La crisis económica en el sector inmobiliario ha supuesto la paralización de buena parte de los desarrollos urbanísticos en marcha. La gestión urbanística se complica cuando no hay beneficios y sólo hay cargas que repartir; la solución: paralizar los desarrollos urbanísticos a la espera de mejores tiempos. La estrategia que siguen los miembros de las Juntas de Compensación es demorar la gestión y minimizar los costes.

Ante esta compleja situación, las Administraciones actuantes suelen ponerse de canto para no afrontar los problemas, tratando de eludir cualquier responsabilidad; a pesar de lo cual no han podido evitar que en algún caso se les traslade la responsabilidad, como ha sucedido con el impago del justiprecio a los expropiados por las Juntas de Compensación, comentado en este post.

La legislación urbanística no había previsto estas nuevas situaciones problemáticas y no contempla mecanismos para solucionarlas. Los problemas se van resolviendo como buenamente se puede y algunos se enquistan, sin que se les de solución.

Me referiré a continuación a una de esas situaciones complejas, provocada por la paralización de un desarrollo urbanístico y a las controvertidas cuestiones jurídicas que se plantean. El asunto ha sido abordado por el TSJ de Aragón en dos recientes sentencias, que desestiman los recursos de apelación interpuestos por las empresas afectadas.

Los hechos relevantes son, en síntesis, los que se exponen a renglón seguido. Varias empresas propietarias y titulares de derechos sobre terrenos incluidos en una unidad de ejecución, firmaron un convenio urbanístico con el Ayuntamiento en el año 2009 para la gestión urbanística de este ámbito. Se establece en el convenio que la ejecución del ámbito se llevará a cabo por el sistema de compensación. Y, por lo que aquí interesa, se reconoce una indemnización de más de 11 millones de euros, en concepto de bienes ajenos al suelo, a dos empresas propietarias de varias edificaciones destinadas a la fabricación de harinas. Las empresas quedaron obligadas a poner estas edificaciones a disposición de la Junta de Compensación para su demolición. Esta obligación quedó cumplida en el año 2011 y los edificios fueron demolidos por la Junta de Compensación en el año 2012.

La gestión urbanística del ámbito se complicó al rechazar la Junta de Compensación en el año 2012 la aprobación de la propuesta de proyecto de reparcelación. Desde ese momento el desarrollo urbanístico está paralizado. Ante esta situación, el Ayuntamiento se ha limitado a comunicar a la Junta de Compensación que debía continuar la ejecución mediante el sistema de compensación, manifestando su disposición a prorrogar los plazos de ejecución. Y mientras tanto las empresas propietarias de las edificaciones demolidas, no han recibido la indemnización establecida en el convenio urbanístico.

En resumen, las edificaciones de estas empresas fueron demolidas en el año 2012 en cumplimiento de lo establecido en el convenio urbanístico y dado que el proyecto de reparcelación no ha sido aprobado todavía, quedando paralizado el desarrollo de la unidad de ejecución, las referidas empresas no han percibido la indemnización que se les reconoce.

Las empresas afectadas han reaccionado frente a esta situación de dos formas. Por un lado, solicitaron al Ayuntamiento que declarase su derecho a percibir la indemnización que se les reconoce, por incumplimiento de las obligaciones inherentes a la gestión urbanística, al no aprobar la Junta de Compensación el proyecto de reparcelación en los plazos establecidos. Por otro lado, plantearon una reclamación de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la paralización del desarrollo urbanístico de la unidad de ejecución.

El Ayuntamiento rechazó las pretensiones de las empresas, recurriendo éstas las resoluciones municipales ante el Juzgado de lo CA, que las desestimó. Contra las sentencias dictadas en instancia se interpusieron recursos de apelación, que han sido desestimados recientemente por el TSJ de Aragón en las sentencias objeto de este comentario. Analizaremos a continuación cada una de las cuestiones planteadas.

Sobre el nacimiento del derecho a percibir la indemnización por bienes ajenos al suelo

Una de las cuestiones controvertidas que se plantean, es si las empresas que pusieron a disposición de la Junta de Compensación las edificaciones de su propiedad para que fueran demolidas, tienen derecho a percibir la indemnización que se les reconoce sin necesidad de aprobar el proyecto de reparcelación, habida cuenta que ha quedado bloqueada la aprobación de este instrumento urbanístico.

