declaración de utilidad pública

La innecesariedad de la expropiación de terrenos de los que ya dispone el beneficiario

La cuestión de la expropiación de terrenos en beneficio de empresas privadas que promueven instalaciones de generación de electricidad mediante fuentes de origen renovable suscita controversia. En un artículo anterior (aquí) he tratado esta cuestión, centrándome en la declaración de utilidad pública de estas instalaciones a efectos expropiatorios y proponiendo limitar el alcance esta declaración en función de las circunstancias que concurran en cada caso.

En relación con esta cuestión, ha sido noticia recientemente en los medios de comunicación una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura –STSJ EXT 600/2022, de 31 de mayo-, que ha declarado nula la expropiación de los terrenos sobre los que se había construido una de mayores instalaciones fotovoltaicas de España. Los medios destacan que, como consecuencia de la sentencia, los terrenos deberán ser restituidos a la entidad propietaria y habrá que desmantelar una parte de esta macro instalación.

La sentencia trata dos cuestiones que me parecen interesantes: i) la posibilidad de cuestionar cualquier ilegalidad cometida a lo largo del procedimiento expropiatorio, con ocasión del recurso contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación (JPE) que fija el justiprecio y ii) la innecesariedad de ejercer la potestad expropiatoria para obtener terrenos de los que ya dispone el beneficiario en virtud de un contrato con el propietario.  Me referiré a continuación a estas dos cuestiones.

La entidad demandante aprovecha el recurso interpuesto contra el acuerdo del JPE fijando el justiprecio por la expropiación de los terrenos destinados a la instalación FV, para cuestionar la declaración de utilidad pública de esta instalación contenida en la autorización previa otorgada dos años antes por la Dirección General de Política Energética y Minas. Se recurre el acuerdo del JPE del año 2020 y se amplía el recurso a la autorización administrativa previa, que contenía la declaración de utilidad pública, otorgada en el año 2018. Así las cosas, la Administración demandada y la entidad codemandada, promotora de la instalación y beneficiaria de la expropiación, tratando de limitar el alcance del recurso alegaron que la declaración de utilidad pública había quedado consentida y firme.

El Tribunal resuelve esta cuestión aplicando la jurisprudencia del TS que permite invocar con motivo de la impugnación del acuerdo del JPE fijando el justiprecio, cualquier vicio en los que hubiera podido incurrirse durante la tramitación del procedimiento expropiatorio, determinantes de su nulidad o anulabilidad. Se considera que el acuerdo del Jurado resuelve el procedimiento expropiatorio y el recurso que se interponga contra este acto puede fundamentarse en cualquier vicio o irregularidad cometido a lo largo de la tramitación de este procedimiento. En aplicación de esta jurisprudencia se permite cuestionar la declaración de utilidad pública de la instalación FV contenida en la autorización previa, otorgada dos años antes del acuerdo del Jurado.

Entrando en el fondo de la cuestión, el Tribunal, con fundamento en la STS 4591/2007, de 26 de junio, concluye que no puede declararse de utilidad pública una instalación FV a los efectos de expropiar los terrenos necesarios para su ejecución, cuando la entidad beneficiaria ya tiene la disponibilidad de esos terrenos en virtud de contratos de arrendamientos previamente celebrados con los propietarios. Se argumenta en el fundamento de derecho tercero lo siguiente:

«Y cuando alguien señala una serie de bienes y derechos para ser expropiados es porque considera que existe causa para ello, lo que nos lleva, irremediablemente, a la imprescindible falta de disponibilidad de los terrenos precisos para tal instalación por parte de su titular, pues ello es lo que justifica la expropiación como medio de dotar a la entidad beneficiaria de tal disponibilidad y a los exclusivos efectos de la instalación que el legislador califica de utilidad pública, “de manera que la expropiación deja de tener justificación cuando el titular de la explotación goza de la disponibilidad de los terrenos en cuestión por un título hábil para el establecimiento y funcionamiento de la instalación eléctrica” ( STS de 26 de junio de 2007, rec. 4546/2004).

