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La obligación de repercutir los tributos autonómicos y locales en el precio de la electricidad

El Tribunal Supremo acaba de dictar una sentencia –STS 4164/2016, de 22 de septiembre-, en la que impone al Ministerio de Industria la obligación de incluir en las órdenes de peajes los suplementos territoriales, para que sean abonados por los consumidores ubicados en el ámbito territorial de las Comunidades Autónoma y Municipios que gravan con sus tributos las actividades de suministro eléctrico.

Los suplementos territoriales previstos en la legislación del sector eléctrico, tienen por finalidad evitar que el conjunto de consumidores deban soportar el sobrecoste generado en el sistema eléctrico por determinados tributos autonómicos y locales que gravan las actividades de suministro. Se plantean, pues, como una medida para garantizar una distribución equitativa de los costes del sistema eléctrico entre todos los consumidores. La idea es que paguen más aquellos consumidores ubicados en Comunidades  Autónomas y Municipios que gravan las actividades de suministro eléctrico con determinados tributos de los que únicamente se benefician quienes los establecen y que contribuyen a incrementar los costes del sistema.

Estos suplementos territoriales se regularon por vez primera en la Ley  54/1997 del Sector Eléctrico (artículos 17.4 y 18.5) Se establece en estos preceptos la inclusión de los suplementos territoriales en los peajes de acceso de la factura eléctrica para que sean abonados por los consumidores ubicados en el ámbito territorial de las Comunidades Autónoma y Municipios que gravan con sus tributos las actividades de suministro eléctrico.

Se consideró inicialmente que la repercusión en los consumidores de los sobrecostes provocados por los tributos autonómicos y locales mediante los suplementos territoriales, era una decisión potestativa del Ministerio competente en materia de energía. De hecho, los suplementos territoriales no han sido incluidos en ninguna de las órdenes de peajes aprobadas durante estos años, probablemente por la escasa relevancia en un primer momento de los tributos autonómicos y locales.

La situación varía sustancialmente cuando algunas Comunidades Autónomas –y también algunos Municipios- aprobaron tributos de carácter aparentemente energético-ambiental que gravaban, por lo que aquí interesa, las centrales nucleares, los parques eólicos, el agua embalsada para la producción de energía hidráulica, las instalaciones de transporte y distribución eléctrica y otras actividades e instalaciones relacionadas directa o indirectamente con la energía eléctrica. La proliferación de este tipo de tributos autonómicos –y municipales- incide negativamente en las cuentas de las empresas del sector eléctrico que ejercen estas actividades.

Precisamente para no tener que asumir este sobrecoste, algunas de estas empresas, amparándose en la nueva redacción de los artículos 17.4 y 17.5 de la Ley 54/1997, dada por el Real Decreto-ley 20/2012, recurrieron las ordenes de peaje de 2013, cuestionando que no se incluyesen en los peajes de acceso los suplementos territoriales para cubrir los sobrecostes de los tributos autonómicos.

El Tribunal Supremo, mediante  sentencias  de 11 de junio de 2014 (nº recurso 102/2013) y 23 de marzo de 2015 (nº de recurso 114/2014), estimó los recursos interpuestos respectivamente por “GAS NATURAL SDG, S.A.” y por la Asociación de Promotores de Energía Eólica de Castilla y León, anulando la Orden ITE/221/2013, que establecía los peajes de acceso a partir del 1 de enero de 2013, por no incluir los suplementos territoriales para cubrir los sobrecostes de los tributos autonómicos.

Se argumentó en estas sentencias que los artículos 17.4 y 18.5 de la Ley 54/1997, ambos según la redacción dada por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, imponían la obligación de incluir en los peajes de acceso los sobrecostes generados por los tributos autonómicos.

Con posterioridad a estas sentencias, el Tribunal Constitucional, en sentencia 136/2015, de 11 de junio, declaró la inconstitucionalidad y la consiguiente nulidad del artículo 38 y la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley 20/2012, dedicados a la regulación de los suplementos territoriales, por la falta de acreditación de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad.

