El artículo 48 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público -LCSP-, regula on carácter general la legitimación para la interposición de recurso especial en materia de contratación -REMC-, disponiendo: «Podrá interponer el recurso especial en materia de contratación cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso.» Desarrolla el citado precepto, en cuanto a supuestos especiales de legitimación, el artículo 24 del Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual, aprobado por Real Decreto 814/2015, cuyo apartado cuarto, en referencia a los miembros de las entidades locales, dispone: “Están legitimados para interponer recurso especial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, los miembros de las entidades locales que hubieran votado en contra de los actos y acuerdos impugnados.” Como puede apreciarse, la norma no indica qué ocurre con el resto de miembros de la corporación (aquellos que no forman parte del órgano que dictó el acto objeto del posible litigio).

Pues bien, el posicionamiento actual del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales -TACRC- se resume en su reciente Resolución 512/2020, que interpreta literalmente el citado artículo 24.4 RPERDMC, negando por tanto la legitimación a concejales que no formen parte del órgano que dictó el acto impugnado: “El órgano de contratación del presente contrato es la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Bigastro. La Concejal recurrente no ha alegado (menos aún, probado), que forme parte de dicho órgano (no presumiéndose así, al estar en la oposición), y que, formando parte de dicho órgano, haya votado en contra del acuerdo, tal y como exige expresamente la LBRL para ostentar legitimación en el proceso contencioso- dministrativo.”  También siguió el mismo criterio en su Resolución 1196/2018, respecto de un concejal que incluso había formado parte de la mesa de contratación y votado en contra de la propuesta de adjudicación, pero que no integraba el órgano de contratación: “…/…tal acto es, como señalamos, una mera propuesta y, por ende, inimpugnable. Siendo que la legitimación derivaría de la condición de miembro de la corporación en la que se adopta el acuerdo, y no habiendo participado (como él mismo recurrente reconoce) en la junta de Gobierno local que adoptó la resolución, no tiene otro interés en la impugnación que la defensa del “correcto funcionamiento” de la Corporación Municipal. Este interés no es un interés legítimo y directo, sino un interés difuso en defensa de la legalidad, la más eficaz gestión municipal y dedicación de los recursos públicos que no resulta suficiente para reconocer legitimación.”

Es decir, podemos resumir la doctrina del TACRC en dos puntos:

  • Reconduce la labor de control de la acción del gobierno por parte de la oposición política, a una mera defensa de la legalidad, negando con ello legitimación a los concejales de la oposición política, al equiparar su interés a una suerte de acción pública, prohibida en el ámbito contractual.
  • En una interpretación literal del artículo 63.1 LRBRL y artículo 24.4 RPERDMC, entiende que en todo caso la legitimación sólo puede alcanzar a los concejales que hubieran votado en contra del acuerdo, lo que por tanto deja fuera del tablero a los concejales que no formen parte del órgano de contratación. Seamos conscientes de que ello implica en la práctica restringir la legitimación a concejales del propio gobierno municipal -por tanto impulsor del contrato-, pues en la mayor parte de entidades locales, las competencias en materia de ontratación se concentran en órganos unipersonales o bien en la Junta de Gobierno local -D.A. 2ª 1, 2 y 4 LCSP-, órgano que no suele integrar a miembros de la oposición política.

Curiosamente (acostumbrados estamos a sus vaivenes), este órgano inicialmente sí aceptaba la legitimación de concejales que no integrasen el órgano autor del acto, por ejemplo en su Resolución 492/2014: “los concejales que no forman parte del órgano en concreto, los cuales podrían impugnarlo atendiendo a las reglas generales de legitimación; no obstante, no pueden ignorarse las Sentencias del Tribunal Constitucional que sientan una doctrina general sobre el alcance de la legitimación de los miembros de las Corporaciones Locales para impugnar los acuerdos de sus órganos, que excede de lo expuesto, reconociendo la legitimación de los Concejales, aunque no pertenezcan a los órganos municipales que adopten el acuerdo, por su mera condición de miembro del Ayuntamiento interesado en el correcto funcionamiento de la Corporación Municipal, en virtud del mandato representativo que ostenta, con la sola excepción de que formando parte del órgano colegiado en cuestión, no vote en contra de la adopción del acuerdo de que se trate.”

