Dediqué un artículo anterior a la expropiación de terrenos en beneficio de empresas promotoras de instalaciones de generación de electricidad de origen renovable (aquí) y en este artículo me centraré en la valoración de los terrenos expropiados.
No resulta fácil determinar a efectos expropiatorios el valor de los terrenos destinados a la ejecución de instalaciones de generación de energía mediante fuentes renovables. Estos terrenos suelen estar clasificados urbanísticamente como suelos no urbanizables, aunque finalmente acaban destinados a una actividad industrial como es la de generación de electricidad, lo que condiciona el método de valoración aplicable. Otra circunstancia relevante a la hora de valorarlos es la existencia de un mercado de terrenos para la ubicación de este tipo de instalaciones –fundamentalmente de arrendamientos y constitución de derechos de superficie- en el que se abonan unas rentas y cánones muy superiores a los que se pagarían si estos terrenos se destinasen a usos agropecuarios o forestales. La realidad es que una parte importante de estos terrenos son obtenidos por las entidades promotoras celebrando contratos de arrendamiento o de constitución de derechos de superficie con los propietarios. Es más, algunas leyes autonómicas exigen para poder promover este tipo de instalaciones que un porcentaje de los terrenos sea obtenido de mutuo acuerdo con los propietarios. De manera que sólo una pequeña parte de los terrenos destinados a la ejecución de estas instalaciones tiene que ser expropiada.
Así las cosas, la cuestión que se plantea es como valorar los terrenos que deben ser expropiados para la ejecución de estas instalaciones, teniendo en cuenta que suelen estar clasificados como suelos no urbanizables y que existe un mercado en el que se abonan unas rentas muy superiores a las que se pagarían si estos terrenos se destinasen a usos agropecuarios.
La valoración de estos terrenos clasificados como suelos no urbanizables –en situación rural a efectos expropiatorios- debe hacerse aplicando el método de capitalización de rentas, conforme a lo establecido en el artículo 36.1.a) Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) y artículos 7 y 8 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo (RVLS) Conviene recordar que el artículo 10.3.b) RVLS contempla como explotaciones en suelo rural las de “Generar energía en tiempo real, como las instalaciones de parques solares y eólicos, y otras análogas”.
La duda que se suscita es si en estos casos debe tenerse en cuenta la renta real de estos terrenos, es decir, la correspondiente al uso agropecuario o forestal a que se vienen destinando, o la renta potencial derivada de la implantación de las instalaciones de generación de electricidad mediante fuentes renovables. Como es sabido, ya no es de aplicación el método de comparación, que preveía la Ley del Suelo y Valoraciones de 1998, sustituido por el método de capitalización de rentas al que se ha hecho referencia. La consecuencia es que, en principio, las rentas y cánones abonados por las empresas promotoras a otros propietarios de terrenos destinados a esa instalación en ese mercado existente, no podrían utilizarse como comparación para determinar el justiprecio de la expropiación. No obstante, como se verá más adelante, estas rentas podrían tenerse en cuenta si la valoración de los terrenos se hace mediante la capitalización de la renta potencial.
Algunos tribunales superiores de justicia –es el caso del TSJ de Galicia y también el de Castilla-León- vienen manteniendo que no se debe incluir en la valoración de estos terrenos a efectos expropiatorios su “aptitud eólica”, debiendo tenerse en cuenta únicamente los usos agropecuarios o forestales a que se vienen dedicando. Así queda reflejado en la STSJ GAL 7537/2011 -ECLI:ES:TSJGAL:2011:7537- de 19 de octubre, en cuyo fundamento derecho cuarto se argumenta lo siguiente:
“Pero la Sala, de manera reiterada, ya ha rechazado estas consideraciones argumentales encaminadas a fijar el justiprecio del suelo en función de la productividad de estos llamados solares eólicos, porque lo que se pretendería, con clara infracción del art. 36 de la Ley de Expropiación Forzosa , – que las prohíbe de manera radical y expresa- es obtener una plusvalía añadida derivada de la ejecución del proyecto de obra que dio lugar a la expropiación, atribuyéndose, sin título alguno, un supuesto derecho a una ganancia proporcional en el desarrollo de la empresa energética de que se trate, cuando de lo que realmente debe dejarlo indemne la expropiación es del perjuicio que se le causa con la privación coactiva del terreno afectado tal como estaba clasificado en el momento de la misma, pues el viento es un elemento de dominio público que no puede ser utilizado energéticamente por el propietario, salvo que obtenga la correspondiente autorización administrativa para generar energía eléctrica de manera industrial y de acuerdo con unos estrictos requisitos de actividad empresarial”.
