La importancia de la justicia cautelar en tiempos del coronavirus.
Me llamó la atención el otro día el reproche que el Presidente de TSJ de Aragón le hizo al Presidente de la Comunidad Autónoma, diciéndole que el “El Estado de derecho no está en cuarentena ni confinado«. De esta forma, respondía aquel a las declaraciones que éste hizo en prensa, con ocasión del auto dictado por un Juzgado de lo Social, aceptando las medidas cautelarisimas solicitadas por un sindicato de médicos, que exigían al Servicio Aragonés de Salud que dotase al personal sanitario de medios adecuados de protección. El Presidente de la Comunidad Autónoma, al que no sentó bien el auto, dijo: «Les sugeriría a los jueces que se pusieran a hacer ellos mismos mascarillas”.
Este rifirrafe me sirve de excusa para hacer unas breves consideraciones sobre una cuestión que está dando mucho que hablar, como es la de las suspensión de los plazos administrativos y de los plazos procesales. No me voy a detener aquí de en qué supuestos se produce la suspensión de los términos y los plazos ni en que otros supuestos, como excepciones a la regla general, se pueden seguir tramitando los procedimientos, incluso hasta su resolución. Ha sido una cuestión ya abordada en varios artículos de interés, que han tratado de clarificar una regulación poco precisa y confusa y que me han servido para aclarar algunas dudas que se me han ido planteado.
No obstante, hay algo que sigo sin entender. Puedo entender la suspensión de plazos y trámites, tanto administrativos como procesales, mientras dure está situación excepcional, motivada por razones de protección de la salud pública –cuestión prioritaria en estos momentos. Me parece lógico también que se hayan introducido excepciones a esta regla general, considerando que en una situación como ésta si alguien no puede paralizarse son precisamente las distintas Administraciones públicas. Tienen que seguir actuando siempre que no se ponga en riesgo la salud pública; ello supone continuar la tramitación de procedimientos hasta su resolución e iniciar nuevos procedimientos. Por ello era necesario matizar la regla general de la suspensión mediante las excepciones introducidas, que en algunos casos se están interpretando en un sentido amplio. La consecuencia es que durante esta situación excepcional, que amenaza con alargarse, van a seguir dictándose actos administrativos, adjudicándose, modificándose y suspendiéndose contrato y aprobándose disposiciones, algunas de las cuales producirán, sin duda, efectos desfavorables en algunos interesados.
Lo que no acierto a comprender es que, aceptado que durante esta situación van a seguir dictándose actos administrativos, adjudicándose contratos y aprobándose disposiciones –con el riesgo de que alguno de estos actos y disposiciones excedan de las excepciones de suspensión previstas en la DA tercera del RD 463/2020- , se esté interpretando que la suspensión de plazos conlleva una suspensión de algunos mecanismos de control de la actividad de las Administraciones públicas. De ahí que tenga sentido preguntarse si también están en cuarentena y confinados los medios de que disponen los ciudadanos/administrados para reaccionar contra la actividad, la inactividad y la vía de hecho de las distintas Administraciones públicas. Al parecer, se viene considerando que mientras dure el estado de alarma, y como medida para evitar contagios, no se pueden interponer recursos administrativos, ni el recurso especial en materia de contratación ni reclamaciones ni interponer recursos contenciosos-administrativos. Una peculiar forma de evitar contagios suspendiendo no se sabe hasta cuándo algunas de las garantías de los ciudadanos frente a la actuación de las Administraciones públicas.
Así las cosas, nos podemos encontrar con actos o disposiciones desfavorables, dictadas durante el periodo de vigencia del estado de alarma –ya veremos hasta cuándo dura-, que, de acuerdo con esta interpretación, producirán efectos y serán ejecutivos y que no podrán ser recurridos ni en vía administrativa ni en vía jurisdiccional, mientras dure esta situación. Pero también con situaciones de hecho o de inactividad material de las Administraciones, frente a las que durante este incierto tiempo no se podría reaccionar. Existe, pues, el riesgo de que la ejecución de estos actos, sin posible reacción frente a ellos, consolide situaciones –periculum in mora– que acabaran desincentivando la reacción frente a ellos, una vez que quede sin efecto la declaración de estado de alarma. Ante esta grave situación de confinamiento de algunas de las garantías de los ciudadanos/administrados, parece que lo único que preocupa es como se computarán los plazos una vez que cese esta situación extraordinaria.