Normalmente la demolición de las edificaciones e instalaciones que tienen la consideración de bienes ajenos al suelo, se produce una vez aprobado el proyecto de reparcelación y abonada la indemnización correspondiente. El pago de la indemnización –al igual que sucede en la expropiación- es presupuesto necesario para poder ocupar y demoler estos bienes; mientras tanto, el propietario puede seguir utilizándolos.

Es lógico, por tanto, que en estos casos el derecho del propietario a percibir la indemnización surja con la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación, que contiene la cuenta de liquidación provisional, en la que se determinan estas indemnizaciones y el resto de costes de urbanización, que quedan compensados. Así se desprende de lo establecido en el artículo 125 y en los apartados 1 y 4 del artículo 127 del Reglamento de Gestión Urbanística.

Lo excepcional en el caso que nos ocupa es que los bienes fueron previamente demolidos en cumplimiento de lo establecido en el convenio urbanístico, la indemnización había sido ya fijada en el convenio y la aprobación del proyecto de reparcelación estaba paralizada sine die. Precisamente la cuestión que se suscita es si la concurrencia de estas circunstancias excepcionales, permiten reconocer que el derecho a percibir la indemnización surge antes de la aprobación del proyecto de reparcelación, como pretenden las empresas apelantes.

 El TSJ de Aragón mantiene en la sentencia 504/2016, de 13 de junio, que el derecho a percibir la indemnización surge con la aprobación del proyecto de reparcelación, aun cuando los bienes ajenos al suelo hayan sido ya demolidos, se haya fijado previamente la indemnización y esté paralizada la aprobación de este instrumento urbanístico. Se argumenta lo siguiente:

“Como tampoco cambia la naturaleza de la deuda derivada del coste de demolición de las edificaciones cedidas, la anticipación de la puesta a disposición de las mismas a la Junta de Compensación, precisamente para tal demolición anticipada. Para empezar, no se trata de una puesta a disposición a favor de tercero, sino que supone el adelanto de tareas de demolición de construcciones sobre suelos de propiedad d las apelantes que, forzosamente, han sido afectados por el proceso urbanístico y han sido aportados al mismo, para, finalmente la obtención de las consiguientes parcelas de resultado, ajustadas al Planeamiento urbanístico, con los consiguientes derechos de tal naturaleza. No se pone a disposición de tercero, sino que se pone en común, para la ejecución de tareas previas, en la debida ejecución de un proceso de transformación urbanística en el que resulta afectado, junto con otros. A lo que debe añadirse que, por otra parte, así se pactó mediante Convenio urbanístico previamente.

 Podrá traerse al proyecto de reparcelación la valoración previa que los firmantes del Convenio acordaron, pero eso no significa que se adelante la tasación de las edificaciones a un momento anterior al del proyecto de reparcelación -artículo 152.1 LUA/09 y 98.3 del RGU-. Como tampoco la demolición anticipada de las edificaciones en cuestión, permiten concluir con la anticipación del nacimiento de una deuda, su exigibilidad y liquidez al margen del resto de las demás cargas o gastos de urbanización.

 La conclusión a la que llega la sentencia es que derecho a percibir la indemnización por bienes ajenos al suelo, es exigible una vez aprobado el proyecto de reparcelación, aun cuando el procedimiento de aprobación de este instrumento esté paralizado sine die y se hayan demolido anticipadamente los bienes que den lugar a la indemnización. Se precisa además que sólo puede exigirse el saldo que resulte de compensar la indemnización con los costes de urbanización correspondientes. En consecuencia, tampoco cabe exigir el devengo anticipado de intereses.

Eso sí, se reconoce en la sentencia que es “… legítimo a las apelantes intentar un resarcimiento por los perjuicios que hayan podido irrogárseles por causa de una fallida -está por ver- gestión urbanística, pero no por la vía de pretender una declaración de deuda a su favor al margen del sistema de gestión elegido, anticipando la liquidación de un crédito o de una deuda que, en puridad, no existe y a la que no tiene derecho”.

Resulta curioso que la sentencia sugiera utilizar la vía de la reclamación de responsabilidad patrimonial, cuando la propia Sala en una sentencia dictada unos meses antes había rechazado esta posibilidad, como se verá a continuación.

Responsabilidad patrimonial por la demora en el desarrollo urbanístico

Como ya se ha dicho, las empresas afectadas plantearon también una reclamación de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la paralización del desarrollo urbanístico de la unidad de ejecución. La reclamación se dirige contra el Ayuntamiento –Administración actuante- y contra la Junta de Compensación.