Y es que, como resalta esta sentencia, “conviene señalar al efecto que la propia Ley de Expropiación Forzosa, a propósito de la necesidad de ocupación, señala en su art. 15 que se concretará a los bienes o adquisición de derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación, habiendo señalado la jurisprudencia, en relación con el control judicial, que el mismo se extiende «no sólo a la finalidad de la «causa expropiandi» sino también a la concreción específica de los bienes expropiados que han de ser los estrictamente indispensables para el fin de la expropiación que ha de lograrse con el mínimo sacrificio posible de la propiedad privada«(S. 30-12-1991). En el mismo sentido y a propósito del juicio de proporcionalidad en el ejercicio de la potestad expropiatoria, incluye el Tribunal Constitucional, en su sentencia 48/2005, de 3 de marzo, la valoración de la necesidad, «en el sentido de que no exista otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con igual eficacia«»

La conclusión a la que llega el Tribunal es que no se pueden expropiar unos terrenos cuando el beneficiario ya dispone de ellos en virtud de un contrato de arrendamiento previamente celebrado; se argumenta en la sentencia:

Así las cosas, carece de fundamento alguno pedir la expropiación de unas fincas que meses antes nos hemos asegurado su disponibilidad mediante un contrato de arrendamiento por un periodo de 25 años. Es decir, la solicitud de expropiación carecía de causa o justificación para privar del derecho de propiedad.

Compartimos así el planteamiento de la actora cuando defiende que no existía causa alguna para solicitar la DUP respecto de las fincas de la hoy recurrente. Al hacerlo se ha producido un auténtico fraude de ley y un abuso de derecho, pues se persigue un resultado no permitido por el ordenamiento jurídico: conseguir los efectos de la declaración de utilidad pública de un proyecto en relación a fincas sobre las cuales se tienen facultades de uso sin necesidad de recurrir a la ocupación a través de la expropiación forzosa”.

La pregunta que cabe hacerse es qué sentido tiene expropiar unos terrenos para una instalación FV cuando la entidad promotora ya los tiene arrendados. La explicación es que el promotor/arrendatario solicitará la expropiación cuando vea amenazada o en riesgo la relación contractual jurídico-privada que mantiene con el propietario de los terrenos. En el caso resuelto en la sentencia que se comenta, se trasluce la existencia de una controversia entre el promotor/arrendatario y la entidad propietaria de los terrenos, que, al parecer, podría poner en riesgo la relación contractual y, en consecuencia, la disponibilidad de los terrenos. Ante esta situación es comprensible que el promotor de este tipo de instalaciones que requieren una gran inversión quiera evitar cualquier riesgo en lo que se refiere a la disponibilidad de los terrenos, solicitando para ello la expropiación.

En este caso el Tribunal analiza la relación contractual entre la entidad demandante, propietaria de los terrenos, y la entidad promotora de la instalación FV, arrendataria, y “… constata  con palmaria claridad que la promotora ha dispuesto en todo momento de título hábil para poder construir la planta fotovoltaica en las fincas propiedad de la actora sin necesidad de expropiarlas”. Es decir, el Tribunal, haciendo uso de la competencia que le atribuye el artículo 4 LJCA, considera que existe una relación arrendaticia entre la entidad demandante y la entidad promotora que tiene plenos efectos, por lo que entidad promotora dispone ya de los terrenos y no está justificada la expropiación. Si prospera esta interpretación, los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, para poder resolver si está o no justificada en estos casos la expropiación de bienes, se verán en la tesitura de tener que pronunciarse previamente, con carácter prejudicial, sobre la existencia, vigencia y efectos de la relación contractual entre el expropiado y el beneficiario.

En el asunto que se comenta, llama la atención que la sentencia dictada no se limite a anular la declaración de utilidad pública sino que, además, reconoce a la entidad demandante como situación jurídica individualizada el “… derecho a la devolución in natura, esto es, al reintegro de las fincas libres de la planta fotovoltaica con todas sus instalaciones”. Me parece contradictorio que la estimación del recurso se fundamente en la falta de justificación de la expropiación por disponer la entidad beneficiaria de los terrenos que quiere expropiar en virtud de una relación arrendaticia reconocida en la sentencia y, al mismo tiempo, se reconozca a la entidad demandante el derecho a que se le reintegren la fincas de su propiedad. A mi entender, lo lógico hubiese sido anular la declaración de utilidad pública  y desestimar la pretensión de reintegro de la fincas, dado que existe una relación arrendaticia entre la demandante y la entidad beneficiaria que produce plenos efectos y ha sido precisamente la que ha impedido la expropiación solicitada.