Se rechaza, por tanto, la aplicación en estos casos de la renta potencial que se generaría por la ejecución en los terrenos a expropiar de instalaciones de producción mediante fuentes de origen renovable. El argumento es que los propietarios de los terrenos no pueden beneficiarse de las expectativas generadas por la ejecución de estas instalaciones dedicadas a la actividad de producción de electricidad, dado que es el promotor de estas instalaciones y no el propietario de los terrenos el que asume el riesgo de la inversión y de la actividad (artículo 36 LEF y artículo 7.5 RVLS) Este mismo criterio interpretativo, optando por la aplicación de la renta real en vez de la renta potencial, ha sido mantenido en sentencias recientes de este Tribunal, entre otras en la STSJ GAL 5153/2020 -ECLI: ES:TSJGAL:2020:5153- de 25 de septiembre.
El Tribunal Supremo de momento, y por lo que sé, no se ha pronunciado con claridad sobre esta cuestión, en aplicación del nuevo régimen de valoraciones establecido en la legislación del suelo a partir de la Ley 8/2007, de 28 de mayo. Por lo que conozco, el TS ha dictado dos sentencias en las que se pronuncia sobre la renta potencial a efectos de valoración de unos terrenos clasificados como suelos en situación rural, en asuntos en lo que los expropiados han planteado como posibilidad que esos terrenos fuesen destinados a la ejecución de instalaciones eólicas y fotovoltaicas. Uno de los asuntos tiene su origen en una expropiación por ministerio de la ley y el otro tiene por objeto la expropiación de unos terrenos para la ejecución de una infraestructura viaria. En ningunos de los dos casos se expropian los terrenos para la ejecución de instalaciones de generación de electricidad procedente de fuentes renovables. La ejecución de estas instalaciones se plantea como mera posibilidad para valorar la renta potencial de suelos en situación rural.
La cuestión de la valoración del suelo rústico por la capitalización de las rentas potenciales se trata en la STS 1635/2015 -ECLI: ES:TS:2015:1635-, de 4 de mayo, en cuyo fundamento de derecho quinto se argumenta lo siguiente:
“La valoración del suelo por capitalización de rentas potenciales no puede incluir los rendimientos de una actividad que, aun siendo compatible con el planeamiento, es completamente ajena a la actividad que se viene desarrollando y, sobre todo, que necesitaría la obtención de autorizaciones administrativas en un sector regulado como la energía eléctrica, ( artículos 4 y ss del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo ) con unos requisitos técnicos y exigencias, -tales como la prevista en el art. 5 de dicha norma ´Para la obtención de la autorización de la instalación, será un requisito previo indispensable la obtención de los derechos de acceso y conexión a las redes de transporte o distribución correspondientes`- que no constan se hayan obtenido o se cumplan en el supuesto que nos ocupa. El informe pericial aportado parte de la posibilidad de realizar una instalación de estas características pero obvia la necesidad de obtener las autorizaciones administrativas necesarias para la implantación de este tipo de instalaciones y también se desconoce si se cumplen las exigencias técnicas para su instalación, al margen de que el propio informe pericial parte de que la instalación proyectada requiere una fuerte inversión (4.009.500 €), y no la mera utilización de los ´medios técnicos normales para su producción` y calcula los beneficios sobre la venta de energía que genere en el futuro, por lo que resulta acertada la afirmación de la Sala considerando que nos encontramos ante una «expectativa absolutamente incierta» que no se corresponde con las exigencias del art. 23 del RRLS”.
