El Tribunal Constitucional ha vuelto a pronunciarse sobre los límites de la intervención de la Administración autonómica en el ejercicio de competencias municipales en materia de disciplina y planeamiento urbanístico en la sentencia 154/2015, de 9 de julio. Esta sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley del Parlamento de Andalucía 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda protegida y suelo, que modifica varios artículos de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ordenación urbanística de Andalucía.

El recurso de inconstitucionalidad se fundamenta en dos tipos de impugnaciones: por  un lado, se cuestiona la regulación de derechos de tanteo y retracto sobre viviendas de protección pública, contenida en los artículos 12 y 13 de la Ley 13/2005;  por otro lado, y por lo que aquí interesa, se impugna la nueva redacción que se da a varios artículos de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, que regulan la intervención de la Administración autonómica en materia de disciplina urbanística, en sustitución de los Municipios. Los recurrentes consideran que la nueva regulación limita la capacidad de actuación de los entes locales en materia de urbanismo, vulnerando la garantía constitucional de la autonomía local y el sistema constitucional de distribución competencias en esta materia.

La  modificación de estos artículos de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía responde, sin duda, a la intención de reforzar la posición de Administración autonómica para poder reaccionar eficazmente frente a actuaciones urbanísticas ilegales toleradas en algunos casos por los Municipios.

Pues bien, el Tribunal Constitucional, en la sentencia que comentamos, ha precisado los límites a los que debe ajustarse la intervención de la Administración autonómica en el ejercicio mediante sustitución de las competencias municipales en materia de disciplina y planeamiento urbanístico. Se dedica el fundamento de derecho 6 a exponer la doctrina constitucional relativa a las competencias locales, por un lado, y al control autonómico de su ejercicio, por otro.

Sobre la base de esta doctrina, se consideran inconstitucionales los preceptos que facultan a la Administración autonómica a sustituir a los Municipios en el ejercicio de sus competencias en materia de disciplina urbanística, incumpliendo el plazo de un mes establecido en el artículo 60 LRBRL. Los artículos de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía permiten que la Administración autonómica se subrogue en el ejercicio de las competencias municipales transcurridos, según los casos, diez o quince días desde el requerimiento. Mientras que el artículo 60 LRBRL establece que este plazo no podrá ser nunca inferior a un mes. A este respecto se argumenta en la sentencia que: “Los preceptos controvertidos, en la medida en que regulan un control por sustitución, deben, en efecto, contrastarse con el art. 60 LBRL. Este artículo asegura al ente local un plazo mensual a partir del requerimiento para ejercer autónomamente sus competencias. El indicado plazo constituye un «elemento relevante» por reflejar una exigencia de autonomía local que el legislador autonómico no está autorizado a rebajar (STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 7); la regulación autonómica que lo redujera estaría con ello rebajando el margen de que disponen los entes locales para ejercer sus competencias con limitación consecuente del estándar de autonomía local que ha querido garantizar el legislador básico estatal. En el presente caso, los preceptos impugnados, al establecer plazos menores, alteran el nivel de autonomía local que asegura el art. 60 LBRL y, con ello, invaden la competencia estatal en materia de bases del régimen local (art. 149.1.18 CE)”

Al hilo de lo expuesto, se precisa también en la sentencia que de acuerdo con lo establecido en el artículo 60 LBRL, el incumplimiento que autoriza a la Administración autonómica a sustituir a los entes locales en el cumplimiento de sus obligaciones debe afectar «al ejercicio de competencias» «de la Comunidad Autónoma». Y el artículo que regula esta cuestión en la Ley de ordenación urbanística de Andalucía -artículo188.1- no se ajusta enteramente a esta exigencia al vincular el ejercicio sustitutivo de las competencias locales a otros criterios, que atienden al nivel de gravedad de la infracción urbanística. Y dice la sentencia que no puede afirmarse que el criterio de la gravedad se ajuste al de la afectación competencial, que es el que impone la legislación básica.

El referido argumento es determinante para declarar la inconstitucionalidad de los preceptos que regulan la adopción por sustitución de las «medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada» -art. 188.3-, en general, y la «demolición de las actuaciones de urbanización o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística» -art. 183.5-, en particular, dado que el nivel de gravedad de  las infracciones que justifica la intervención por sustitución de la Administración autonómica no supone una incumplimiento que afecte «al ejercicio de competencias» «de la Comunidad Autónoma».

Se impugna también el art. 28.1 de la Ley andaluza 13/2005, que añade un apartado 4 al artículo 31 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, que faculta a la Administración autonómica a la sustitución general a los Municipios en materia de planteamiento urbanístico en casos de grave incumplimiento en el ejercicio de competencias urbanísticas que impliquen una manifiesta afectación a la ordenación del territorio y urbanismo, exigiéndose audiencia al municipio afectado, dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía y previo informe favorable del Parlamento de Andalucía.