Lo determinante para no considerar justificada la extraordinaria y urgente necesidad de la modificación introducida por el referido Real Decreto-Ley, fue que consistía en una simple mera mejora técnica en la redacción de los preceptos que regulaban los suplementos territoriales y que, por tanto, el Gobierno podía haber aplicado los suplementos territoriales, repercutiendo los impuestos autonómicos a los consumidores de las Comunidades Autónomas que los habían creado, sin necesidad de modificar la regulación. Además, se puso de manifiesto en la sentencia la contradicción en la que incurrió el Gobierno que, por un lado, justificó la urgencia de la modificación y, por otro lado, no adoptó ninguna medida tras la modificación para aplicar los suplementos territoriales.

La duda que se planteaba tras la sentencia del Tribunal Constitucional es si la obligatoriedad de incluir los suplementos territoriales en los peajes de acceso se mantendría, una vez declarada la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 20/2012. Cabe recordar que este Real Decreto-ley modificó la regulación de los suplementos territoriales contenida en la entonces vigente Ley 54/1997, con la finalidad precisamente de hacer obligatoria la aplicación de los suplementos territoriales en caso de que existan tributos autonómicos

Pues bien, el Tribunal Supremo acaba de dictar una nueva sentencia –STS 4164/2016, de 22 de septiembre–, en la que manteniendo la argumentación contenida en las sentencias de 11 de junio de 2014 y 23 de marzo de 2015,  estima el recurso interpuesto por Iberdrola, S.A. contra la  Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica para su aplicación a partir de agosto de 2013 y anula el artículo 1 y el Anexo I, en la medida en que no incluyen entre los costes que han de sufragar los peajes de acceso para el segundo periodo de 2013 los suplementos territoriales.

Se aborda en esta sentencia la cuestión relativa a la obligatoriedad de incluir los suplementos territoriales en los peajes de acceso, una vez declarada la inconstitucionalidad del Decreto Ley 20/2012, y se concluye que “… la declaración sobrevenida de inconstitucionalidad y nulidad del artículo 38 y de la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, que se formula en la sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 2015 , basada en que la « justificación de la extraordinaria y urgente necesidad de modificación de los artículos 17.4 y 18.5 de la Ley 54/1997 , en la redacción dada por el artículo 38 del Real Decreto-ley 20/2012 , así como de la disposición adicional decimoquinta, que guarda un íntima conexión con aquéllos de suerte que no existía sin ellos, no supera el canon de control constitucional sobre la concurrencia del presupuesto habilitante del artículo 86.1 CE », « ..», que determina, en su caso, la inaplicación de la mencionada obligación legal contenida en dicha disposición, una vez publicado el fallo constitucional en el Boletín oficial del Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 164 de la Constitución, no puede alterar dicho pronunciamiento, en cuanto el régimen legal de los suplementos territoriales, establecidos en el artículo 17.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , estaba vigente cuando se dictó la Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica para su aplicación a partir de agosto de 2013 y por la que se revisan determinadas tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial para el segundo trimestre de 2013”.

Se desprende de este razonamiento que la obligación de incluir los suplementos territoriales en los peajes de acceso, venía ya impuesta en el artículo 17.4 de la Ley 54/1997, en la redacción originaria, por lo que la declaración de inconstitucionalidad del Real Decreto Ley20/2012 es irrelevante. Es decir, la modificación introducida en el Decreto Ley 20/2012 no habría supuesto una alteración sustancial en la regulación de los suplementos territoriales, imponiendo la obligatoriedad de incluirlos en los peajes de acceso.

La cuestión tiene su importancia dado que la regulación vigente de los suplementos territoriales –artículos 16.4 y 17.6 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico- coincide, en lo que aquí interesa, con lo establecido en el artículo 17.4 y 18.5 de la Ley 54/1997. En uno y otro caso se dice que al peaje de acceso “se le podrá Incluir” o “podrá incluirse” un suplemento territorial. Es evidente a la vista de la sentencia que se comenta, que el “podrá” no puede interpretarse en estos casos en el sentido de que la inclusión de los suplementos territoriales en los peajes de acceso es una decisión potestativa del Ministerio competente en materia de energía.

Es previsible, por tanto, que las empresas titulares de actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico, sigan exigiendo, al amparo de lo establecido en los artículos 16.4 y 17.6 de la Ley 24/2013, que las órdenes de peajes incluyan los suplementos territoriales que cubran la totalidad del sobrecoste provocado por tributos autonómicos y locales, que deberán ser abonados por los consumidores ubicados en el ámbito territorial de las respectivas Comunidades Autónomas y Municipios.