Probablemente  este asunto acabará en el TS que -hagan apuestas- apreciará interés casacional objetivo con el fin de reforzar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia sentada en la STS 4591/2007, de 26 de junio, que es la que sirve de fundamento a la dictada por el TSJ de Extremadura.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración: White Line on Black, de Jiro Yoshihara

Acerca de la impugnación del trazado de líneas eléctricas

La construcción de nuevas línea eléctricas de transporte y distribución suele generar conflictos en relación con el trazado: por un lado, está el interés de las empresas titulares de estas líneas, que persiguen los trazados más cómodos  al menor coste; por otro lado, está el interés de los propietarios de las fincas que pueden resultar afectadas por este tipo de instalaciones, que no están dispuestos a soportar los inconvenientes que generan.

Las empresas titulares de estas líneas, que tienen la condición de beneficiarias en la expropiación, actúan en algunas ocasiones con cierta prepotencia a la hora de elegir el trazado de estas infraestructuras: buscan su propio beneficio, despreocupándose de los perjuicios que pueden causar a los propietarios de las fincas afectadas por el trazado de estas instalaciones.

El legislador, consciente de las afecciones negativas que tienen las líneas eléctricas, sobre todo las de alta tensión, viene estableciendo limitaciones a la constitución de servidumbres de paso. El artículo 58 de la vigente Ley del Sector Eléctrico prohíbe imponer servidumbres de paso para líneas de alta tensión en: a) Sobre edificios, sus patios, corrales, centros escolares, campos deportivos y jardines y huertos, también cerrados, anejos a viviendas que ya existan al tiempo de decretarse la servidumbre, siempre que la extensión de los huertos y jardines sea inferior a media hectárea y b) Sobre cualquier género de propiedades particulares, si la línea puede técnicamente instalarse, sin variación de trazado superior a la que reglamentariamente se determine, sobre terrenos de dominio, uso o servicio público o patrimoniales del Estado, Comunidades Autónomas, de las provincias o los municipios, o siguiendo linderos de fincas de propiedad privada.

En suma, son frecuentes los conflictos que derivan en recursos jurisdiccionales, en los que se cuestionan los trazados de estas líneas eléctricas. Me ocuparé en este caso de la reciente sentencia del TS 1367/2016, de 16 de abril (nº de recurso 318/2014) La sentencia aborda dos cuestiones controvertidas: a) la posibilidad de discutir el trazado de una línea eléctrica con motivo de la aprobación de su utilidad pública y la necesidad de ocupación y b) la existencia de trazados alternativos más ventajosos al propuesto por la empresa titular de la red que se proyecta construir.

Los hechos relevantes a tener en cuenta son los siguientes. En este caso se pretende construir una instalación eléctrica de media tensión y modificar una línea aérea de alta tensión para el suministro eléctrico a un sector industrial, para lo cual se solicitan ante la Administración autonómica las correspondientes autorizaciones. En un primer momento el órgano autonómico competente aprobó el proyecto de ejecución de estas líneas eléctricas y otorgó la autorización administrativa; con posterioridad, se aprobó la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos afectados por estas instalaciones.

Uno de los propietarios afectados cuestiona el trazado elegido por la empresa distribuidora, aceptado por la Administración autonómica, recurriendo la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación.  Aporta tanto en vía administrativa como en el proceso judicial seguido en instancia informes técnicos, con los que trata de demostrar la existencia de trazados alternativos más adecuados que el propuesto por la empresa distribuidora.

La sentencia dictada en instancia –STSJ CL 5953/2013–  mantiene que el particular afectado por el trazado de una línea eléctrica no puede, con motivo de la resolución administrativa que aprueba la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de sus terrenos, cuestionar el trazado elegido proponiendo un trazado alternativo menos gravoso. Argumenta el Tribunal que el afectado por el trazado de la línea eléctrica debió cuestionarlo con ocasión de la aprobación del proyecto, que se produjo con anterioridad a declaración de utilidad pública y de la necesidad de ocupación. La conclusión a la que se llega en esta sentencia es que el acto por el que se determinó el trazado de la línea eléctrica –aprobación del proyecto y otorgamiento de la autorización administrativa- había quedado consentido y firme, por lo que no cabía cuestionarlo impugnando la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación.

