La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local,  introdujo, como es sabido, un nuevo título en la LRBRL,  el X, en el que se establece un régimen orgánico específico para los municipios de gran población. El objetivo perseguido fue establecer una estructura organizativa adecuada a las características de estos Municipios, que les permitiese una mejor gestión de sus competencias y hacer frente a los retos que tienen planteados.

Se introdujeron importantes modificaciones en la organización de la gestión económico-financiera de estos Municipios. Entre ellas, se previó la constitución de un órgano para el conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos tributarios de competencia local, caracterizado por su carácter técnico, especialización e independencia respecto de los órganos gestores.  Se pretendió con la creación de este tipo de órganos “… abaratar y agilizar la defensa de los derechos de los ciudadanos en un ámbito tan sensible y relevante como el tributario, así como para reducir la conflictividad en vía contencioso-administrativa, con el consiguiente alivio de la carga de trabajo a que se ven sometidos los órganos de esta jurisdicción”. Se planteó la constitución de este órgano y la puesta en funcionamiento de la vía económico-administrativa como una garantía real para los dolientes ciudadanos frente al recurso preceptivo de reposición.

Conviene recordar que tras la entrada en vigor de la LRBRL, se suprimió la reclamación económico-administrativa de los actos de las Entidades locales ante los tribunales económico-administrativos de la Administración General del Estado. Se consideró que el control de estos actos por órganos de la Administración General del Estado, vulneraba la autonomía local. De manera que frente a estos actos sólo cabía el recurso preceptivo de reposición, que ha sido y sigue siendo una verdadera carga para los ciudadanos.

De ahí que se valorase muy positivamente la obligación impuesta a los Municipios de gran población de crear estos órganos especializados para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas. Adviértase que la función de estos órganos no se limita al conocimiento y resolución de estas reclamaciones, sino que se extiende a emitir dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales y, en el caso de ser requeridos por los órganos municipales competentes en materia tributaria,  a la elaboración de estudios y propuestas en esta materia.

Sin embargo, algunos grandes Municipios han implementado de forma desigual las medidas organizativas destinadas a mejorar la gestión económico-financiera. Como suelen ser habitual, se ha dado prioridad a la parte de la gestión, liquidación y recaudación de tributos y demás ingresos públicos, creando órganos específicos y bien dotados para el cumplimiento de sus tareas. Y conscientemente se ha postergado la puesta en funcionamiento de aquellos órganos y procedimientos que habían de suponer una garantía para los ciudadanos. Hasta tal punto, que casi quince años después de la entrada en vigor de la Ley 57/2003, algunos grandes Municipios todavía no han creado el órgano para resolver las reclamaciones económico-administrativas.

El incumplimiento de esta obligación, ha supuesto que los ciudadanos no han tenido la posibilidad de reclamar contra los actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público de los municipios incumplidores, ante estos órganos especializados e independientes. De esta forma se han desincentivado los recursos contra estos actos. Los afectados, ponderando las escasas posibilidades de que se estimase  el recurso preceptivo de reposición y el coste que supone acudir a la vía jurisdiccional, han desistido de recurrir. Y lo peor es que esta situación se ha producido en un periodo en que los tributos locales han generado una gran conflictividad. Piénsese en toda la conflictividad que ha provocado el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU).

Era de esperar que antes o después esta cuestión, la del incumplimiento de la obligación de constituir este órgano, se suscitase ante los órganos jurisdiccionales.  Así ha sucedido. En un recurso contencioso-administrativo interpuesto precisamente contra una liquidación del IIVTNU, practicada por el Ayuntamiento de Alicante, se ha planteado como uno de los motivos de impugnación la indefensión ante la imposibilidad de interponer reclamación económico-administrativa, al no haber constituido este Ayuntamiento el órgano para resolver estas reclamaciones, previsto en el artículo 137 LRBRL.

El recurso ha sido resuelto por el Juzgado de los Contencioso-Administrativo nº 2 de Alicante, en la sentencia 166/2018, de 11 de abril. Esta interesante sentencia se centra en esta cuestión y estima el recurso, considerando que el Ayuntamiento de Alicante vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente, al impedirle que un órgano especializado e independiente de la Administración pueda conocer su recurso antes de acudir a la vía judicial.