Son varios los reproches que la sentencia hace a la regulación contenida en el precepto autonómico sobre la sustitución general de la Administración autonómica a los Municipios en materia de planeamiento. En primer lugar, se cuestiona que el citado precepto –artículo 31.4 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía- faculte a la Administración autonómica para sustituir con carácter general a los Municipios en el ejercicio de la potestad de planeamiento, sin necesidad de previo requerimiento conforme a lo exigido en el artículo 60 LRBRL. Se dice en la sentencia que el trámite de audiencia al Municipio afectado no puede sustituir al requerimiento previsto en el artículo  60 LRBRL. Se argumenta al respecto que: “Tal audiencia permitirá al municipio alegar sobre la legalidad, conveniencia y términos de la sustitución, pero el modo en que está regulada no asegura que sirva para poner en manos del Ayuntamiento la evitación de la intervención mediante el cumplimiento autónomo de las obligaciones asociadas a sus competencias urbanísticas. Hay que notar que el requerimiento es un presupuesto necesario de todo control administrativo por sustitución que arraiga directamente en la garantía constitucional de la autonomía local. No es constitucionalmente aceptable que la Administración autonómica ocupe ámbitos competenciales que el legislador ha atribuido ordinariamente al municipio para la tutela de los intereses de su comunidad territorial, si antes no le da la oportunidad de cumplir sus obligaciones en un plazo razonable y, por tanto, de corregir por sí las disfunciones verificadas”

En segundo lugar, la sentencia reprocha que en el precepto cuestionado vincule la sustitución en la potestad municipal de planeamiento, competencia inherente a los intereses locales, a cualquier ejercicio defectuoso por el Municipio de sus competencias urbanísticas. Es decir, se pone de manifiesto la falta de relación entre la “sanción” que para el Municipio supone ser sustituido durante un largo periodo de tiempo en el ejercicio de la potestad de planeamiento y el hecho determinante de la intervención por sustitución de la Administración autonómica, que puede ser el ejercicio defectuoso por el Municipio de cualquier competencia urbanística.

Concluye la sentencia que: “Consecuentemente, el legislador andaluz ha previsto un control autonómico con tintes sancionadores que no ha ponderado suficientemente los intereses locales implicados en lo que hace tanto a la definición de los incumplimientos habilitantes y del procedimiento para acordar la sustitución como a la intensidad y alcance de las competencias ejercitables por parte de la Comunidad Autónoma. Téngase en cuenta que, conforme a la doctrina constitucional, la gestión gravemente dañosa de los intereses de la propia entidad local no es suficiente para que el legislador pueda autorizar a la Administración General del Estado la sustitución de la corporación en el ejercicio de sus competencias; sí, en cambio, la afectación grave de los intereses generales, si la sustitución «tiene una eficacia limitada temporalmente, de acuerdo con un criterio razonable» [STC 4/1981, FJ 10 d)]”.

Se impugna también la nueva redacción que se da al artículo 74.2 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, dedicado a las delimitaciones de las reservas de terrenos para el patrimonio autonómico del suelo, en el que se establece que la Consejería competente en materia de urbanismo podrá intervenir como Administración actuante para la formulación, tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento, así como para la ejecución de los mismos. En este caso se cuestiona la sustitución de los Municipios por la Administración autonómica, como Administración actuante, en la formulación, tramitación de los instrumento de planeamiento y gestión de los ámbitos reservados para el patrimonio autonómico del suelo.

La sentencia considera que el citado precepto no es contrario a la garantía constitucional de la autonomía municipal, pero hace alguna precisión para su correcta interpretación. Así, se dice que los intereses generales que justifican la constitución y gestión del patrimonio autonómico del suelo no autorizan por sí a la Comunidad Autónoma a erigirse en Administración actuante. La interpretación que debe hacerse es que la Administración autonómica, como Administración actuante, sólo podrá ejercer aquellas competencias urbanísticas para preservar intereses supramunicipales y, en particular, para garantizar que el patrimonio autonómico del suelo intervenga en el mercado del suelo y la vivienda y preserve las características del suelo no urbanizable, señaladamente las medioambientales

Por otra parte, se argumenta que “tratándose de un ámbito de inequívoco interés local, resulta inexcusable la apertura de canales de participación municipal y que ésta tenga una intensidad tendencialmente correlativa al grado de afectación de aquel interés local, tanto en la formulación, tramitación y aprobación de los instrumentos de planteamiento como en su ejecución”. Y corresponderá a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa controlar las eventuales extralimitaciones en que incurra la Administración autonómica al ejercer las competencias urbanísticas atribuidas. Con esta interpretación se declara constitucional el artículo 74.2 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía.

Finalmente, se considera constitucional la exigencia de informe favorable de la Consejería competente en materia de vivienda en relación con la fijación de los plazos para la iniciación y terminación de viviendas de protección oficial dentro del plan general o el instrumento que contenga la ordenación detallada, impuesto en el al artículo 18.3, letra c),  de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía.

Resumiendo, esta sentencia del TC limita el alcance de la intervención de la Administración autonómica mediante la técnica de la subrogación, en el ejercicio de las competencias que los Municipios tienen atribuidas en materia de disciplina y planeamiento urbanístico.

Pedro Corvinos Baseca