La declaración de nulidad de los instrumentos de planeamiento urbanístico mediante sentencia, que viene siendo muy frecuente, está planteando no pocos problemas por las graves consecuencias que tiene. La consideración de disposiciones de carácter general que se les reconoce, tiene como consecuencia que cualquier infracción en la que incurren, incluidos los defectos procedimentales, determina la nulidad de pleno derecho, extendiéndose esta nulidad en mancha de aceite al planeamiento de desarrollo, a los instrumentos de gestión urbanística y a las licencias.

Una de las consecuencias que puede derivarse de la declaración de nulidad del plan, es la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas que lo han aprobado. Lo cierto es que la anulación de los instrumentos de planeamiento no está expresamente prevista entre los supuestos indemnizatorios del artículo 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) Ahora bien, puede suceder que la anulación del plan de lugar a alguno de estos supuestos indemnizatorios.

Fuera de estos casos, hay que acudir al régimen general de la responsabilidad patrimonial, establecido en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) En particular, ha de tenerse en cuenta el artículo 32.1 LRJSP, en el que se dispone que: “La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización”. La cuestión está, por tanto, en determinar en qué casos la anulación de un instrumento de planeamiento, que, como se ha dicho, tienen la naturaleza de disposición administrativa, no da derecho a indemnización.

La jurisprudencia del TS ha limitado la responsabilidad en los casos de anulación de actos y disposiciones administrativas, modulando el requisito de la antijuridicidad. Se interpreta que no cualquier ilegalidad causante de la anulación de un acto o disposición administrativa convierte el daño en antijurídico. Sólo cuando la actuación ilegal es, además, ilógica, arbitraria o irrazonable se considera antijurídico el daño causado. La mera ilegalidad por sí misma no determinada la antijuridicidad.

Esta jurisprudencia acaba de aplicarse a un supuesto de reclamación de responsabilidad patrimonial por anulación de un Plan General, en la reciente sentencia del TS 3972/2017, de 7 de noviembre, desestimatoria de un recurso de casación interpuesto contra la sentencia de 19 de noviembre de 2015 del TSJ de Andalucía (Sevilla), que había rechazado la reclamación formulada.

La reclamación se fundamenta en la anulación del Plan General de Córdoba, que había clasificado como suelo no urbanizable de especial protección con protección integral una finca de unas 1.300 hectáreas, inicialmente clasificada como suelo no urbanizable común. Son varios los motivos en los que se basa el recurso de casación y la reclamación de responsabilidad patrimonial: i) Lo determinante para que haya una lesión antijurídica es que se cercenen las facultades del derecho de propiedad ya patrimonializadas; de ahí que la privación de los derechos correspondientes al suelo no urbanizable común, que constituyen el estatuto básico del derecho de propiedad y por lo tanto plenamente patrimonializados, incluso aunque dicha privación fuera legal y estuviera justificada por razones de interés general, constituye necesariamente una lesión antijurídica, que el propietario no tiene el deber de soportar, más aún cuando dicha privación se ha producido como consecuencia de un acto que los tribunales han reconocido como ilegal. ii) se invoca la doctrina del TEDH relativa a la limitaciones extraordinarias y dilatadas en el tiempo de las facultades dominicales, como violación del art. 1 del Protocolo nº 1 del CEDH, concluyendo que la privación de las facultades inherentes a su derecho de propiedad constituye una lesión antijurídica, que da derecho a indemnización, sin que la jurisprudencia que se invoca en la sentencia recurrida sobre la posible exclusión de la antijuridicidad del daño en el ejercicio de potestades discrecionales o valoración de conceptos jurídicos indeterminados, cuando la valoración ha sido razonada y razonable, sea aplicable a aquellos casos, como el que nos ocupa, en los que la lesión ha consistido en la privación o restricción de un derecho ya plenamente patrimonializado, pues la lesión de ese derecho de propiedad siempre será antijurídica y iii) La clasificación del suelo no urbanizable de especial protección no es discrecional sino reglada, pues solo pueden incluirse los terrenos que reúnan todos los requisitos establecidos; se entiende que la vulneración que dicha clasificación realiza de la valoración ambiental que resulta del EIA del propio PGOU no puede ser nunca razonable

Por todo esto, se reclama una importante cantidad en concepto de lucro cesante por la imposibilidad temporal de usar dichos terrenos conforme a la clasificación que legalmente les correspondía, impuesta de forma ilegal y arbitraria por el Plan General anulado.

