expropiación

La innecesariedad de la expropiación de terrenos de los que ya dispone el beneficiario

La cuestión de la expropiación de terrenos en beneficio de empresas privadas que promueven instalaciones de generación de electricidad mediante fuentes de origen renovable suscita controversia. En un artículo anterior (aquí) he tratado esta cuestión, centrándome en la declaración de utilidad pública de estas instalaciones a efectos expropiatorios y proponiendo limitar el alcance esta declaración en función de las circunstancias que concurran en cada caso.

En relación con esta cuestión, ha sido noticia recientemente en los medios de comunicación una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura –STSJ EXT 600/2022, de 31 de mayo-, que ha declarado nula la expropiación de los terrenos sobre los que se había construido una de mayores instalaciones fotovoltaicas de España. Los medios destacan que, como consecuencia de la sentencia, los terrenos deberán ser restituidos a la entidad propietaria y habrá que desmantelar una parte de esta macro instalación.

La sentencia trata dos cuestiones que me parecen interesantes: i) la posibilidad de cuestionar cualquier ilegalidad cometida a lo largo del procedimiento expropiatorio, con ocasión del recurso contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación (JPE) que fija el justiprecio y ii) la innecesariedad de ejercer la potestad expropiatoria para obtener terrenos de los que ya dispone el beneficiario en virtud de un contrato con el propietario.  Me referiré a continuación a estas dos cuestiones.

La entidad demandante aprovecha el recurso interpuesto contra el acuerdo del JPE fijando el justiprecio por la expropiación de los terrenos destinados a la instalación FV, para cuestionar la declaración de utilidad pública de esta instalación contenida en la autorización previa otorgada dos años antes por la Dirección General de Política Energética y Minas. Se recurre el acuerdo del JPE del año 2020 y se amplía el recurso a la autorización administrativa previa, que contenía la declaración de utilidad pública, otorgada en el año 2018. Así las cosas, la Administración demandada y la entidad codemandada, promotora de la instalación y beneficiaria de la expropiación, tratando de limitar el alcance del recurso alegaron que la declaración de utilidad pública había quedado consentida y firme.

El Tribunal resuelve esta cuestión aplicando la jurisprudencia del TS que permite invocar con motivo de la impugnación del acuerdo del JPE fijando el justiprecio, cualquier vicio en los que hubiera podido incurrirse durante la tramitación del procedimiento expropiatorio, determinantes de su nulidad o anulabilidad. Se considera que el acuerdo del Jurado resuelve el procedimiento expropiatorio y el recurso que se interponga contra este acto puede fundamentarse en cualquier vicio o irregularidad cometido a lo largo de la tramitación de este procedimiento. En aplicación de esta jurisprudencia se permite cuestionar la declaración de utilidad pública de la instalación FV contenida en la autorización previa, otorgada dos años antes del acuerdo del Jurado.

Entrando en el fondo de la cuestión, el Tribunal, con fundamento en la STS 4591/2007, de 26 de junio, concluye que no puede declararse de utilidad pública una instalación FV a los efectos de expropiar los terrenos necesarios para su ejecución, cuando la entidad beneficiaria ya tiene la disponibilidad de esos terrenos en virtud de contratos de arrendamientos previamente celebrados con los propietarios. Se argumenta en el fundamento de derecho tercero lo siguiente:

«Y cuando alguien señala una serie de bienes y derechos para ser expropiados es porque considera que existe causa para ello, lo que nos lleva, irremediablemente, a la imprescindible falta de disponibilidad de los terrenos precisos para tal instalación por parte de su titular, pues ello es lo que justifica la expropiación como medio de dotar a la entidad beneficiaria de tal disponibilidad y a los exclusivos efectos de la instalación que el legislador califica de utilidad pública, “de manera que la expropiación deja de tener justificación cuando el titular de la explotación goza de la disponibilidad de los terrenos en cuestión por un título hábil para el establecimiento y funcionamiento de la instalación eléctrica” ( STS de 26 de junio de 2007, rec. 4546/2004).