Creo que puede y debe hacerse una interpretación de las Disposiciones Adicionales Segunda y Tercera del RD 463/2020 y de la Disposición Adicional Octava Real Decreto-ley 11/2020 –a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva, que incluye el derecho a la justicia cautelar-, en el sentido de que no impiden reaccionar de forma inmediata, contra aquellos actos y disposiciones dictados y aprobados durante el periodo de vigencia de la declaración de estado de alarma. Las mismas razones que justifican que puedan dictarse actos, adjudicarse contratos o aprobarse disposiciones durante el estado de alarma, sirven para justificar la posibilidad de interponer recursos administrativos y otros tipos de recursos especiales – entre otros el recurso especial en materia de contratación- contra estos actos y disposiciones, pudiendo solicitar, además, la adopción de medidas cautelares mientras se resuelven estos recursos. Si la finalidad que se persigue con la suspensión de plazos es evitar la propagación del virus, el mismo riesgo existe en dictar un acto, adjudicar un contrato o aprobar una disposición que en tramitar y resolver el recurso interpuesto contra el acto o la disposición. Este riesgo debería ser mínimo en tiempos de la Administración electrónica, con la que, conviene no olvidarlo, están obligados a comunicarse con medios telemáticos los profesionales y la entidades con personalidad jurídica.
La suspensión de plazos, trámites y procedimientos viene regulada en la DA Tercera del RD 463/2020 y esta disposición no se refiere específicamente a los recursos administrativos y a otras reclamaciones y recursos especiales. Del tenor de lo establecido en esta DA no cabe deducir que quedan suspendidos con carácter general recursos y reclamaciones (frente a lo que opina en su informe la Abogacía del Estado) Una interpretación sistemática y teleológica de esta Disposición, a la luz del derecho fundamental a la justicia cautelar- debería llevar a la conclusión apuntada. Por otra parte, la DA Octava del Real Decreto-ley 11/2020, se limita a ampliar el plazo para interponer recursos y otro tipo de reclamaciones, estableciendo que el computo del plazo de interposición se iniciará una vez finalizada la declaración del estado de alarma. Es claramente una medida en beneficio del ciudadano/administrado, que no puede ser interpretada en el sentido que suspende la interposición de los recursos y reclamaciones. Es significativo al respecto lo que se dice en el último inciso del apartado 1 de esta disposición: “Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación”. Se le advierte al ciudadano que aun cuando se amplía el plazo para interponer los recursos y reclamaciones, ello no supone que se suspenda la eficacia de los actos dictados y que se pueden seguir dictando. En consecuencia, como no queda suspendida la eficacia de estos actos tampoco pueden quedar en suspenso los mecanismos de reacción contra estos actos.
Esta es también la interpretación que se mantiene en el Decreto-Ley 1/2020, de 25 de marzo, del Gobierno de Aragón, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto generado por el COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Aragón, en cuyo artículo 7 se regula la suspensión de términos y plazos, aunque limitada a los recursos –ordinario y especial- contra actos dictados en procedimientos de contratación. El artículo 16 regula la extensión del levantamiento de la suspensión al sistema de recursos, estableciendo que “En los procedimientos de contratación en los que se proceda a levantar la suspensión conforme a lo establecido en el artículo 7 de este Decreto-ley, el levantamiento de la suspensión alcanzará igualmente a los procedimientos de recurso, ordinario o especial, que resulten procedentes”. Es decir, se reconoce que puede interponerse el REMC contra aquellos que se dicten durante la vigencia del estado de alarma. Por la misma razón, debería permitirse la interposición de recursos administrativos contra otros actos dictados y disposiciones aprobadas durante esta situación extraordinaria.
Soy consciente de que el mero hecho de poder interponer un recurso administrativo no es realmente una garantía para el interesado que ha visto afectado negativamente sus derechos o intereses legítimos por estos actos o disposiciones. Los recursos administrativos –sobre todos los de carácter preceptivo- son una carga o una traba que hay que superar para poder acceder a la vía jurisdiccional. Pero al afectado por estos actos o disposiciones hay que darle la posibilidad de superar esta traba para solicitar inmediatamente la tutela de los órganos jurisdiccionales, al menos para que se pueda hacer efectivo el derecho a la justicia cautelar.
Y entramos aquí en la cuestión más peliaguda, la de la suspensión de los plazos procesales, regulada en la DA Segunda del RD 463/2020. La verdadera garantía del ciudadano/administrado frente a la actividad o inactividad de las Administraciones Públicas es, sin duda, el acceso a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. La citada disposición adicional, al igual que la tercera, establece como regla general en el apartado 1 la suspensión de los términos y plazos durante la vigencia del estado de alarma; se contemplan en los apartados 2 y 3 algunas excepciones a la regla general –por lo que aquí interesa, los procedimientos para la protección de los derechos fundamentales- y en el apartado 4 se dice que “… el juez o tribunal podrá acordar la práctica de cualesquiera actuaciones judiciales que sean necesarias para evitar perjuicios irreparables en los derechos e intereses legítimos de las partes en el proceso”.
