La cuestión de la expropiación de terrenos en beneficio de empresas privadas que promueven instalaciones de generación de electricidad mediante fuentes de origen renovable suscita controversia. En un artículo anterior (aquí) he tratado esta cuestión, centrándome en la declaración de utilidad pública de estas instalaciones a efectos expropiatorios y proponiendo limitar el alcance esta declaración en función de las circunstancias que concurran en cada caso.
En relación con esta cuestión, ha sido noticia recientemente en los medios de comunicación una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura –STSJ EXT 600/2022, de 31 de mayo-, que ha declarado nula la expropiación de los terrenos sobre los que se había construido una de mayores instalaciones fotovoltaicas de España. Los medios destacan que, como consecuencia de la sentencia, los terrenos deberán ser restituidos a la entidad propietaria y habrá que desmantelar una parte de esta macro instalación.
La sentencia trata dos cuestiones que me parecen interesantes: i) la posibilidad de cuestionar cualquier ilegalidad cometida a lo largo del procedimiento expropiatorio, con ocasión del recurso contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación (JPE) que fija el justiprecio y ii) la innecesariedad de ejercer la potestad expropiatoria para obtener terrenos de los que ya dispone el beneficiario en virtud de un contrato con el propietario. Me referiré a continuación a estas dos cuestiones.
La entidad demandante aprovecha el recurso interpuesto contra el acuerdo del JPE fijando el justiprecio por la expropiación de los terrenos destinados a la instalación FV, para cuestionar la declaración de utilidad pública de esta instalación contenida en la autorización previa otorgada dos años antes por la Dirección General de Política Energética y Minas. Se recurre el acuerdo del JPE del año 2020 y se amplía el recurso a la autorización administrativa previa, que contenía la declaración de utilidad pública, otorgada en el año 2018. Así las cosas, la Administración demandada y la entidad codemandada, promotora de la instalación y beneficiaria de la expropiación, tratando de limitar el alcance del recurso alegaron que la declaración de utilidad pública había quedado consentida y firme.
El Tribunal resuelve esta cuestión aplicando la jurisprudencia del TS que permite invocar con motivo de la impugnación del acuerdo del JPE fijando el justiprecio, cualquier vicio en los que hubiera podido incurrirse durante la tramitación del procedimiento expropiatorio, determinantes de su nulidad o anulabilidad. Se considera que el acuerdo del Jurado resuelve el procedimiento expropiatorio y el recurso que se interponga contra este acto puede fundamentarse en cualquier vicio o irregularidad cometido a lo largo de la tramitación de este procedimiento. En aplicación de esta jurisprudencia se permite cuestionar la declaración de utilidad pública de la instalación FV contenida en la autorización previa, otorgada dos años antes del acuerdo del Jurado.
Entrando en el fondo de la cuestión, el Tribunal, con fundamento en la STS 4591/2007, de 26 de junio, concluye que no puede declararse de utilidad pública una instalación FV a los efectos de expropiar los terrenos necesarios para su ejecución, cuando la entidad beneficiaria ya tiene la disponibilidad de esos terrenos en virtud de contratos de arrendamientos previamente celebrados con los propietarios. Se argumenta en el fundamento de derecho tercero lo siguiente:
«Y cuando alguien señala una serie de bienes y derechos para ser expropiados es porque considera que existe causa para ello, lo que nos lleva, irremediablemente, a la imprescindible falta de disponibilidad de los terrenos precisos para tal instalación por parte de su titular, pues ello es lo que justifica la expropiación como medio de dotar a la entidad beneficiaria de tal disponibilidad y a los exclusivos efectos de la instalación que el legislador califica de utilidad pública, “de manera que la expropiación deja de tener justificación cuando el titular de la explotación goza de la disponibilidad de los terrenos en cuestión por un título hábil para el establecimiento y funcionamiento de la instalación eléctrica” ( STS de 26 de junio de 2007, rec. 4546/2004).
