Es frecuente que las Administraciones públicas al liquidar sus tributos tengan que valorar los mismos bienes. En estos casos se plantea la cuestión de si estos bienes pueden tener un valor diferente, dependiendo de la Administración que los valore o, incluso, si los valora una misma Administración, dependiendo del tributo liquidado. El principio que se aplica para resolver la controvertida cuestión es el de estanqueidad de los tributos, por el que considera ajustado a derecho que las distintas Administraciones –y también una misma Administración- efectúen diferentes valoraciones sobre un mismo bien a los efectos de liquidar distintos tributos, con el límite del principio del “venire contra factum proprium no valet”, que impide ir contra los propios actos. Me referí a este principio como límite a una diferente valoración de un bien inmueble a los efectos de liquidar el IRPF y el ITPAJD, en un artículo anterior titulado “Abuso de derecho por la Administración tributaria en la valoración de inmuebles”
El caso que aquí me ocupa se refiere a la valoración de una instalación fotovoltaica, a los efectos de la liquidación por un Ayuntamiento de Extremadura del canon por el aprovechamiento urbanístico del suelo no urbanizable, previsto en la legislación urbanística de la Comunidad Autónoma. Este canon no es un tributo local –es una prestación patrimonial de carácter público-, pero se asemeja a tributos locales que gravan la ejecución de este tipo de instalaciones, como es el caso del ICIO. En la liquidación de estos tributos –también de la tasa por el otorgamiento de licencias- y de esta prestación patrimonial, suele existir controversia sobre la valoración de estas instalaciones de generación de energía renovable.
La cuantía de este canon, de acuerdo con lo establecido en la legislación urbanística de la Comunidad Autónoma, es como mínimo del 2% “… del importe total de la inversión a realizar para la ejecución de las obras, construcciones e instalaciones e implantación de las actividades y los usos correspondientes”. Pues bien, la empresa promotora de una instalación fotovoltaica, para autoliquidar esta prestación patrimonial, tuvo en cuenta el importe fijado en el contrato de ejecución de la instalación. El Ayuntamiento realizó una comprobación de la valoración de la instalación, concluyendo que el valor a tener en cuenta no debía ser el importe pactado en el contrato de ejecución sino el reflejado en la contabilidad de la empresa promotora. Esta comprobación de valores dio lugar a una liquidación complementaria, que fue recurrida por la empresa promotora ante el Juzgado de lo Contencioso- administrativo.
En el proceso seguido en primera instancia, la empresa promotora, con el fin de desvirtuar la valoración utilizada por el Ayuntamiento, basada, como se ha dicho, en la contabilidad de la empresa, aportó un acta en acuerdo formalizada por la AEAT en un procedimiento de inspección del Impuesto de Sociedades de esta empresa. En dicha acta se hizo constar que era incorrecta la deducción por inversión medioambiental consignada por esta empresa, al haber sido calculado el porcentaje correspondiente a la inversión sobre una base en la que se incluían los módulos contabilizados a un precio superior al que realmente se adquirieron. El Juzgado de lo CA desestimó el recurso, argumentado que debía tenerse en cuenta la valoración realizada por el Ayuntamiento, basada en la contabilidad de la empresa promotora, dado que esta entidad no había practicado prueba alguna tendente a desvirtuar los cálculos del Ayuntamiento; se consideró que el acta en acuerdo aportada carecía de trascendencia a estos efectos.
Esta sentencia fue recurrida en apelación ante el TSJ de Extremadura, que estimó el recurso. Este Tribunal, a diferencia del Juzgado, tuvo en cuenta el acta en acuerdo formalizada por la AEAT y consideró que con su aportación quedaba demostrada la inexactitud de la documentación contable utilizada por el Ayuntamiento para liquidar el canon. En consecuencia, se argumentó en la sentencia que no podía utilizarse esta valoración inexacta para determinar el importe de la inversión a realizar para la ejecución de esta instalación. No obstante, y esto es importante resaltarlo, el Tribunal no tuvo en cuenta el valor resultante del acta en acuerdo, como pretendía la empresa recurrente, porque consideró que este acta, en lo que se refiere a la cuantía, era fruto de la negociación entre las partes. De ahí que se concluyese que el importe que debía tenerse en cuenta era el del contrato de ejecución de esta instalación. Conviene insistir en que el Tribunal no fundamentó su resolución en que el Ayuntamiento debía tener en cuenta el acta en acuerdo formalizada por la AEAT para liquidar el canon. Se limitó a valorar la prueba practicada, entre la que se encontraba el acta, para llegar a la conclusión de que valoración contable utilizada por el Ayuntamiento era inexacta, por lo que no podía ser utilizada para liquidar el canon. Además, como se ha dicho, ni siquiera utilizó la valoración resultante del acta, por considerar que era el resultado de la negociación de las partes.