La justificación para la suspensión de los plazos procesales es la misma que para la suspensión de los plazos administrativos: evitar la extensión de contagios del COVID-19. Al parecer, el riesgo de contagio se produce por el contacto físico; lo digo porque desde hace bastante tiempo se vienen utilizando los medios electrónicos en la Administración de Justicia, lo que ha contribuido a que disminuya el contacto físico entre los que intervienen en los procesos judiciales. Por otra parte, en los procesos contencioso- administrativos buena parte de los trámites son por escrito, con lo que todavía está más limitado el riesgo de contagio.
La lectura de la Disposición Adicional Segunda suscita la duda de si la suspensión de los plazos procesales durante el estado de alarma, en lo que aquí interesa, supone una limitación temporal del derecho de acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa. Si se interpretase que efectivamente la suspensión de plazos conllevara la imposibilidad de interponer recursos contencioso-administrativos durante este tiempo –o que no se tramitasen los interpuestos-, quedaría suspendido temporalmente el control jurisdiccional de la actividad de unas Administraciones públicas, que no paran y siguen funcionando. Y, lo que es más grave, esta suspensión afectaría también a la tramitación de las medidas cautelares que pudieran solicitarse, lo que unido a la inmediata eficacia y ejecutividad de los actos administrativos, daría lugar a la consolidación de situaciones que podrían producir perjuicios de imposible o difícil reparación, desincentivando la interposición de recursos cuando, después de no se sabe cuánto tiempo, se deje sin efecto la declaración de estado de alarma.
Esta interpretación choca, cuando menos, con el derecho a una justicia cautelar que debería evitar en esta situación el periculum in mora derivado de la suspensión sine die de los plazos procesales. Así parece haberlo entendido la Sala de lo Contencioso-Administrativo al tramitar y resolver en dos Autos recientes –Auto de 25 de marzo de 2020 y Auto de 31 de marzo de 2020– las solicitudes de medidas cautelarisimas formuladas por un sindicato médico, exigiendo al Ministerio de Sanidad que dote al personal sanitario de medios materiales de protección contra el COVID-19. Si entrar en la cuestión de fondo, me interesa destacar lo que argumenta el TS para tramitar y resolver las medidas cautelares solicitadas; dice lo siguiente:
“Tampoco hay duda, porque así lo establece expresamente la Constitución, de que la declaración de los estados de emergencia previstos por su artículo 116 no interrumpe el funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado (apartado 5), entre ellos el Poder Judicial, ni modifica el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocido en la Constitución y en las leyes (apartado 6). Así, pues, al igual que los demás órganos jurisdiccionales esta Sala mantiene la plenitud de sus atribuciones jurisdiccionales y puede, en consecuencia, juzgar la actividad y la inactividad de las Administraciones Públicas y, también, del Gobierno, de conformidad con los artículos 1, 2 y 25 de la Ley de la Jurisdicción y las reglas sobre su competencia”.
La medida cautelarisima es denegada y se acuerda tramitar la pieza ordinaria de medidas cautelares para su resolución. Al proceder de esta forma se hace efectivo el derecho fundamental a la justicia cautelar de la entidad recurrente.
A la vista de estos recientes pronunciamientos del TS hay que concluir que la suspensión de los plazos procesales –DA Segunda RD 463/2020- no interrumpe el funcionamiento de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativo, que deben seguir controlando la actividad y la inactividad de las Administraciones públicas. En consecuencia, los órganos de esta jurisdicción no deberían rechazar durante la vigencia del estado de alarma, escritos de interposición de recursos administrativos y menos si contienen solicitudes de medidas cautelares, que deberán ser tramitadas y resueltas para hacer efectivo el derecho a la justicia cautelar.
La conclusión a la que se puede llegar es que la suspensión de plazos administrativos y procesales durante la vigencia del estado de alarma, no supone, ni mucho menos, la suspensión de los controles de la actividad de las Administraciones públicas, mediante la interposición de recursos administrativos y jurisdiccionales, acompañados de la solitud de medidas cautelares.
Pedro Corvinos Baseca
Ilustración: Five Figures on a White Background, por Varvara Stepanova