Sus homólogos autonómicos, en cambio, aceptan con carácter general la legitimación de los concejales, aunque no hayan participado en la adopción del acuerdo, con base precisamente en el carácter representativo del cargo:

– El TARC de la Junta de Andalucía, por ejemplo en su Resolución 123/2019, con cita en la relevante STC 173 2004:“…/… concluye el Tribunal Constitucional que «el concejal, por su condición de miembro -no de órgano- del Ayuntamiento, que es, a su vez, el órgano de gobierno y administración del municipio y para el que es elegido «mediante sufragio universal, libre, directo y secreto» de los vecinos (art. 19.2 LBRL en relación con los arts. 176 y siguientes de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general), está legitimado para impugnar la actuación de la corporación local a que pertenece, por el interés concreto que ostenta en el correcto funcionamiento de dicha corporación en virtud de su mandato representativo, a no ser que, tratándose del acto de un órgano colegiado, no hubiera votado en contra de su aprobación». En el supuesto examinado, visto lo anterior, AJRS goza de legitimación activa para la interposición del recurso -a lo que no se opone el órgano de contratación- ya que, según indica, el acuerdo por el que se aprueban los pliegos que son objeto de impugnación fue adoptado por Decreto de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Níjar, órgano del que AJRS no forma parte -como este Tribunal ha tenido la ocasión de comprobar-, y el objeto del recurso persigue el interés de la propia Corporación Municipal.”

– El OARC del País Vasco, por ejemplo en su Resolución 28/2020: “Queda acreditada en el expediente la condición de concejales del Ayuntamiento de Zumárraga de los recurrentes y se observa que gozan de legitimación para interponer el recurso derivada de la condición de representantes electos que ostentan y que se traduce en un interés concreto de controlar, en este caso concreto, la correcta ejecución del gasto presupuestario y la asunción de obligaciones por parte de la hacienda local.”, o con una motivación más extensa, en su Resolución 101/2016 OARC, en la cual, también con base en la STC 173/2004, así como en la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2009, concluye: “Con base en esta doctrina, este OARC/KEAO ha aceptado la legitimación activa de los concejales para la interposición del recurso especial en materia de contratación pública previsto en los artículos 40 y siguientes del TRLCSP contra actos de las Entidades Locales, incluso aunque se tratara de actos emitidos por órganos colegiados de los que no forman parte (ver, por ejemplo, las Resoluciones 62 y 133/2015).»

– El TACP de Aragón, destacando su Acuerdo 44 2012, ya que fue judicialmente confirmado por Sentencia 500/2015, del TSJ de Aragón-, la cual señala: “los razonamientos, que fundamentan la legitimación de los concejales para impugnar en la vía contencioso administrativa los acuerdos municipales en cuya adopción no intervino, sirven igualmente para avalar su legitimación para interponer el recurso especial en materia de contratación previsto en el artículo 40 TRLCSP; sin que su artículo 42, relativo a la legitimación, nos pueda llevar a otra conclusión, precisamente en atención al interés legítimo que ostentan, en los términos establecidos por la doctrina constitucional y jurisprudencial referida; interés -e incluso obligación-, distinto del interés abstracto en la legalidad, de controlar el correcto funcionamiento del Ayuntamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los Municipios el art. 25.1 LBRL.”

No se alcanza pues a comprender, el actual posicionamiento del TACRC, negando la legitimación de los concejales que no forman parte del órgano que dictó el acto, en contra además de su propia doctrina inicial.

José María Agüeras Angulo

Interventor-tesorero superior de Administración local

Ilustración: Obliquement un peu, por Huguette Arthur Bertrand