desindexación

Notas sobre el Real Decreto que desarrolla la Ley de desindexación de la economía española

Acaba de aprobarse y publicarse el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, que desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española. Le dedicamos un artículo al contenido de esta Ley (aquí). Conviene recordar que la Ley 2/2015 remitía la regulación detallada de algunas cuestiones al desarrollo reglamentario.

El Real Decreto establece en primer lugar los principios aplicables a todas las revisiones de valores monetarios motivadas por variaciones de costes, independientemente de si la revisión tiene lugar periódicamente y de si es o no predeterminada. Entre estos principios se regula en el artículo 3 el principio de referencia a costes, según el cual la revisión del valor monetario que remunere una actividad reflejará la evolución de los costes incurridos para realizarla. Deberá ponderarse cada componente de costes en función de su peso relativo en el valor íntegro de dicha actividad. Por otra parte, sólo podrán incluirse en el régimen de revisión aquellos costes que sean indispensables para la realización de esta actividad. Se precisa, además, que en aquellos casos en que un operador económico desarrollase varias actividades, sólo se tendrán en cuenta los costes asociados a la actividad cuyo valor monetario se quiere revisar.

Como complemento del principio de referencia a costes, se regula el principio de eficiencia y buena gestión empresarial -artículo 4. Se pretende evitar con la aplicación de este principio la remuneración de costes innecesarios y desincentivar comportamientos ineficientes, lo que aumentaría injustificadamente la inflación y trasladaría a la propia Administración o, en su caso, a los usuarios y consumidores de servicios públicos, cargas que en buena práctica económica no deberían soportar. De ahí que sólo se permita trasladar a los precios las variaciones de costes que hubiesen sido asumidos por una empresa eficiente y bien gestionada. Para hacer efectivo este principio, se exige que la estructura de costes esté justificada en la memoria que acompañe al expediente de contratación o a la norma correspondiente, y venga determinada atendiendo a las mejores prácticas disponibles en el sector.

Se impone un límite a los costes de mano de obra, estableciéndose en el artículo 5 que en aquellos casos en que estos costes sean trasladables al valor revisado, el incremento repercutible de los mismos no podrá ser superior al experimentado por la retribución del personal al servicio del sector público, conforme a las Leyes de Presupuestos Generales del Estado

En el capítulo III se desarrolla el régimen de revisión periódica y predeterminada de valores monetarios. Se establece en primer lugar –artículo 6- un listado exhaustivo y cerrado del conjunto de valores monetarios que pueden acogerse a este régimen de revisión. Se incluyen en este listado ciertos valores regulados del sector energético; las rentas de los contratos de arrendamiento de inmuebles de los que sea parte el sector público, con carácter excepcional y previa justificación económica y los precios de los contratos del sector público, en las condiciones establecidas en el Real Decreto. No cabrá revisión periódica y predeterminada en función de índices de precios específicos para otros valores monetarios.

A continuación –artículo 7- se fijan las reglas que deberán tener en cuenta los órganos de contratación o las autoridades competentes en razón de la materia, para la elaboración de las fórmulas que habrán de regir en cada caso las revisiones periódicas y predeterminadas. Estas fórmulas deberán ajustarse, como ha quedado expuesto, a los principios de referencia de costes y de eficiencia y buena gestión empresarial y respetar el límite a los costes de mano de obra.

Se exige para poder incluir los costes en las fórmulas de revisiones periódicas y predeterminadas que sean significativos, entendiendo que los son cuando representan al menos el 1 por ciento del valor íntegro de la actividad. Y no podrán incluirse en estas fórmulas de revisión las variaciones de los costes financieros, amortizaciones, los gastos generales o de estructura ni el beneficio industrial.

La fórmula de revisión periódica y predeterminada deberá utilizar para aproximar cada uno de los componentes de costes un precio individual o un índice específico de precios. Estos índices serán tan desagregados como sea posible, para reflejar de manera precisa la evolución del componente de coste susceptible de revisión que tenga asociado. Los índices deben estar disponibles al público y no ser modificables unilateralmente por el operador económico cuya contraprestación es objeto de revisión. Como excepción a la regla de uso de precios o índices específicos de precios, cuando la normativa imponga la obligación de realizar una contabilidad de costes al operador en cuestión y haya sido aprobada conforme a la misma, podrá diseñarse la fórmula en función de la información contenida en dicha contabilidad.

