su redacción ni tampoco el informe técnico-económico que servía de fundamento para determinar la base imponible y la cuota tributaria de la tasa, debiera haber mantenido la legalidad de este precepto y de las liquidaciones practicadas a su amparo, por elementales razones de seguridad jurídica.

Estas nuevas sentencias del TS dan pie a que casi diez años después de la STS 5306/2014, de 22 de diciembre, se reabra la polémica acerca de la valoración que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento de estos bienes demaniales municipales ocupados por instalaciones de transporte y distribución de energía eléctrica. Mientras tanto, los Ayuntamientos afectados por estas instalaciones o no ha podido liquidar la tasa o han tenido que devolver todos los importes de las liquidaciones practicadas, sistemáticamente recurridas por las empresas titulares de las redes de transporte y distribución.

Pedro Corvinos Baseca.

Ilustración: Composition, de Sophie Taeuber-Arp