En consecuencia, es muy probable que los consumidores de energía eléctrica de algunas Comunidades Autónomas -y cabe pensar que también de algunos Municipios- van a tener que soportar incrementos en su factura eléctrica  al existir la obligación de incluir en los peajes de acceso o cargos asociados y también en el Precio Voluntario al Pequeño Consumidor y en la tarifa de último recurso, en concepto de suplementos territoriales, el importe de determinados tributos autonómicos y locales.

Pedro Corvinos Baseca

 

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Tasa por aprovechamiento especial del demanio municipal a favor de Red Eléctrica de España

Las tasas por la utilización privativa o por el aprovechamiento especial del dominio público local vienen suscitando no pocas controversias, que acaban dilucidándose en los órganos jurisdiccionales. Últimamente estas controversias se plantean en relación con la utilización del dominio público municipal por  infraestructuras de redes de telecomunicaciones y de energía. Recordemos los recursos contencioso-administrativos interpuestos por algunas empresas operadoras de telefonía móvil, contra un buen número de Ordenanzas municipales reguladoras de la tasa por el uso de las infraestructuras de telecomunicaciones. Finalmente, los recursos de casación interpuestos por estas empresas fueron estimados por el Tribunal Supremo –anulando algunos preceptos de las Ordenanzas recurridas-, teniendo en cuenta la sentencia de 12 de julio de 2012 del TSJUE, que resuelve una cuestión prejudicial planteada por el propio TS.

Una controversia parecida se ha planteado con las Ordenanzas aprobadas por algunos municipios –en su mayoría de la Comunidad Autónoma Catalana-, que regulan de forma idéntica la tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local, a favor de la empresa transportista de energía. La empresa titular de buena parte de la red de transporte de electricidad, Red Eléctrica de España, S.A.U. (en adelante REE), ha recurrido todas estas Ordenanzas. El Tribunal Supremo ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre las cuestiones suscitadas al resolver los recursos de casación interpuestos contra las sentencias dictadas en instancia por el TSJ de Cataluña; este órgano jurisdiccional ha considerado en líneas generales que las Ordenanzas eran conformes a derecho. El TS confirma la legalidad de la tasa establecida en estas Ordenanzas pero anula el artículo que regula la cuantía de la base imponible y fija la cuota aplicable. Véase por todas la reciente sentencia TS 5306/2014, de 22 de diciembre,  que se pronuncia sobre la Ordenanza del Ayuntamiento de Santa Coloma de Cervelló (Barcelona)

Compatibilidad de la tasa con el régimen jurídico de la actividad de transporte de energía eléctrica

Son varias las cuestiones planteadas en los recursos interpuestos por REE. En primer lugar, se cuestiona la compatibilidad de la tasa con el régimen jurídico interno y comunitario de la actividad de transporte de energía eléctrica, dado que vulneraría tanto la legislación nacional del sector eléctrico –estaba vigente en ese momento la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico- como la normativa comunitaria reguladora del mercado interior de la electricidad –Directiva 2003/54/CE, derogada por la Directiva 2009/72/CE.

Se alega que la tasa es incompatible con una actividad planificada y regulada como es la del transporte de electricidad, teniendo en cuenta el carácter regulado de la retribución por construir, mantener y maniobrar las instalaciones de transporte. Para el cálculo de la retribución de la actividad de transporte, la normativa comunitaria y estatal exige que se establezca una metodología en la que se tomen en consideración los costes necesarios para realizar esta actividad por una empresa eficiente y bien gestionada, garantizándose la obtención de una retribución adecuada a la de una actividad de bajo riesgo.

La cuestión de fondo es que este tributo local, de carácter potestativo, cuyo importe puede variar de unos municipios a otros, genera a REE un coste incierto que ni está incluido entre los que se tienen en cuenta para calcular la retribución regulada que le corresponde ni puede ser repercutido a los consumidores a través del mecanismo del suplemento territorial, al no estar éste operativo. De esta forma, los sobre costes provocados por esta tasa municipal los acabará asumiendo el transportista a costa de su retribución.