Se contempla la posibilidad que las fórmulas de revisión puedan incorporar parámetros o límites con la finalidad de incentivar comportamientos eficientes.

Régimen de revisión periódica y predeterminada de los precios de los contratos del sector público

El artículo 8 desarrolla el régimen de revisión periódica y predeterminada de los precios de contratos de obras y contratos de suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas. En estos contratos, y cuando esté previsto en los pliegos, podrá tener lugar la revisión periódica y predeterminada y se utilizarán las fórmulas-tipo vigentes, así como, en su caso, los índices mensuales de precios de los materiales básicos publicados mediante orden del Ministro de Hacienda y Función Pública. Dichos materiales básicos y fórmulas-tipo son compatibles con la política de desindexación y, en particular, con el principio de referenciación a costes. Cuando proceda, la revisión tendrá lugar transcurridos dos años desde la formalización del contrato y cuando este se hubiese ejecutado, al menos, en el 20 por ciento de su importe.

El régimen de revisión aplicable al resto de los contratos del sector público se desarrolla en el artículo 9, estableciéndose los siguientes requisitos: 1) La revisión solo será posible tras haber transcurrido dos años desde la formalización del contrato y cuando este se hubiese ejecutado, al menos, en el 20 por ciento de su importe; esta última condición no será exigible para el caso de contratos de gestión de servicios públicos. 2) Se requiere que el periodo de recuperación de las inversiones del contrato en cuestión sea igual o superior a cinco años; La revisión de los precios no podrá, en ningún caso, extenderse más allá del periodo de recuperación. 3) Es necesario que los pliegos del contrato prevean el régimen de revisión.

En la memoria que acompañe al expediente de contratación, el órgano de contratación deberá justificar el carácter recurrente de la variación de los distintos componentes de coste a considerar en la fórmula de revisión de precios, el cumplimiento de los principios y límites contenidos en el Real Decreto, así como el período de recuperación de la inversión del contrato. También deberá justificarse que los índices elegidos son aquellos que, con la mayor desagregación posible de entre los disponibles al público, mejor reflejen la evolución del componente de coste susceptible de revisión en cuestión. Cuando se utilice una fórmula tipo aprobada por Consejo de Ministros, sólo se exigirá la justificación del período de recuperación de la inversión.

Para justificar el cumplimiento del principio de eficiencia y buena gestión empresarial, el órgano de contratación requerirá a operadores económicos del sector correspondiente el suministro de información sobre sus respectivas estructuras de costes y elaborará una propuesta de estructura de costes para la actividad, utilizando para ello la información que, en su caso, le sea suministrada. Esta propuesta deberá someterse a un trámite de información pública con carácter previo a la aprobación de los pliegos, y deberá remitirse al Comité de Superior de Precios de Contratos del Estado u órgano autonómico equivalente. En el caso de contratos cuyo precio sea inferior a los cinco millones de euros, dicha remisión tendrá efectos meramente informativos. En el caso de contratos cuyo precio iguale o supere los cinco millones de euros, el Comité Superior de Precios u órgano autonómico equivalente emitirá un informe preceptivo, que deberá incluirse en el expediente de contratación.

Regímenes de revisión no periódica y de revisión periódica no predeterminada de valores monetarios.

El artículo 11 permite la inclusión de los costes de mano de obra en dichas revisiones y establece el mismo límite al respecto que en el caso del régimen de revisión periódica y predeterminada.

Por su parte, el artículo 12 regula el contenido de la memoria económica que deben acompañar a cada una de estas revisiones; la memoria deberá incluir: a) Los componentes del coste cuyo precio haya experimentado variaciones significativas y que previsiblemente vayan a mantenerse a lo largo del tiempo y su ponderación en el valor íntegro de la actividad; b) Las circunstancias en que tales variaciones hayan tenido lugar, así como sus posibles causas; c) La evolución del índice o índices específicos de precios relacionados con los mismos, si resultan aplicables; d) El cumplimiento de las condiciones de eficiencia económica y buena gestión empresarial; e) En caso de revisión al alza, las medidas adoptadas por el prestador del servicio, como el cambio de suministrador o la contratación de instrumentos de cobertura del riesgo, para minimizar el impacto sobre los costes, o las razones por las que no se ha tomado ninguna y f) El impacto estimado sobre el valor íntegro de la actividad.