El TS admite el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento y considera que presenta interés casacional objetivo: “Determinar si a efectos de la liquidación de un Canon Urbanístico autonómico (en particular de la determinación de su base imponible) resulta posible tener en consideración un acta con acuerdo posterior dictada por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en el seno de un procedimiento de comprobación de un tributo estatal, como es el Impuesto sobre Sociedades”
La sentencia dictada por el TS en este recurso – Roj: STS 773/2020– concreta el interés casacional objetivo de este asunto en las siguientes cuestiones a resolver: “(a) si el acta con acuerdo, suscrita por una Administración tributaria en relación con un concreto tributo, puede hacerse valer ante otra Administración tributaria en el procedimiento que se siga en esta última para determinar o liquidar una diferente prestación patrimonial pública; y (b) qué valor o eficacia probatoria habrá de atribuirse a ese acta con acuerdo frente a la segunda Administración”.
Para dar respuesta a esos interrogantes el TS toma en consideración cuál es el presupuesto en el que operan las actas con acuerdo; cuál es la finalidad a la que van dirigidas; y cuál es el fundamento de la eficacia que el ordenamiento jurídico les atribuye. La conclusión a la que llega es “… que la razón de la eficacia de las actas con acuerdo no es la de ser un elemento probatorio, sino la de formalizar una convención, perfeccionada por quienes las suscriben, por la que éstos transigen una determinada solución para las cuestiones en las que están enfrentados; y para conjurar así esa situación de incertidumbre de la que se viene haciendo mención”. Para el Tribunal el carácter convencional de estas actas condiciona su fuerza probatoria, argumentando que pueden ser propuestas “… como elemento probatorio en los procedimientos que sean tramitados por una Administración distinta de aquélla que suscribió tal acta con acuerdo; pero sin que necesariamente tengan eficacia probatoria en esos otros procedimiento”. Y se añade a continuación que “Esta eficacia o valor probatorio habrá de ser decidida en la correspondiente fase administrativa, o en la posterior jurisdiccional, aplicando las normas generales de valoración probatoria”.
Y para cerrar bien la cuestión, la propia sentencia establece los criterios de ponderación que deben seguirse en la valoración de la prueba cuando se aporte un acta en acuerdo, que son los siguientes:
(a) Las pruebas directamente referidas a los concretos hechos o extremos que el interesado intente hacer valer ante esa otra Administración pública, siempre que dicho interesado haya aportado tales pruebas, en tiempo y forma hábil, en los correspondientes procedimientos administrativos o judiciales en los que pretenda se tengan por probados aquellos hechos o extremos.
(b) Como también las pruebas que proponga y aporte esa otra Administración ante la que se quiera hacer valer dichos hechos o extremos.
(c) Y teniendo en cuenta que las actas con acuerdo podrán ser utilizadas, no como prueba autónoma en sí mismas, sino como elemento para confirmar o fortalecer la verosimilitud de las pruebas directas presentadas por el interesado.
Aplicando estos criterios de ponderación al caso enjuiciado, el TS estima el recurso, casa la sentencia dictada en apelación y confirma la dictada en primera instancia por el Juzgado de lo CA, considerando que es correcta la decisión del Juzgado de descartar que el acta con acuerdo suscrita con otra Administración pueda ser considerada por sí sola un medio de prueba.
La conclusión a la que se puede llegar es que para el TS el carácter convencional y la finalidad perseguida por las actas en acuerdo formalizadas por una Administración tributaria, limitan su valor probatorio cuando se pretenden utilizar en procedimientos tramitados por otras Administraciones tributarias.
Pedro Corvinos Baseca.
Ilustración de Liubov Popova