El TS, en la sentencia que se comenta, rechaza este razonamiento que impide discutir el trazado de una línea eléctrica, con motivo de la aprobación de su utilidad pública y la necesidad de ocupación. Se parte del distinto alcance y contenido que tienen la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación, siguiendo el razonamiento contenido en la STS de 22 de septiembre de 2009 (rec. 311/2007 ) <<[…] constituyendo la primera (la declaración de utilidad pública) una actuación previa a la expropiación, que se limita a valorar la utilidad pública o interés social del fin al que haya de afectarse el objeto expropiado, cuya identificación sólo tiene ese alcance de utilidad para el fin perseguido, siendo el acuerdo de necesidad de ocupación el que concreta y precisa los bienes que se afectan al fin de la expropiación, que han de ser los estrictamente indispensables para tal fin, que ha de lograrse con el mínimo de sacrificio posible para la propiedad (S. 30-12- 1991), o como dice la sentencia de 30 de diciembre de 1991,»el bien elegido para la expropiación ha de ser siempre el que responda a la traducción más exacta y fiel de la finalidad perseguida, que en el supuesto de concurrencia de varias posibles soluciones de similar entidad expropiable, ha de dirimirse la elección por la que represente el menor sacrificio del derecho de propiedad privada».

El distinto alcance e incidencia inmediata en las titularidades dominicales afectadas por la expropiación, que tienen la declaración de utilidad pública o interés social y el acuerdo de necesidad de ocupación, se refleja en el procedimiento establecido para su adopción y, concretamente, en lo que atañe a la intervención de los interesados, que se contempla específicamente en relación con la necesidad de ocupación y no así respecto de la declaración de utilidad pública.

 Finalmente, dentro de este planteamiento general, conviene señalar que el control de legalidad de cada acto del procedimiento expropiatorio ha de efectuarse desde el contenido y alcance que le es propio, no pudiéndose trasladar las exigencias propias de un concreto acuerdo, como el de necesidad de ocupación, a otro de distinto alcance, como es la declaración de utilidad pública o interés social>>. (FJ 2º).

Así pues, teniendo en cuenta que el acuerdo de necesidad de ocupación tiene por objeto la concreción de los bienes que se afectan al fin de la expropiación, que han de ser los estrictamente indispensables para tal fin y que ha de lograrse con el mínimo de sacrificio posible para la propiedad. Y que en este caso se tramitaron de forma separada y sucesiva la aprobación del proyecto de la línea eléctrica y su declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación, se concluye que:

La consecuencia a los efectos de su impugnación jurisdiccional es evidente, pues solo cuando la aprobación del proyecto del trazado contemple una relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados por la expropiación es posible entender que se produce la necesidad de ocupación de tales bienes a los efectos de la iniciación del procedimiento expropiatorio, y es en ese momento en el que los afectados podrán impugnar el trazado propuesto y proponer otras alternativas menos gravosas y consecuentemente impugnar el trazado elegido sin que pueda oponérsele, como hace la sentencia de instancia, que dicho trazado ya fue establecido y quedó firme con motivo de la aprobación del proyecto de ejecución de la obra tramitado al margen de los afectados por el proyecto”.

Es decir, en aquellos casos en que la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación, se produzcan con posterioridad a la aprobación del proyecto de instalación eléctrica,  puede cuestionarse el trazado o la ubicación de la instalación eléctrica mediante la impugnación del acuerdo de necesidad de ocupación

Una vez estimado este motivo de casación, aceptando que el que trazo puede cuestionarse impugnando el acuerdo de necesidad de ocupación, la sentencia aborda la otra cuestión controvertida: la existencia de trazados alternativos más ventajosos al propuesto por la empresa titular de la red que se proyecta construir. El Tribunal, a la vista de los informes periciales obrantes en autos, concluye que existía una alternativa menos gravosa para los afectados que transcurre a escasos metros del trazado aprobado y  sin que este trazado alternativo suponga un coste superior al actual.

 

Pedro Corvinos Baseca