Cuando la revisión periódica no predeterminada o no periódica no estuviere motivada por variaciones de costes, deberá justificarse en una memoria económica específica que acompañará al expediente de tramitación de la revisión. La autoridad competente para la fijación del valor monetario será competente para elaborar la memoria, que tendrá el siguiente contenido mínimo: a) Oportunidad de la revisión, especificando su necesidad, proporcionalidad respecto a los objetivos a alcanzar y las alternativas a la misma y b) Análisis del impacto económico y presupuestario, incluyendo el impacto sobre el nivel general de precios y la competitividad de la economía española.

Pedro Corvinos Baseca

La desindexación en el sector público

Se ha aprobado, por fin, la Ley de desindexación de la economía española ; tiene por objeto establecer un régimen basado en la no indexación de rentas, precios y cualesquiera otros conceptos, cuyo valor monetario sea susceptible de revisión en función de índices generales de precios (fundamentalmente del IPC) Excepcionalmente, en aquellos casos en que la revisión de los valores monetarios sea indispensable, se permite vincular la actualización de los precios y rentas a la evolución de los costes pertinentes en cada situación.

La desindexación se presenta como de una de las reformas estructurales que se están adoptando para recuperar la competitividad de la economía, mediante la contención de los precios. Se trata de evitar la escalada de precios –sobre todo los de la contratación pública y los precios regulados-, prohibiendo su actualización en función de índices generales de precios (IPC)

En el informe emitido por la CNMC al Anteproyecto de Ley, se señalaba que desde el inicio de la crisis los precios regulados de los servicios públicos se han incrementado un 25%, dando lugar a pérdidas de poder adquisitivo de los consumidores y usuarios y pérdidas de competitividad de las empresas que utilizan estos bienes y servicios como inputs intermedios.

Para lograr el objetivo propuesto se establece un nuevo régimen de revisión de precios, que  es prescriptivo para el sector público e indicativo para el sector privado.

Por lo que respecta a la desindexación en el sector público, que es la que aquí nos interesa, la Ley incluye cualquier valor monetario en cuya determinación intervengan el conjunto de organismos y entidades enumeradas en el artículo 3.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Entran, por tanto, dentro del ámbito de la Ley los precios de contratos públicos pero también precios, tasas y tarifas regulados, subvenciones, prestaciones, ayudas, multas … .

1 – Revisión de valores monetarios

La Ley prohíbe utilizar índices generales de precios en las modificaciones de los valores monetarios. La prohibición se justifica en que carece de sentido que el precio regulado de una prestación sujeta a obligación de servicio público o el de un contrato público se indexen a la evolución de precios de bienes y servicios sin incidencia directa en el coste de dicha prestación o suministro.

Sí que se permite la revisión de estos valores monetarios, en determinadas circunstancias y dentro de unos límites, en función de precios individuales e índices específicos de precios. Se distinguen las siguientes modalidades de revisión, cada una de las cuales tiene un régimen específico: la revisión periódica, que puede ser predeterminada o no predeterminada, y la revisión no periódica.

Revisión periódica y predeterminada; se reconoce que los valores monetarios de ciertas relaciones económicas y jurídicas necesitarán ser modificados de forma recurrente para adaptarlos a la evolución de los costes de estos valores. En estos casos, y con carácter excepcional, se permite aprobar mediante real decreto un régimen de revisión periódica en función de precios individuales e índices específicos de precios, siempre que la evolución de los costes lo requiera, siendo éstos evaluados conforme al principio de eficiencia y buena gestión empresarial, y excluyéndose los costes financieros, amortizaciones, gastos generales o de estructura y el beneficio industrial. Por lo que respecta a los costes de mano de obra, podrán incluirse en los supuestos y con los límites previstos en el real decreto que se apruebe en su día.

De manera que el régimen específico de la revisión periódica y predeterminada se establecerá en el real decreto que se apruebe, que contendrá: los principios generales que han de regir las revisiones, los supuestos en los que podrán realizarse estas revisiones, los precios, índices de referencia, fórmulas o metodología aplicables … Una vez aprobado este régimen específico, las revisiones individuales realizadas en aplicación de éste no quedarán sujetas a lo establecido en el artículo 16 RD Ley 7/1996.

Es objeto de tratamiento específico en la Ley, la revisión de las rentas de los contratos de arrendamientos de inmuebles por las Administraciones Públicas, previstos en el artículo 4.1.p) del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Se permite que las partes contratantes, previa justificación económica, establezcan un régimen de revisión periódica y predeterminada para la renta, pudiendo utilizar únicamente como índice de referencia la variación  anual del índice de precios de alquiler de oficinas, a nivel autonómico, publicado por el INE. En defecto de pacto, no aplicará a estos contratos la revisión de rentas.

