Hay resoluciones de los órganos administrativos de recursos contractuales que pasan en un principio inadvertidas en una lectura del resumen de las mismas, por tratarse de casos de inadmisión, con pronunciamientos únicamente obiter dictum; sin embargo, a veces uno se lleva sorpresas: es el caso de la Resolución 566/2020 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales -TACRC-, que tiene su miga, y que me animo a comentar ahora a la vista de algunos pronunciamientos recientes que me han llevado a relacionarlos con ella. La licitación objeto de litigio tenía como objeto la contratación del servicio de letrado externo de un Ayuntamiento.
El TACRC declara, por cuestiones formales, la inadmisión de los dos recursos interpuestos; pero en su fundamento de derecho cuarto, se pronuncia obiter dictum sobre los motivos alegados. Uno de ellos cuestiona la siguiente causa de resolución del contrato contenida en los pliegos que rigen la licitación: “a efectos de la aplicación de las causas de resolución se entenderá que concurre la causa de mutuo acuerdo por pérdida de la confianza del Ayuntamiento en el adjudicatario.” Pues bien, al respecto de la misma, señala el TACRC: “La causa de resolución no consideramos sea ambigua, oscura o de difícil entendimiento. El órgano de contratación asemeja, con idénticos efectos lógicamente, el mutuo acuerdo a la pérdida de confianza en la relación de servicios de defensa letrada. El contrato de servicios de defensa letrada es un contrato basado en la confianza de las partes, de suerte que la pérdida de ésta por cualquiera de ellas debe facultar la resolución de mutuo acuerdo.”.
Conviene recordar que la vigente Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público -LCSP-, contiene una importante novedad en materia de causas de resolución del contrato respecto de sus predecesoras, al no permitir la inclusión en el pliego de cláusulas administrativas particulares de causas de resolución no previstas en esta Ley; ello frente al régimen previsto en el artículo 223 del derogado TRLCSP, que entre las causas de resolución del contrato, señalaba en su apartado h) “las establecidas expresamente en el contrato”. Tal causa de resolución genérica constituía un “cajón de sastre” que, en la práctica, y así ocurría, permitía introducir cualesquiera causas de resolución que el órgano de contratación considerase convenientes; sin embargo, la LCSP ha eliminado dicha mención, de forma que ni su artículo 211 -equivalente al 223 TRLCSP-, ni tampoco los artículos que regulan las causas de resolución de los distintos tipos de contrato, recogen una letra similar a la letra h del artículo 223 TRLCSP, que permita establecer libremente causas de resolución mediante su inclusión en el contrato. Nosotros lo comentamos en este artículo, y la doctrina ha incidido repetidamente en esta relevante modificación; por ejemplo, el Dictamen 639/2019, de 3 de octubre, del Consejo Consultivo de Andalucía: “el contrato no puede prever específicas causas de resolución distintas de las contempladas legalmente, pues las causas de resolución de los contratos son las específicamente establecidas en la LCSP (arts. 211 y 245, entre otros) al haberse eliminado en la nueva LCSP como causas de resolución “las establecidas expresamente en el contrato”.
La causa de resolución consistente en la pérdida de confianza no parece tener cabida en el marco de causas de resolución que contempla la LCSP en general, y en particular para los contratos de servicios, y sin embargo lo que ha hecho el pliego es convertirla en una causa de mutuo acuerdo para, tiene uno la impresión, tratar de dar encaje legal a una ruptura unilateral del contrato; y es que la pérdida de confianza del cliente en su abogado no parece, desde luego, fácil de encajar en el concepto de mutuo acuerdo. Si acaso, considero que pudiera tener cabida en la causa de resolución específica para los contratos de servicios contenida en el artículo 313.1 b) LCSP: “El desistimiento una vez iniciada la prestación del servicio…/…”; pero en tal caso, ello determinaría el derecho del contratista a percibir el 6 por ciento del precio de adjudicación del contrato de los servicios dejados de prestar en concepto de beneficio industrial, mientras en el caso del mutuo acuerdo, los efectos de la resolución se acomodan a lo estipulado entre las partes -art. 213.1-.
Precisamente en dos resoluciones muy recientes, el TACRC reconduce hacia el desistimiento causas de resolución contempladas en pliego no previstas en el artículo 211 LCSP: en la Resolución 1442/2021, el TACRC considera que una causa de resolución no prevista en la ley -en este caso, en el ámbito de un acuerdo marco para el suministro de medicamentos, considerar como causa de resolución “cuando en el plazo de vigencia del Acuerdo Marco o sus prórrogas, se proceda a la comercialización efectiva de un nuevo medicamento genérico o biosimilar”-, puede reconducirse al desistimiento, con sus consiguientes efectos indemnizatorios: “tal y como está redactada la cláusula 17.3 del PCAP, introduce una causa nueva especial de resolución del acuerdo marco y de los contratos basados distinta a las establecidas en el artículo 306.b) de la LCSP (no es una causa de desistimiento del contrato en ejecución unilateral de la entidad contratante sujeta al régimen de efectos del artículo 307). Procede, por consiguiente, estimar el motivo para que se suprima esa causa especial de resolución, sin perjuicio de que, si se quiere configurar como una causa específica de desistimiento, se redacte correctamente y con la debida precisión.”
También la Resolución 1521/2021 del mismo órgano, igualmente en el ámbito de un acuerdo marco para el suministro de medicamentos, llega a la misma conclusión, en este caso con el matiz de primar la cuestión material sobre la formal, concluyendo que la causa de resolución que contemplaba el pliego, es en realidad un motivo de desistimiento: «puesto que el artículo 306 LCSP no establece limitaciones para el desistimiento del contrato de suministro una vez iniciada su ejecución y este es contemplado como causa específica de resolución en este tipo de contrato, lo cierto es que desde el punto de vista material pueden invocarse los motivos previstos en la cláusula 15.4 -que se refería a la aparición de nuevos medicamentos genéricos o equivalentes- como fundamento del desistimiento de la ejecución del contrato por el órgano de contratación, por lo que el Tribunal entiende la procedencia en este caso de una interpretación integradora y vinculante para las partes de la cláusula 15.4 del PCAP, que posibilite el ajuste de la cláusula a la normativa vigente, interpretándola en el sentido de que permite la facultad del órgano de contratación de ejercitar el desistimiento del contrato invocando tales supuestos, con las consecuencias que prescribe el artículo 307 LCSP«.
Sin embargo, y para concluir, conviene matizar lo afirmado por el TACRC en esta última resolución “el artículo 306 LCSP no establece limitaciones para el desistimiento del contrato de suministro una vez iniciada su ejecución«, ya que los órganos consultivos entienden, sin embargo, que deben concurrir causas de interés público que determinen la conveniencia de resolverlo; por ejemplo, el Dictamen 367/2021 de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, -conocido vía LinkedIn gracias a Carlos Yáñez Díaz-, señala: «Respecto del desistimiento de la Administración -que es la causa en la que se ampara la consejería para resolver el presente contrato-…/… Esta Comisión, siguiendo la doctrina del Consejo de Estado, ha mantenido que el desistimiento de la Administración constituye un remedio excepcional de aplicación a las relaciones contractuales del sector público; que habrá de utilizarse solo cuando la ejecución del contrato perjudique al interés público o sea incompatible con él; y en principio, y con carácter general, el interés público estará justificado cuando las relaciones contractuales, por una alteración sobrevenida de las circunstancias, han perdido su objeto…/… «
José María Agüeras Angulo
Interventor-tesorero superior de Administración local
Ilustración: Beta Lambda, de Morris Louis