Sobre esta reclamación se ha pronunciado el TSJ de Aragón en la sentencia 397/2016, de 6 de abril, al resolver el recurso de apelación interpuesto por las empresas reclamantes contra la sentencia dictada en primera instancia. Se analizan en la sentencia tres cuestiones: la efectiva realidad del daño; la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración pública y el daño producido y, por último, la antijuridicidad del daño.

Para las empresas reclamantes el perjuicio cuya reparación solicitan consiste en el retraso en la percepción de la indemnización por los bienes ajenos al suelo, fijada en el convenio urbanístico, como consecuencia del retraso producido en la gestión del proceso urbanístico; se cuantifican estos perjuicios en más de 300.000 euros. El Tribunal rechaza la existencia de este perjuicio con el discutible argumento de que estas empresas no tenían derecho a exigir la indemnización por bienes ajenos al suelo hasta la aprobación del proyecto de reparcelación. Es el mismo argumento utilizado en la sentencia 504/2016 para de rechazar la pretensión de estas empresas de que se declarase el derecho a percibir la indemnización antes de la aprobación del proyecto de urbanización.

Lo cierto es que, más allá del momento en que nace el derecho a percibir la indemnización por bienes ajenos al suelo, existe un perjuicio efectivo a las empresas reclamantes. Estas empresas al poner sus edificaciones a disposición de la Junta para su demolición antes de percibir la indemnización, en cumplimiento de la obligación asumida al firmar el convenio urbanístico,  se ven privadas de poder utilizarlas durante el tiempo que medie hasta la aprobación del proyecto de reparcelación. En una situación normal, como ya se ha dicho, los propietarios de bienes ajenos al suelo pueden mantenerlos y utilizarlos hasta que se aprueba el proyecto de reparcelación y se les abona el saldo que resulta de compensar la indemnización que les corresponde con los gastos de urbanización. El no poder utilizar durante todo este tiempo unas edificaciones ya demolidas, sin haber percibido la correspondiente indemnización, supone un perjuicio efectivo.

Otra cosa es si existe relación de causalidad entre la actuación –o la inactividad- de las administraciones actuantes y el daño producido. Y si daño producido es o no antijurídico.

Para el Tribunal ni hay nexo causal ni el daño es antijurídico; el argumento utilizado es que el Ayuntamiento no tiene “… la carga de poner término a la paralización de la ejecución, sino tal (sic) solo la adopción la modalidad de gestión urbanística más adecuada, atendidas las características de la actuación y las exigencias derivadas de los intereses públicos, esto es, en función de las circunstancias concurrentes y en salvaguarda del interés público; y en el presente caso el expediente muestra que la administración no estimó procedente ante la situación creada por el rechazo del proyecto de reparcelación el cambio de sistema de gestión, sino la oportunidad de conceder prórrogas para que pudiera ser llevada a término, si bien, como se destaca en el recurso, haya omitido la resolución expresa y motivada, y no ha sido acreditado que tal decisión fuera contraria a derecho no fuera razonable atendidas las circunstancias del caso”.

Entiende el Tribunal que el Ayuntamiento actuó como tenía que actuar y les reprocha a las empresas reclamantes, en su condición de miembros de la Junta de Compensación, el ser responsables de la paralización del desarrollo urbanístico. Por ello, se considera que estas empresas tienen el deber de soportar los daños derivados de la paralización de la gestión urbanística.

Tras la lectura de estas sentencias a uno le surgen varias dudas: ¿Qué pueden hacer estas empresas para percibir su indemnización ante el bloqueo interesado por parte tanto del Ayuntamiento como de la Junta de Compensación? ¿Solicitar un cambio de sistema? Pero si el Tribunal entiende que el Ayuntamiento ha actuado correctamente al prorrogar el sistema de compensación. ¿Y se le puede reprochar a estas empresas que son responsables de la paralización del desarrollo urbanístico? ¿No será acaso responsable la Junta de Compensación, algunos de cuyos miembros se verían obligados a participar en la indemnización por los bienes ajenos al suelo al aprobarse el proyecto de reparcelación? ¿Cuánto tiempo puede durar esta situación de bloqueo en el desarrollo urbanístico sin que se derive alguna responsabilidad?

 

Pedro Corvinos Baseca