Y es que, como resalta esta sentencia, “conviene señalar al efecto que la propia Ley de Expropiación Forzosa, a propósito de la necesidad de ocupación, señala en su art. 15 que se concretará a los bienes o adquisición de derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación, habiendo señalado la jurisprudencia, en relación con el control judicial, que el mismo se extiende «no sólo a la finalidad de la «causa expropiandi» sino también a la concreción específica de los bienes expropiados que han de ser los estrictamente indispensables para el fin de la expropiación que ha de lograrse con el mínimo sacrificio posible de la propiedad privada«(S. 30-12-1991). En el mismo sentido y a propósito del juicio de proporcionalidad en el ejercicio de la potestad expropiatoria, incluye el Tribunal Constitucional, en su sentencia 48/2005, de 3 de marzo, la valoración de la necesidad, «en el sentido de que no exista otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con igual eficacia«»

La conclusión a la que llega el Tribunal es que no se pueden expropiar unos terrenos cuando el beneficiario ya dispone de ellos en virtud de un contrato de arrendamiento previamente celebrado; se argumenta en la sentencia:

Así las cosas, carece de fundamento alguno pedir la expropiación de unas fincas que meses antes nos hemos asegurado su disponibilidad mediante un contrato de arrendamiento por un periodo de 25 años. Es decir, la solicitud de expropiación carecía de causa o justificación para privar del derecho de propiedad.

Compartimos así el planteamiento de la actora cuando defiende que no existía causa alguna para solicitar la DUP respecto de las fincas de la hoy recurrente. Al hacerlo se ha producido un auténtico fraude de ley y un abuso de derecho, pues se persigue un resultado no permitido por el ordenamiento jurídico: conseguir los efectos de la declaración de utilidad pública de un proyecto en relación a fincas sobre las cuales se tienen facultades de uso sin necesidad de recurrir a la ocupación a través de la expropiación forzosa”.

La pregunta que cabe hacerse es qué sentido tiene expropiar unos terrenos para una instalación FV cuando la entidad promotora ya los tiene arrendados. La explicación es que el promotor/arrendatario solicitará la expropiación cuando vea amenazada o en riesgo la relación contractual jurídico-privada que mantiene con el propietario de los terrenos. En el caso resuelto en la sentencia que se comenta, se trasluce la existencia de una controversia entre el promotor/arrendatario y la entidad propietaria de los terrenos, que, al parecer, podría poner en riesgo la relación contractual y, en consecuencia, la disponibilidad de los terrenos. Ante esta situación es comprensible que el promotor de este tipo de instalaciones que requieren una gran inversión quiera evitar cualquier riesgo en lo que se refiere a la disponibilidad de los terrenos, solicitando para ello la expropiación.

En este caso el Tribunal analiza la relación contractual entre la entidad demandante, propietaria de los terrenos, y la entidad promotora de la instalación FV, arrendataria, y “… constata  con palmaria claridad que la promotora ha dispuesto en todo momento de título hábil para poder construir la planta fotovoltaica en las fincas propiedad de la actora sin necesidad de expropiarlas”. Es decir, el Tribunal, haciendo uso de la competencia que le atribuye el artículo 4 LJCA, considera que existe una relación arrendaticia entre la entidad demandante y la entidad promotora que tiene plenos efectos, por lo que entidad promotora dispone ya de los terrenos y no está justificada la expropiación. Si prospera esta interpretación, los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, para poder resolver si está o no justificada en estos casos la expropiación de bienes, se verán en la tesitura de tener que pronunciarse previamente, con carácter prejudicial, sobre la existencia, vigencia y efectos de la relación contractual entre el expropiado y el beneficiario.

En el asunto que se comenta, llama la atención que la sentencia dictada no se limite a anular la declaración de utilidad pública sino que, además, reconoce a la entidad demandante como situación jurídica individualizada el “… derecho a la devolución in natura, esto es, al reintegro de las fincas libres de la planta fotovoltaica con todas sus instalaciones”. Me parece contradictorio que la estimación del recurso se fundamente en la falta de justificación de la expropiación por disponer la entidad beneficiaria de los terrenos que quiere expropiar en virtud de una relación arrendaticia reconocida en la sentencia y, al mismo tiempo, se reconozca a la entidad demandante el derecho a que se le reintegren la fincas de su propiedad. A mi entender, lo lógico hubiese sido anular la declaración de utilidad pública  y desestimar la pretensión de reintegro de la fincas, dado que existe una relación arrendaticia entre la demandante y la entidad beneficiaria que produce plenos efectos y ha sido precisamente la que ha impedido la expropiación solicitada.

Probablemente  este asunto acabará en el TS que -hagan apuestas- apreciará interés casacional objetivo con el fin de reforzar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia sentada en la STS 4591/2007, de 26 de junio, que es la que sirve de fundamento a la dictada por el TSJ de Extremadura.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración: White Line on Black, de Jiro Yoshihara

Responsabilidad subsidiaria de un Ayuntamiento ante imposibilidad de pago del justiprecio por la Junta de Compensación

El Tribunal Supremo acaba de dictar una sentencia –sentencia 538/2016, de 19 de febrero-, que confirma en casación los Autos dictados en ejecución de sentencia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Galicia, en los que se obliga a un Ayuntamiento a responder subsidiariamente ante los expropiados del pago del justiprecio, al no poder hacerlo la Junta de Compensación por falta de solvencia económica.