Y es que, como resalta esta sentencia, “conviene señalar al efecto que la propia Ley de Expropiación Forzosa, a propósito de la necesidad de ocupación, señala en su art. 15 que se concretará a los bienes o adquisición de derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación, habiendo señalado la jurisprudencia, en relación con el control judicial, que el mismo se extiende «no sólo a la finalidad de la «causa expropiandi» sino también a la concreción específica de los bienes expropiados que han de ser los estrictamente indispensables para el fin de la expropiación que ha de lograrse con el mínimo sacrificio posible de la propiedad privada«(S. 30-12-1991). En el mismo sentido y a propósito del juicio de proporcionalidad en el ejercicio de la potestad expropiatoria, incluye el Tribunal Constitucional, en su sentencia 48/2005, de 3 de marzo, la valoración de la necesidad, «en el sentido de que no exista otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con igual eficacia«»
La conclusión a la que llega el Tribunal es que no se pueden expropiar unos terrenos cuando el beneficiario ya dispone de ellos en virtud de un contrato de arrendamiento previamente celebrado; se argumenta en la sentencia:
“Así las cosas, carece de fundamento alguno pedir la expropiación de unas fincas que meses antes nos hemos asegurado su disponibilidad mediante un contrato de arrendamiento por un periodo de 25 años. Es decir, la solicitud de expropiación carecía de causa o justificación para privar del derecho de propiedad.
Compartimos así el planteamiento de la actora cuando defiende que no existía causa alguna para solicitar la DUP respecto de las fincas de la hoy recurrente. Al hacerlo se ha producido un auténtico fraude de ley y un abuso de derecho, pues se persigue un resultado no permitido por el ordenamiento jurídico: conseguir los efectos de la declaración de utilidad pública de un proyecto en relación a fincas sobre las cuales se tienen facultades de uso sin necesidad de recurrir a la ocupación a través de la expropiación forzosa”.
La pregunta que cabe hacerse es qué sentido tiene expropiar unos terrenos para una instalación FV cuando la entidad promotora ya los tiene arrendados. La explicación es que el promotor/arrendatario solicitará la expropiación cuando vea amenazada o en riesgo la relación contractual jurídico-privada que mantiene con el propietario de los terrenos. En el caso resuelto en la sentencia que se comenta, se trasluce la existencia de una controversia entre el promotor/arrendatario y la entidad propietaria de los terrenos, que, al parecer, podría poner en riesgo la relación contractual y, en consecuencia, la disponibilidad de los terrenos. Ante esta situación es comprensible que el promotor de este tipo de instalaciones que requieren una gran inversión quiera evitar cualquier riesgo en lo que se refiere a la disponibilidad de los terrenos, solicitando para ello la expropiación.
En este caso el Tribunal analiza la relación contractual entre la entidad demandante, propietaria de los terrenos, y la entidad promotora de la instalación FV, arrendataria, y “… constata con palmaria claridad que la promotora ha dispuesto en todo momento de título hábil para poder construir la planta fotovoltaica en las fincas propiedad de la actora sin necesidad de expropiarlas”. Es decir, el Tribunal, haciendo uso de la competencia que le atribuye el artículo 4 LJCA, considera que existe una relación arrendaticia entre la entidad demandante y la entidad promotora que tiene plenos efectos, por lo que entidad promotora dispone ya de los terrenos y no está justificada la expropiación. Si prospera esta interpretación, los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, para poder resolver si está o no justificada en estos casos la expropiación de bienes, se verán en la tesitura de tener que pronunciarse previamente, con carácter prejudicial, sobre la existencia, vigencia y efectos de la relación contractual entre el expropiado y el beneficiario.
En el asunto que se comenta, llama la atención que la sentencia dictada no se limite a anular la declaración de utilidad pública sino que, además, reconoce a la entidad demandante como situación jurídica individualizada el “… derecho a la devolución in natura, esto es, al reintegro de las fincas libres de la planta fotovoltaica con todas sus instalaciones”. Me parece contradictorio que la estimación del recurso se fundamente en la falta de justificación de la expropiación por disponer la entidad beneficiaria de los terrenos que quiere expropiar en virtud de una relación arrendaticia reconocida en la sentencia y, al mismo tiempo, se reconozca a la entidad demandante el derecho a que se le reintegren la fincas de su propiedad. A mi entender, lo lógico hubiese sido anular la declaración de utilidad pública y desestimar la pretensión de reintegro de la fincas, dado que existe una relación arrendaticia entre la demandante y la entidad beneficiaria que produce plenos efectos y ha sido precisamente la que ha impedido la expropiación solicitada.
Probablemente este asunto acabará en el TS que -hagan apuestas- apreciará interés casacional objetivo con el fin de reforzar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia sentada en la STS 4591/2007, de 26 de junio, que es la que sirve de fundamento a la dictada por el TSJ de Extremadura.
Pedro Corvinos Baseca
Ilustración: White Line on Black, de Jiro Yoshihara