Todos los motivos son rechazados, pero lo que aquí interesa es la argumentación utilizada en la sentencia para limitar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pública por la anulación del Plan General. Se parte de la doctrina jurisprudencial a la que se ha hecho referencia -sentencias de 5 de febrero de 1996,  4 de noviembre de 1997, 10 de marzo de 199, 29 de octubre de 1998, 16 de septiembre de 1999 y 13 de enero de 2000 y sentencia de 20 de noviembre de 2013- que modula el requisito de la antijuridicidad en los supuestos de anulación de actos y disposiciones administrativas, por la que (FD Tercero):

La responsabilidad patrimonial no se anuda con carácter necesario a la anulación del acto o resolución administrativa sino que es preciso valorar si tal actividad administrativa se ha producido en el margen de razonabilidad que corresponde al caso. Ciertamente la anulación del acto pone de manifiesto la ilegalidad de la actuación administrativa y el derecho de quien obtiene tal declaración a que se restablezca la legalidad perturbada, pero ello no lleva necesariamente consigo la producción de una lesión para el interesado que resulte indemnizable en concepto de responsabilidad patrimonial, para lo cual es preciso que concurran los requisitos exigidos al efecto, entre ellos la antijuridicidad del daño, que no viene referida al aspecto subjetivo de la legalidad o ilegalidad de la actividad administrativa sino al objetivo de la reparabilidad del perjuicio que resulta de la inexistencia de un título que justifique el daño, de manera que si, no obstante la ilegalidad declarada, se advierte que el particular tiene el deber legal de soportar el daño, falta tal elemento de la antijuridicidad que impide reconocer la responsabilidad patrimonial reclamada”.

A la vista de esta doctrina jurisprudencial, parece que lo determinante para que la anulación de un acto o disposición administrativa de derecho a indemnización por los daños sufridos, es que se haya actuado de forma ilógica, arbitraria e irrazonable.

De ahí que se analice en el caso planteado si la clasificación de la finca que hace el Plan General anulado como suelo no urbanizable de especial protección con protección integral, es, además de ilegal, ilógica o irracional. Y se llega a la siguiente conclusión (FD Quinto) que:

Se trata de una actividad administrativa de ordenación urbanística, ejercitada en el ámbito de sus competencias, cuya decisión se adopta tomando en consideración las circunstancias concurrentes en el caso y efectuando una valoración fundada y justificada de la misma, según apreciación de la Sala de instancia, que no resulta ilógica o arbitraria y por lo tanto no puede sustituirse por otras valoraciones, lo que excluye la antijuridicidad de la lesión patrimonial invocada y con ello la responsabilidad patrimonial como título de la reclamación invocada, que, como ampliamente se ha expuesto antes, no resulta de la sola anulación de la resolución administrativa, anulación que pone de manifiesto la ilegalidad de la actuación administrativa y el derecho de quien obtiene tal declaración a que se restablezca la legalidad perturbada, pero no a la indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial si, como ocurre en este caso, no concurren los requisitos exigidos al efecto.”

La conclusión a la que se llega es clara: la mera anulación de un Plan General no determina la antijuridicidad del daño que pudiera haberse causado. Para tener derecho a la indemnización en estos casos, se exige que la ilegalidad en la que incurre el instrumento de planeamiento anulado sea fruto de una actuación ilógica, irrazonable o arbitraria. Se introduce de esta forma la culpa como limite a la responsabilidad patrimonial de la Administración por la anulación del planeamiento urbanístico, convirtiéndola en una responsabilidad subjetiva.

Pero el TS va más allá en la sentencia 3835/2017, de 31 de octubre, en la que también se plantea un supuesto de responsabilidad patrimonial por anulación de un Plan General. En este caso, se había anulado la clasificación como suelo urbanizable delimitado de unos terrenos adquiridos en un concurso público por la entidad demandante para realizar una promoción urbanística. La anulación de esta clasificación se fundamenta en que “no ha respetado los preceptos positivos y reglados que la normativa urbanística, estatal y autonómica, establece para definir tanto el suelo no urbanizable como sus diferentes categorías”

El TS reconoce “la lamentable actuación administrativa desarrollada por la Administración autonómica al proceder a la reclasificación de unos terrenos dotados de unos valores ambientales bien patentes”, a pesar de lo cual rechaza el derecho a ser indemnizada de la entidad recurrente, considerando que era conocedora de esta situación y no obstante se arriesgó a realizar la inversión. Se le reprocha a esta entidad incurrir en una culpa o negligencia graves al actuar como promotora de la transformación de un suelo reclasificado ilegalmente como urbanizable delimitado, por lo que sólo ella debe asumir los perjuicios ocasionados por la anulación del Plan.

Resumiendo, la aplicación de la jurisprudencia del TS sobre la anulación de actos y disposiciones ilegales, a los supuestos de anulación de instrumentos de planeamiento urbanístico, limita considerablemente la responsabilidad de las Administraciones públicas, convirtiéndola en una responsabilidad por culpa.

Pedro Corvinos Baseca