En los contratos de arredramiento de inmuebles que se perfeccionen tras la entrada en vigor de la Ley, se aplicará el índice de precios de alquiler de viviendas del IPC del INE, a nivel provincial, hasta que se publique el índice de alquiler de oficinas.

Revisión periódica no predeterminada y revisión no periódica; la regla general es que las variaciones puntuales de estos valores monetarios no podrán indexarse. No obstante, se permite que dichas variaciones puedan realizarse cuando se justifique por alteraciones en los costes en una memoria económica específica para este fin. La revisión en este caso podrá realizarse en función de los precios individuales e  índices específicos de precios que mejor reflejen la evolución de los costes. Estas revisiones no incluirán la variación de las amortizaciones, gastos generales o de estructura y el beneficio industrial; podrán incluirse los costes de mano de obra y los financieros en los supuestos y con los límites previstos en el real decreto que establezca el régimen específico de la revisión periódica y predeterminada.

El nuevo régimen de revisión de valores monetarios contenido en la Ley no será de aplicación hasta la entrada en vigor del referido real decreto. Se establece un plazo de cuatro meses desde la entrada en vigor de la Ley para su aprobación.

2 – Revisión de los precios de los contratos del sector público

La revisión de los precios de los contratos del sector público se hará de acuerdo con el nuevo régimen establecido en la Ley, para lo que se modifica el artículo 89 y se derogan los artículos 90, 91 y 92, todos ellos del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Sólo se admite la revisión periódica y predeterminada de los precios de los contratos del sector público y no cabe en ningún caso la revisión periódica no predeterminada o la revisión no periódica.

Por otra parte, se limitan los contratos cuyos precios podrán ser actualizados mediante revisión periódica y predeterminada; sólo podrán revisarse los precios en los contratos de obra, en los contratos de suministro y equipamiento de administraciones públicas y en aquellos en que el periodo de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco años. La revisión en estos casos, que deberá ser conforme a lo previsto en el real decreto que establezca el régimen de la revisión periódica y predeterminada, exige la previa justificación en el expediente.

 Se limitan también los componentes revisables; así, no podrán revisarse los costes asociados a las amortizaciones, los costes financieros, los gastos generales o de estructura ni el beneficio industrial. Podrán revisarse los costes de mano de obra de los contratos cuyo periodo de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco años, cuando se considere significativa la intensidad en el uso del factor trabajo, ajustándose a los límites establecidos en el referido real decreto.

El órgano de contratación, en aquellos casos en que proceda, podrá establecer el derecho a la revisión periódica y predeterminada de los precios y fijará la fórmula de revisión aplicable, teniendo en cuenta la naturaleza del contrato y la estructura evolución de los costes. La fórmula de revisión deberá detallarse en los pliegos o en el contrato.

Se impone también en la Ley el momento a partir del cual podrá aplicarse la revisión en los casos en que proceda; con carácter general, sólo podrán revisarse los precios de los contratos cuando se hubiese ejecutado al menos el 20 por 100 de su importe y hubiesen transcurrido dos años desde su formalización. En los contratos de gestión de los servicios públicos, bastará con que hayan transcurridos dos años desde las formalización, independientemente del importe ejecutado.

Está previsto también que el Consejo de Ministros apruebe fórmulas tipo de revisión para determinados contratos en los que resulte conveniente. Para aquellos casos en que se aprueben fórmulas tipo, el órgano de contratación deberá incluirlas en los pliegos y en los contratos, sin que pueda establecer fórmulas distintas. Estas fórmulas tipo, que deberán ajustarse a los principios y metodología contenidos en el real decreto que establezca el régimen de revisión periódica y predeterminada, habrán de reflejar la ponderación en el precio del contrato de los componentes básicos de costes relativos al proceso de generación de las prestaciones objeto del mismo.

El nuevo régimen de revisión de los precios de los contratos públicos contenido en la Ley, se aplicará a los contratos cuyos expedientes de contratación se inicien con posterioridad a la entrada en vigor del real decreto en el que se establezca el régimen de la revisión periódica y predeterminada. A los contratos cuyo expediente de contratación se inicie antes de la entrada en vigor de este real decreto les será de aplicación el establecido en los pliegos.

Pedro Corvinos Baseca