Hay que aclarar que en este caso el Ayuntamiento actúa a instancia de la Junta de Compensación,  expropiando los terrenos de uno de los propietarios que no se había incorporado voluntariamente a la Junta de Compensación, quien tiene la condición de beneficiaria. La situación de insolvencia de la Junta de Compensación, que le impide abonar la indemnización al expropiado, es debida al impago de las cuotas de uno de los comuneros –al parecer la empresa propietaria de la mayoría de los terrenos- que había sido declarado en concurso.

Esta sentencia recoge la argumentación contenida en otra sentencia anterior del Tribunal Supremo –sentencia 2914/2015, de 6 de julio-, que resuelve también un recurso de casación interpuesto contra Autos dictados en ejecución de sentencia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Galicia. En este caso se impone a un Ayuntamiento el deber de responder subsidiariamente ante los expropiados del pago del justiprecio, al no poder hacerlo la entidad beneficiaria de una expropiación urbanística por encontrarse en situación de concurso; la expropiación en este caso se utiliza como sistema de actuación.

Y la línea argumental de estas dos sentencias, tiene su origen en los razonamientos contenidos en la sentencia de este Tribunal 4861/2014, de 18 de noviembre, que confirma la responsabilidad subsidiaria de la Administración General del Estado, en el pago del justiprecio de las expropiaciones por la ejecución de una autopista, ante la imposibilidad de hacerlo la entidad concesionaria al estar declarada concurso.

Por tanto, puede hablarse ya de una jurisprudencia que atribuye a la Administración expropiante la responsabilidad subsidiaria en el pago del justiprecio a los expropiados, en todos aquellos casos en que la entidad beneficiaria no puede hacer frente a este pago debido a su situación de insolvencia económica.

Hay que decir que la argumentación utilizada en la sentencia 4861/2014 para imponer a la Administración General del Estado el deber de responder subsidiariamente en el pago del justiprecio a los expropiados es irreprochable. Ahora bien, esta argumentación es de difícil encaje en otros supuestos como las expropiaciones urbanísticas con beneficiario, llevadas a cabo por algunos Municipios. En particular, es cuestionable la aplicación de esta jurisprudencia en aquellos casos como el abordado en la sentencia 538/2016, en que el Municipio expropia a los propietarios de terrenos no incorporados a la Junta de Compensación en beneficio de ésta. Como se verá, no se dan en estos casos los presupuestos que sirven de base a la argumentación contenida en la sentencia 4861/2014.

Es oportuno recordar que el Tribunal Supremo viene considerando que la declaración de responsabilidad de la Administración expropiante en estos casos es una consecuencia de la pérdida por el expropiado de la garantía constitucional de obtener la correspondiente indemnización, reconocida en el artículo 33.3 de la Constitución. Y el riesgo de pérdida de esta garantía se produce al utilizarse el procedimiento expropiatorio de urgencia, dado que la ocupación de los bienes es previa al pago de la indemnización. Es en estos supuestos, cuando tiene sentido que la Administración expropiante responda subsidiariamente del pago del justiprecio, en caso de que no pueda hacerlo la entidad beneficiaria; se trata de evitar que el expropiado se vea privado de sus bienes sin ser indemnizado. Se razona al respecto en la sentencia 4861/2014 lo siguiente:

“… nos interesa ahora destacar que ya estableció el Legislador de 1954 en la regulación de la expropiación forzosa, el principio de que para que se procediese a la ocupación del bien o derecho expropiado era necesaria la previa indemnización (artículo 124 ), estableciendo el régimen normal de la expropiación en el que sólo previo el pago del justiprecio podría ocuparse el bien o derecho expropiado(artículo 48)».

De ahí habrá de concluirse que la situación indeseable en que se encuentran los expropiados en el presente recurso de no poder percibir el justiprecio de manera inmediata y en su integridad por la declaración en concurso de la obligada principal al pago, no habría tenido lugar de haberse seguido el procedimiento ordinario que se regula en la Ley de Expropiación; esa situación se ha generado por la decisión de la misma Administración, que no solo acordó la expropiación sino que en una decisión expresa decidió acudir al procedimiento de urgencia”.

