Siempre me ha llamado la atención que algunas autorizaciones administrativas fuesen objeto de compraventa, pagándose por ellas unos precios a veces exorbitantes. Los casos más llamativos por el volumen de transmisiones y por los precios pagados, son las licencias de taxi y las autorizaciones de farmacia. En estos sectores ha existido y existe un verdadero mercadeo de autorizaciones administrativas, propiciado por el valor económico que se les atribuye. Esta práctica se va extendiendo poco a poco a otro tipo de autorizaciones y licencias.

No sólo se compran y se venden estas autorizaciones administrativas sino que también se utilizan como garantía crediticia, mediante su pignoración.  A esta cuestión me referiré en otra ocasión cuando comente una reciente resolución de la DGRN, en la que se trata la controversia suscitada por la constitución de una prenda sin desplazamiento sobre una autorización para la apertura de una farmacia.

Lo más sorprendente de este mercadeo de autorizaciones administrativas, es que las Administraciones otorgantes no hayan participado en este lucrativo negocio, del que sólo se han beneficiado sus destinatarios.

Es curioso como una mera técnica de control previo -no es otra cosa la autorización administrativa-, cuya finalidad es habilitar el ejercicio de actividades, una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos exigidos, adquiere valor económico y se convierte en una res intra commercium.  Son las Administraciones públicas las que generan este valor económico, restringiendo artificialmente el otorgamiento de este tipo de autorizaciones. Así lo han puesto de manifiesto la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) y algunos órganos autonómicos en materia de competencia, al analizar los límites y las restricciones a la competencia en estos sectores.

La CNMC se viene preocupando desde hace tiempo por los efectos negativos que tienen los límites y restricciones a la competencia en el sector del taxi. Ha emitido recientemente dos informes económicos analizando estas limitaciones –Informes  sobre los límites cuantitativos y restricciones  a la competencia en precios en el sector del taxi de las ciudades de Málaga y Cordoba-, con el objeto de que sirvan de fundamento a los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra las Ordenanzas Municipales de Málaga y Cordoba.

Al analizar en estos informes las limitaciones al otorgamiento de licencias, se dice que “El límite cuantitativo crea una escasez artificial de licencias de taxi, que alcanzan un precio muy elevado en el mercado secundario. Puesto que las licencias no tienen un valor intrínseco en sí mismas, su valor de intercambio en el mercado representa sólo una cosa: el valor descontado de los flujos de rentas monopolísticas que pueden ser obtenidas mediante la explotación de las licencias en un entorno de restricciones de entrada y de precio”. Queda perfectamente explicado cómo se genera el valor económico de las licencias de taxi.

Y los efectos derivados de este valor económico de las licencias de taxi son: “En primer lugar, aumentan los costes del servicio de taxi. En segundo lugar, este aumento en los costes aumenta el precio de los servicios de taxi, ya que las tarifas del taxi se regulan partiendo de los costes medios y asegurando un margen dentro de un marco de regulación de precios que intenta asegurar una rentabilidad al taxista (un marco de coste plus). Los aumentos en el coste por el valor creciente de las licencias se trasladan a las tarifas. De hecho, esto desencadena nuevos aumentos en el valor de las licencias – el mercado incorpora ese aumento en las tarifas – que vuelve a generar presiones por parte de los operadores para incorporar dicho aumento a las tarifas (OCDE, 2007)”.

Se llega a la conclusión en estos informes que: “El valor de las licencias de taxi en el mercado secundario es la prueba más evidente de las rentas regulatorias de monopolio generadas por una regulación restrictiva que limita la entrada, restringe la competencia en precios, calidad e innovación, transfiere renta de la sociedad a los operadores establecidos en el mercado del taxi, y reduce el bienestar”

Se propone, por tanto, eliminar las limitaciones al otorgamiento de licencias de taxi, con lo que estas autorizaciones dejarían de tener valor económico, evitándose las distorsiones que ello provoca. Como se ha dicho, la CNMC ha recurrido en vía jurisdiccional, por las razones expuestas, las Ordenanzas de taxi de Córdoba y Málaga.

A parecidas conclusiones llega la CNMC, en el estudio sobre el mercado de distribución minorista de medicamentos en España. Se analiza en este estudio, entre otras cuestiones, las restricciones de acceso a este mercado, consistentes en el establecimiento de unos requisitos para la autorización de apertura de nuevas oficinas de farmacia, basados en módulos de población y distancias entre oficinas de farmacia. Estas restricciones, al igual que sucede con las licencias de taxi, son las que generan el valor económico de las autorizaciones administrativas para la apertura de farmacias, dando lugar a un mercado secundario en el que éstas se compran, se venden y se pignoran. Considera este órgano que estas restricciones y limitaciones no tienen ninguna justificación y propone suprimirlas, sin que ello suponga un menoscabo para  la protección de la salud pública y la adecuada cobertura geográfica de los servicios farmacéuticos. La supresión de estas limitaciones a las autorizaciones administrativas para la apertura de nuevas oficinas de farmacia, tendría también como efecto la pérdida de su contenido económico, evitando distorsiones en este mercado, en perjuicio de los consumidores de medicamentos.

Un último ejemplo de como las restricciones al otorgamiento de licencias generan en éstas un valor económico y la aparición de mercados secundarios, se pone de relieve en el informe de alegaciones a la modificación del Plan Especial de Rehabilitación del Casco Viejo de Bilbao, redactado por la Autoridad Vasca de la Competencia. Al analizar los efectos derivados de las limitaciones a la apertura en esta zona de nuevos establecimientos hosteleros, se advierte que “… existe un riesgo cierto de generación de un “mercado de licencias de segunda mano”. La modificación propuesta imposibilita en gran medida que un nuevo operador se instale en una zona concreta a no ser que compre la licencia de un operador ya establecido, lo cual supone que la licencia adquiera un valor de mercado y, en consecuencia, la regulación haya creado un “mercado de licencias de segunda mano”. Esto provocaría un incremento en el precio de los traspasos de los negocios, que beneficiaría nuevamente a los operadores ya establecidos, que verían como sus licencias aumentan de valor exponencialmente”.

Los estudios e informes sobre estos sectores, redactados por los órganos de la competencia, explican cómo el valor económico de las autorizaciones administrativas lo generan las Administraciones al imponer limitaciones de acceso y permitir su transmisión, dando lugar a la aparición de verdaderos mercados de autorizaciones. El establecimiento de limitaciones para obtener estas autorizaciones es el resultado de una mala regulación de estos sectores, como se pone de relieve en los referidos estudios e informes. De esta mala regulación se benefician los destinatarios iniciales de las autorizaciones, que son los que hacen negocio con su transmisión, Y ello a costa de los usuarios de los servicios y los consumidores de los productos que se dispensan en establecimientos sometidos a estas limitaciones.

 

Pedro Corvinos Baseca