El Tribunal Supremo, en las sentencias dictadas, centra la cuestión y deja claro que las Directivas comunitarias reguladoras del mercado interior de la electricidad, a diferencia de lo que sucede en el sector de las telecomunicaciones, no contienen determinaciones que acoten la potestad tributaria de los Estados miembros. De manera que la normativa comunitaria no impide el establecimiento de este tipo de tasa, a diferencia de lo que ha sucedido con la tasa municipal por la utilización de instalaciones de telecomunicaciones por los operadores de telefonía móvil, que ha sido considerada incompatible con el artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE, en la sentencia del TJUE de 12 de julio de 2012.

Se concluye, por tanto, que esta tasa municipal no es incompatible con el régimen jurídico interno y comunitario de la actividad de transporte de energía eléctrica. Otra cosa es el sobre coste que esta tasa genera en la actividad de la entidad transportista,  con la consiguiente disminución del margen de beneficio y el efecto que ello produce en su retribución. Pero esta cuestión no era objeto de estos pleitos. Dice el TS al respecto: “Por tanto, aunque se asuma que la tasa combatida forme parte del «coste» de la actividad de transporte de energía eléctrica y que, por ende, deba ser tenida en cuenta a la hora de fijar la retribución de esta actividad, como defiende REE, su existencia no lleva aparejada sin más las infracciones denunciadas, porque tales contravenciones se producirían por las normas reguladoras de las retribuciones a percibir como contraprestación de la actividad de transporte de energía eléctrica, si no tuvieran en cuenta la existencia de este tributo, pero de ningún modo por las normas reguladoras del mismo”

Ahora bien, vistos los razonamientos de REE, las consideraciones que se hacen en estas sentencias y el criterio mantenido por el TS en la sentencia 2249/2014 acerca de la obligatoriedad de los suplementos territoriales, es previsible que la entidad transportista exija que se active el suplemento territorial para repercutir el importe de esta tasa a los consumidores de electricidad que habitan en los Municipios que la han impuesto.

Período impositivo y devengo de la tasa.

Se cuestiona también el periodo impositivo y el devengo de la tasa; REE mantiene que el devengo de la tasa es instantáneo –no periódico, como establecen las Ordenanzas- y se produce en el momento en que se ocupa el dominio público para ejecutar las instalaciones de transporte. Siguiendo con este argumento, la aplicación de la Ordenanza reguladora de la tasa a instalaciones ya ejecutadas en el momento de la entrada en vigor, vulneraría el principio constitucional de la irretroactividad de las normas desfavorables.

La entidad REE entiende que la ocupación del demanio municipal para la ejecución de estas instalaciones, que son infraestructuras de interés general, conlleva la constitución de una servidumbre de paso que debiera dar lugar, en el momento en que se produce, al pago de una indemnización en favor del Municipio titular. De ahí que considere que el devengo de la tasa es instantáneo y que se produce en el momento de la ocupación del dominio público.

 El TS rechaza este razonamiento, considerando que los bienes de dominio público no pueden ser objeto de expropiación. En consecuencia, no se puede constituir sobre ellos una servidumbre forzosa de paso, a diferencia de lo que sucede con los inmuebles de naturaleza privada. Se deja claro en estas sentencias que la ocupación del demanio municipal con este tipo de infraestructuras supone, por la intensidad y peligrosidad que conlleva, un aprovechamiento especial de aquel. Concurre, pues, en estos casos el hecho imponible de este tipo de tasas, que son de devengo periódico. Por tanto, no se infringe el principio de irretroactividad por el hecho de que se apruebe la Ordenanza y se aplique la tasa una vez que se haya ocupado el dominio público municipal con la instalación de la red de transporte.

La imposición intuitu personae de la tasa no vulnera el principio de generalidad e igualdad

Otro de los aspectos abordados en las sentencias es la del sujeto pasivo de esta tasa. REE considera que las Ordenanzas contravienen los principios constitucionales de reserva de ley, generalidad e igualdad en materia tributaria, por la ordenación intuitu personae de la tasa discutida. Las Ordenanzas establecen que el sujeto pasivo de la tasa es REE, dado que es la única entidad titular de la red de transporte de energía eléctrica ejecutada en el dominio público de estos Municipios.