Merece la pena reproducir algunos de los contundentes argumentos utilizados en la sentencia. Se empieza destacando la naturaleza de este órgano y la función de garantía que cumple para los administrados:

Al respecto, no podemos perder de vista la naturaleza y el carácter del órgano económico-administrativo del artículo 137 de la LBRL. Se trata de un órgano colegiado incardinado dentro de la Administración municipal, independiente de los demás órganos administrativos encargados de aplicar los tributos. Además, es un órgano de carácter técnico, al disponer de los conocimientos precisos para el adecuado desempeño de las funciones que tiene encomendadas, y especializado por razón de los asuntos que conoce. Igualmente, es un órgano cuyas resoluciones agotan la vía administrativa, lo que supone que no es posible que el Ayuntamiento de Alicante, en la resolución recurrida en este procedimiento, declare que la misma pone fin a la vía administrativa a efectos de interponer el correspondiente recurso contencioso-administrativo. La razón de ser de estos órganos municipales la encontramos en que los mismos constituyen un instrumento importante para abaratar y agilizar la defensa de los ciudadanos en un ámbito tan sensible y relevante como el tributario, con el fin de garantizar el derecho a la tutela efectiva consagrado en el artículo 24 de la CE (Profesor Chico de la Cámara); así como constituir un filtro para depurar las disfunciones de los Ayuntamientos en su actuación, disponiendo de un órgano independiente de los competentes para resolver reclamaciones en una materia específica y técnica como es la tributaria”.

A continuación, se reprocha la inactividad del Municipio por no constituir el órgano para la resolución de reclamaciones económico-administrativas. Se argumenta:

Cabría la posibilidad de argumentar que como dicho órgano especializado no existe, la única posibilidad es entender que la resolución que agota la vía administrativa es la dictada al resolver el recurso de reposición. Pues bien, al respecto debemos tener en cuenta el contenido de la disposición adicional primera transcrita de la Ley 57/2003, que confiere al Pleno del Ayuntamiento de Alicante un plazo de seis meses, desde su entrada en vigor, para aprobar las normas orgánicas necesarias para la adaptación de su organización a lo previsto en el titulo X de el la LBRL. Esta Ley fue publicada en el BOE de 17 de diciembre de 2003, y entró en vigor el 1 de enero de 2004. Desde el 1 de enero de 2004 hasta la actualidad han pasado, con creces, los seis meses que tenía la Administración para la creación de estos órganos especializados. Existe una evidente dejadez en el funcionamiento de la corporación demandada a la hora de aplicar lo dispuesto en la relación de artículos estudiados en la presente resolución. La actuación de la Administración se ha desarrollado a lo largo del año 2017, es decir, 13 años después de la promulgación de la Ley 57/2003, tiempo más que suficiente para dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en dicha Ley. lo contrario, admitir que la resolución dictada por la Administración pone fin a la vía administrativa, omitiendo el contenido de las disposiciones analizadas, perjudica a los ciudadanos y beneficia a una Administración que no cumple con las exigencias impuestas por el legislador

Y se concluye:

“… el Ayuntamiento de Alicante tiene la obligación legal de constituir los órganos especiales a los que se refiere el artículo 137 de la LBRL, y pese a que los mismos no existen, ha transcurrido el tiempo más que suficiente para ponerlos en funcionamiento. La resolución que pone fin a la vía administrativa ha sido dictada por ·órgano manifiestamente incompetente y, el hecho de que el demandante no pueda acudir al órgano especial previsto en el artículo 137, atenta contra su derecho a la tutela judicial efectiva al impedirle que un órgano independiente de la Administración pueda conocer su recurso antes de acudir a la vía judicial”.

Esta sentencia bien fundamentada, probablemente será recurrida en apelación por el Ayuntamiento de Alicante. No obstante, supone un serio aviso para aquellos Ayuntamientos de municipios de gran población (estoy pensando en Zaragoza), que después del tiempo transcurrido todavía no han constituido un órgano para la resolución de reclamaciones económico-administrativas, manifestando un desprecio hacia sus ciudadanos/contribuyentes.  Está en juego la validez de todos los actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público que puedan dictarse y también los ya dictados, en la medida en que incurren en un vicio de nulidad de pleno derecho, al resultar lesionado un derecho susceptible de amparo constitucional como es la tutela judicial efectiva (artículo 217.1.a LGT)

Pero la cosa no queda aquí; la no constitución de este órgano podría afectar también a la validez de las Ordenanzas fiscales aprobadas al omitirse el dictamen preceptivo que debe emitir (artículo 137.1.b)

En resumen, la consistente argumentación contenida en esta sentencia, va a dar pie a que se interpongan recursos contra actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público, dictados por Municipios de gran población que todavía no han constituido sus órganos para la resolución de reclamaciones económico-administrativas.

Pedro Corvinos Baseca