No se da esta indeseable situación en las expropiaciones de terrenos de aquellos propietarios no incorporados a la Junta de Compensación, dado que este tipo de expropiaciones se suele llevar a cabo por el procedimiento ordinario. La garantía para los expropiados está en que mantienen la titularidad de los terrenos hasta que perciben la indemnización fijada por el Jurado Provincial de Expropiación. Así las cosas, cabe preguntarse qué sentido tiene imponer al Municipio el deber de responder subsidiariamente del pago de unas cuantiosas indemnizaciones a los propietarios de unos terrenos de los que no han sido privados, al no poder hacerlo la Junta de Compensación por encontrarse en una difícil situación económica.

El pago por el Municipio de estas indemnizaciones a los propietarios expropiados dará lugar a una absurda situación: una vez pagada la indemnización por el Municipio, los terrenos se transmitirán a la Junta de Compensación; terrenos que, por otra parte, no podrán ser desarrollados urbanísticamente ante la difícil situación económica de la Junta, lo que ha impedido el pago de las indemnizaciones. Resumiendo, la situación que resulta es la siguiente: el Municipio paga una cuantiosa indemnización, que reciben aquellos propietarios que no participan en el proceso de desarrollo urbanístico y los terrenos se transmiten a una Junta de Compensación, incapaz de promover el desarrollo urbanístico del ámbito por falta de medios económicos.

Es evidente que la situación en la que queda el Municipio expropiante no tiene nada que ver con la de la Administración General del Estado en las expropiaciones en beneficio de los concesionarios de autopistas; la Administración General del Estado al abonar las indemnizaciones se subroga en la posición de los expropiados y tiene un derecho de crédito frente a las concesionarias de autopistas, que puede ser compensado en el momento del rescate de la concesión. Es decir, en este caso la Administración expropiante paga el justiprecio y al rescatar la concesión compensa con las entidades concesionarias las cantidades abonadas.

Hay otro aspecto que rechina al aplicar la doctrina jurisprudencial de la responsabilidad subsidiaria de la Administración expropiante, a expropiaciones urbanísticas en las que la entidad beneficiaria es una Junta de Compensación. Esta jurisprudencia se basa en la imposibilidad de la entidad beneficiaria –a la que se han transmitido los bienes y derechos objeto de expropiación- de hacer frente al pago de las indemnizaciones por estar declarada en concurso. En el supuesto abordado en la sentencia 538/2016, de 19 de febrero, no es la Junta de Compensación, beneficiaria de la expropiación, la que está en concurso; no puede estarlo al tratarse de una corporación de derecho privado sometido a derecho público. La declaración de concurso afecta a la empresa propietaria de la mayoría de los terrenos incluidos en el ámbito de ejecución.

Ciertamente la declaración de concurso de esta empresa condiciona la situación económica de la Junta de Compensación pero no imposibilita que se pueda hacer frente al pago de la indemnización a los expropiados. En primer lugar, los terrenos expropiados, que deberán transmitirse a la Junta de Compensación, pueden ser vendidos para hacer frente al pago de la expropiación. Pero es que, además, la entidad que acabe adquiriendo la propiedad de los terrenos de la empresa declarada en concurso, situados en la unidad de ejecución, pasará a ser miembro de la Junta de Compensación, subrogándose en los derechos y deberes del anterior propietario –artículo 27 del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Cabe concluir, por tanto, que en los casos de expropiación urbanística por la no incorporación de propietarios de terrenos a la Junta de Compensación, no se dan los presupuestos sobre los que se asienta doctrina jurisprudencial de la responsabilidad subsidiaria de la Administración expropiante en el pago del justiprecio ante la imposibilidad de hacerlo la entidad concesionaria.

Imponer en estos casos al Municipio expropiante el deber de responder subsidiariamente del pago del justiprecio a los expropiados, puede dejarlo en una situación económica crítica. No parece que sea esta la solución adecuada. Si el problema de fondo en el momento actual es la paralización de los procesos de desarrollo urbanístico  por falta de viabilidad económica, habrá que reconducir la situación para evitar que los costes de la expropiación acaben recayendo en los Municipios. Lo cierto es que ni la legislación estatal en materia de suelo ni la autonómica en materia urbanística,  se han preocupado por establecer cauces que permitan reconducir este tipo de situaciones. Una de las medidas podría ser el reconocimiento en estos casos a la Junta de Compensación beneficiaria y al Municipio expropiante de la facultad de desistir de la expropiación aunque esté fijado el justiprecio, si no se ha procedido a la ocupación de los terrenos.

 Pedro Corvinos Baseca