 El Tribunal Supremo señala al respecto que para cumplir con el principio de generalidad, se ha de contemplar la situación fáctica actual y no la potencial,  por lo que si no existe en estos términos municipales otra empresa de transporte de energía eléctrica, el referido principio queda cumplido. Ello sin perjuicio de las nuevas situaciones que pudieran producirse en adelante, en lo que respecta a la titularidad de la red de transporte, que deberían dar lugar a la modificación de las Ordenanzas.

 Inadecuada determinación del valor de mercado de la utilidad derivada del uso o aprovechamiento del dominio público municipal

 Vuelve a suscitarse en estos casos, como ya sucedió con las Ordenanzas reguladoras de la tasa de telefonía móvil, la compleja cuestión de cómo determinar el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial de los inmuebles ocupados por las redes de transporte, si los bienes afectados no fuesen de dominio público.

Las Ordenanzas aprobadas por los Municipios catalanes utilizan para calcular el valor de mercado de estos bienes, los ingresos medios obtenidos por kilómetro de línea de transporte de energía eléctrica. Estos ingresos medios resultan de dividir los ingresos totales obtenidos por REE por la actividad de transporte, entre el número total de kilómetros de líneas de transporte de energía eléctrica de su titularidad. A los ingresos así obtenido se le aplica un tipo del 3%.

Las sentencias dictadas por el TS comienzan recordando la jurisprudencia en la que se reconoce el carácter imprescindible del informe técnico-económico para el establecimiento de este tipo de tasas y para justificar las cuantías propuestas. Se señala a este respecto que la cuantificación de la tasa queda fuera del ámbito de la discrecionalidad técnica, por lo que para determinar la cuantía deben tomarse en consideración aquellos factores y parámetros vinculados a la utilidad o aprovechamiento que se obtenga. Y se insiste en la necesaria coherencia de la tasa impuesta y su cuantía con el contenido del informe técnico-económico que le ha de servir de fundamento.

Partiendo de esta jurisprudencia, el TS considera que el informe técnico-económico realizado no justifica que la cifra de ingresos totales a los que tiene derecho REE por la actividad que desarrolla, pueda servir de parámetro para el cálculo del valor de mercado de la utilidad derivada del uso o aprovechamiento del dominio público municipal, suponiendo que los bienes afectados fuesen de propiedad privado. Y, además, recuerda como en la sentencia de 15 de octubre de 2012 (Rec casación 861/09), ya se puso de manifiesto, en relación con la tasa municipal por el aprovechamiento del dominio público local por empresas explotadoras de servicios de telefonía móvil, lo inadecuado que resulta acudir al volumen de ingresos que cada empresa operadora puede facturar por la llamadas efectuadas y recibidas en el municipio. Por todo ello se concluye “… que la mera cifra de ingresos totales a los que tiene derecho REE por la actividad que desarrolla, sin al menos una justificación adecuada que debiera constar en el informe técnico-económico sobre la base de la metodología establecida reglamentariamente, no puede servir de parámetro para el cálculo del valor de mercado de la utilidad derivada del uso o aprovechamiento del dominio público municipal proyectado en cada municipio en concreto”.

Por otra parte, se evidencia una discordancia entre el parámetro definido en la ordenanza fiscal como base imponible, «Ingresos medios obtenidos por REE por kilómetro de línea de alta y media tensión», y el importe establecido para el mismo en el ejercicio 2011, 36.320 euros, porque la mera lectura del informe técnico-económico pone de manifiesto que esa cuantía resulta de redondear a la baja y simplificar el valor obtenido como «Ingresos unitarios longitudinales», que son el cociente de dividir «el importe del ingreso total por la retribución de la actividad de transporte, entre el número de kilómetros de líneas de red de transporte a nivel español», utilizando datos relativos al ejercicio 2008. Se considera, por tanto, que la cuantía que aparece en los artículos que regulan la base imponible como «Ingresos medios obtenidos por REE por kilómetro de línea de alta y media tensión» para 2011 -36.320 euros por kilómetro- no puede entenderse fundamentada en el informe técnico-económico.