Esta misma argumentación utiliza en el fundamento de derecho tercero de la STS 1105/2016 – ECLI: ES:TS:2016:1105-, de 16 de marzo.
Lo determinante para no utilizar en este caso la capitalización de las rentas potenciales que se derivarían de la ejecución en el terreno expropiado de instalaciones de generación renovable, es que se trata de una «expectativa absolutamente incierta«. Para el TS no basta con que en estos terrenos sea compatible urbanísticamente la ejecución de estas instalaciones; es necesario que las instalaciones cuenten con las preceptivas autorizaciones administrativas que otorgan los órganos competentes en materia de energía.
Teniendo en cuenta lo argumentado en estas sentencias, podría entenderse que la capitalización de las rentas potenciales sería aplicable en la valoración de los terrenos expropiados para la ejecución de instalaciones de generación renovable, cuando se hayan obtenido las preceptivas autorizaciones administrativas que habilitan la ejecución. Es decir, el terreno en cuestión debe destinarse a la ejecución de este tipo de instalaciones y han debido obtenerse las preceptivas autorizaciones. Al hilo de lo expuesto, conviene recordar que la expropiación de los terrenos con estos fines no puede llevarse a cabo hasta que no haya una declaración expresa de utilidad pública, simultanea o posterior al otorgamiento de la autorización administrativa previa (artículos 54 y 55 LSE) Obtenida, pues, la autorización administrativa previa para la ejecución de estas instalaciones y la declaración de utilidad pública, la valoración de los terrenos debería realizarse aplicando la capitalización de las rentas potenciales en vez de las rentas reales.
Esta interpretación se ajusta a la definición de la renta potencial contenida en el apartado 2 del artículo 8 RVLS, en el que se dice que:
“2. Se entenderá por renta potencial, aquella que pueda ser atribuible a la explotación del suelo rural de acuerdo con los usos y actividades más probables de que sean susceptibles los terrenos, de conformidad con la legislación y normativa que les sea de aplicación, utilizando los medios técnicos normales para su producción. Para la identificación de tales usos y actividades deberán considerarse como referentes estadísticamente significativos la existencia y viabilidad de los mismos en su ámbito territorial o, en su defecto, justificarse sobre la base de un estudio económico de viabilidad de la explotación y acreditar la obtención de los títulos habilitantes necesarios para su implantación de acuerdo con la legislación aplicable”.
La siguiente cuestión que cabe plantearse es como determinar la renta potencial de estos terrenos destinados a ejercer una actividad industrial de producción de electricidad. Una posibilidad es tener en cuenta para el cálculo de la renta potencial los ingresos derivados de la venta de electricidad producida en estas instalaciones, lo que supondría unos valores de expropiación muy superiores a los que resultarían de aplicar la renta real y muy superiores a los que resultarían de capitalizar las rentas que se abonan en los contratos de arrendamientos celebrados con otros propietarios de terrenos. El límite que puede operar en este caso es el de la no indemnización de las expectativas derivadas de la asignación de usos “que no hayan sido aún efectivamente realizados”, establecido en el apartado 5 del artículo 7 RVLS. Lo cierto es que este uso industrial de los terrenos no se hará efectivo hasta que no se ejecuten y exploten las instalaciones de producción de electricidad mediante fuentes renovables.
Otra posibilidad es considerar como renta potencial de los terrenos expropiados a los efectos de su valoración, la pactada en los contratos de arrendamiento y derechos de superficie celebrados con otros propietarios. Como se ha dicho, existe un mercado de arrendamiento de terrenos para destinarlos a la ejecución de estas instalaciones, en el que pactan unas rentas superiores a las que corresponderían en el caso de destinarse a usos agropecuarios y forestales.
En fin, sobre estas cuestiones relevantes probablemente se acabará pronunciando el TS.
Pedro Corvinos Baseca
Ilustración: Cypher, de Jeremy Moon