Por último, se rechaza el tipo de gravamen del 3% fijado en la Ordenanza, dado que se asemeja al del régimen de cuantificación establecido en el artículo 24.1.c) del TRLRHL, siendo que este régimen especial no es aplicable al transporte de energía eléctrica.

En conclusión, el TS reconoce que los Municipios pueden establecer esta tasa que grava el aprovechamiento especial del demanio municipal por las redes de transporte de energía eléctrica, propiedad de REE. Pero considera inadecuado utilizar el volumen de ingresos obtenidos por esta entidad en el ejercicio de la actividad de transporte, para determinar el valor de mercado de la utilidad derivada del uso o aprovechamiento del dominio público municipal. Se sugiere que este valor de mercado se correspondería con su eventual precio de arrendamiento.

Pedro Corvinos Baseca

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Repercusión de los tributos locales en el precio de la electricidad

La legislación del sector eléctrico ha previsto que el precio de la electricidad pueda variar en cada municipio, en función de los tributos locales aplicables a las actividades e instalaciones destinadas al suministro eléctrico. La repercusión de estos tributos locales en el precio de la electricidad que pagan los consumidores de un municipio  se produce a través de los denominados suplementos territoriales.

Estos suplementos territoriales han de cubrir la totalidad del sobrecoste provocado por los tributos de carácter local y se incluirán en los peajes de acceso o cargos asociados que deben pagar los consumidores en el mercado libre y en los precios voluntarios para el pequeño consumidor.

 Lo que se persigue con estos suplementos territoriales es evitar que el conjunto de consumidores tengan que soportar el sobrecoste generado en el sistema eléctrico por determinados tributos locales –y también por tributos autonómicos- que gravan las actividades de suministro. Se plantean, pues, como una medida para garantizar una distribución equitativa de los costes del sistema eléctrico entre todos los consumidores. La idea es que paguen más aquellos consumidores radicados en municipios –o comunidades  autónomas- que gravan las actividades de suministro eléctrico con determinados tributos de los que únicamente se benefician aquellos que los establecen y que contribuyen a incrementar los costes del sistema.

 Son dos fundamentalmente las cuestiones que han planteado y plantean dudas en relación con estos suplementos territoriales. Por un lado, no acababa de quedar claro qué tributos de carácter local pueden dar lugar a su aplicación. Y, por otro lado, tampoco queda claro qué actividades de suministro eléctrico gravadas con estos tributos debieran dar lugar a la aplicación de los suplementos territoriales.

 Empezando por cuáles son los tributos locales que debieran determinar la aplicación de los suplementos territoriales, hay que destacar la falta de precisión y la ambigüedad en la regulación de esta cuestión, evidenciada en las sucesivas modificaciones introducidas. Al parecer se ha querido que sólo diesen lugar a la aplicación de estos suplementos territoriales, aquellos tributos locales que no fuesen de aplicación obligatoria en todo el territorio nacional. Es decir, aquellos tributos respecto de los que los municipios pueden decidir si los establecen o no. Y es lógico que así sea dado que si un tributo local es exigible en todos los municipios, no tiene ningún sentido aplicar los suplementos territoriales como medida garantizadora de la distribución equitativa de los costes del sistema entre el conjunto de consumidores.

 Las sucesivas redacciones que se han dado al artículo que regula esta cuestión no han contribuido a aclarar qué tributos locales debieran dar lugar a la aplicación de los suplementos territoriales. El artículo 17.3 de la LSE 1997, en la redacción original, se refería a los tributos de carácter local “…  cuya cuota se obtuviera mediante reglas no uniformes para el conjunto del territorio nacional…”. Con esta imprecisa redacción cualquiera de los tributos locales habría podido dar lugar a la aplicación de los suplementos territoriales, dado que los municipios cuentan con un amplio margen para determinar la cuota de todos estos tributos.

 En la redacción que se da al artículo 17 LSE 1997 -en idénticos términos al artículo 18- por el artículo 38 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, se establece que: “En el caso de que los tributos impuestos sean de carácter local y no vengan determinados por normativa estatal, al peaje de acceso se le podrá incluir un suplemento territorial que cubra la totalidad del sobrecoste provocado”

 La redacción seguía siendo imprecisa habida cuenta que el sistema tributario local viene regulado en una norma estatal -Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales-, por lo que cabría entender que todos los tributos locales de alguna forma vienen determinados por la normativa estatal. Con lo cual, ninguno de los tributos locales podría dar lugar a la aplicación de suplementos territoriales.

 La imprecisa regulación de los suplementos territoriales a que pueden dar lugar los tributos de carácter local daba pie a las interpretaciones más  variadas.

 Finalmente, la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico  ha introducido una mayor precisión al regular los suplementos territoriales –artículo 16 y 17-,  disponiendo lo siguiente:

 “En el caso de que los tributos sean de carácter local, salvo los contemplados en el artículo 59 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, en el peaje de acceso o cargo que corresponda se le podrá incluir un suplemento territorial que cubra la totalidad del sobrecoste provocado.

Por orden del titular del Ministerio de Presidencia, a propuesta conjunta de los titulares de los Ministerios de Industria, Energía y Turismo y de Hacienda y Administraciones Públicas se determinarán, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, los concretos tributos y recargos que serán considerados a efectos de la aplicación de los citados suplementos territoriales, así como los mecanismos necesarios para la gestión y liquidación de tales suplementos”.

 A tenor de lo establecido en estos artículos resulta que salvo los impuestos contemplados en el artículo 59 TRLRLH, todos los demás tributos locales que generen sobrecostes podrán ser repercutidos a los usuarios de aquellos municipios que los establezcan por la vía de los suplementos territoriales. En principio entrarían aquí, salvo que otra cosa se disponga en la Orden Ministerial prevista,  todas las tasas que de una u otra forma gravan la actividad o las instalaciones de suministro eléctrico. En particular, la tasa por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, que gravan las redes de transporte y distribución, con la que ya cuentan algunos municipios.

La segunda cuestión que tampoco queda clara es la de qué actividades de suministro gravadas con estos tributos locales pueden dar lugar a la aplicación de los suplementos territoriales. Lo lógico es entender que sólo las actividades reguladas –transporte y distribución- deberían dar lugar a los suplementos territoriales, dado que al incrementarse su retribución como consecuencia de los tributos locales que las gravan se produce un sobrecoste para el sistema. No tiene sentido que puedan dar lugar a estos suplementos territoriales las actividades o las instalaciones de generación y comercialización -que no tienen carácter regulado- gravadas por estos tributos locales, habida cuenta que, en principio, los ingresos que perciben las empresas que ejercen estas actividades no son costes del sistema que deban sufragar el conjunto de los consumidores.

 Sin embargo, a tenor de lo dispuesto en los artículos 16.4 y 17.6 LSE, que se refiere con carácter general y sin distinciones a “… actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico… “ cabe pensar que el legislador ha querido que también den lugar a la aplicación de los suplementos territoriales las actividades no reguladas gravadas por tributos locales no incluidos en el artículo 59 TRLRHL.

 Ello supone que los consumidores de los Municipios que graven estas actividades no reguladas, tendrán que soportar el pago de unos suplementos que no están justificados por los sobrecostes del sistema. Debe quedar claro que gravar con tributos locales estas actividades no reguladas no conlleva un incremento en los costes del sistema, a diferencia de lo que sucede con el gravamen de las actividades reguladas.

 Si así fuese, la finalidad que tendrían estos suplementos territoriales, en lo que se refiere a las actividades no reguladas, sería desincentivar que los Municipios las graven –con la amenaza de repercutir el coste en los consumidores- en beneficio de las empresas que las ejercen y en detrimento de las arcas municipales.

 Es evidente que la configuración que finalmente se haga de los suplementos territoriales que traen causa de los tributos locales, con la aprobación de la Orden Ministerial a que se refiere la LSE, condicionará el diseño del sistema tributario por los Municipios, desincentivando el establecimiento de aquellos tributos que puedan dar lugar al incremento del precio del precio de la electricidad. En este contexto de crisis económica, en el que el precio de la electricidad se percibe excesivo, ningún Ayuntamiento se arriesgará a establecer tributos que conlleven para los vecinos consumidores un incremento de este precio.

 Por lo tanto, harán bien los Ayuntamientos en estar al corriente e intervenir en la concreción que se haga de los suplementos territoriales puesto que ello condicionará su sistema tributario.

Pedro Corvinos

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