La lectura de la sentencia del TSJ de Aragón 1009/2016, de 12 de julio, en la que se condena al Ayuntamiento de Zaragoza, entre otras partes demandadas, a indemnizar a los propietarios de viviendas y a la Comunidad de Propietarios por la ruina funcional de unos edificios producida por una dolina, me lleva a hacer algunas consideraciones acerca del alcance del control efectuado a través de las licencias urbanísticas y de la responsabilidad derivada de este control.

Como digo, esta sentencia, que confirma en lo sustancial la dictada en instancia por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Zaragoza, aunque con alguna matización, a la que haré referencia, responsabiliza al Ayuntamiento de Zaragoza de los daños en los edificios, provocados por una dolina existente en el subsuelo, al no controlar mediante la licencia urbanística la idoneidad técnica del proyecto presentado por el promotor.

Los demandantes en este caso, como suele ser habitual, dirigieron su reclamación contra las entidades promotora y constructora, contra los técnicos redactores del proyecto y directores de la obra de edificación y contra las compañías aseguradoras de éstos. Además, algunos de los demandantes reclamaron también contra el Ayuntamiento –y la compañía aseguradora con la que tiene concertada la póliza de responsabilidad patrimonial- por otorgar la licencia urbanística que permitió la construcción de las edificaciones siniestradas.

Han sido hechos relevantes para resolución de este caso los siguientes: ha quedado probado a la vista de los informes periciales emitidos que la causa determinante del daño en estas edificaciones es la existencia de una gran dolina en el subsuelo; queda también probado que todo el edificio se encuentra en situación de ruina funcional, siendo inadecuado para el fin para el que fue construido y comprado; todos eran conocedores de la existencia de esta dolina, que aparece contemplada en el PERI aprobado para la ordenación detallada del ámbito, clasificado como suelo urbanizable y también en el informe geológico encargado por el Ayuntamiento para la revisión del PGOU; se reconoce en los informes periciales emitidos que en el momento de construir el edificio pudo soslayarse la presencia de la dolina mediante una cimentación adecuada construida a base de pilotes o micropilotes, como se hizo en la construcción de un centro comercial próximo.

Una de las cuestiones que se plantea es precisamente si concurre el nexo causal entre el control efectuado por el Ayuntamiento a través de la licencia urbanística otorgada  a la entidad promotora y los daños producidos en el edificio. Se aborda esta cuestión una vez que se reconoce la responsabilidad de los técnicos redactores del proyecto y directores de la obra y de las empresas promotora y constructora.

La sentencia dictada en primera instancia  por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, fundamenta la existencia de nexo causal en el deficiente control efectuado por el Ayuntamiento al otorgar la licencia urbanística por no exigir, de acuerdo con lo establecido en el PERI, una “prospección geotécnica”, que le permitiese controlar las condiciones técnicas y de seguridad del proyecto presentado. Se argumenta lo siguiente

“En conclusión, el Ayuntamiento no podía, ni debía, ni desconocía el alto riesgo geológico de la zona, y pese a todo, no controló ni comprobó que el proyecto de obras que aprobaba, hubiera sido precedido de una prospección geotécnica, tal y como establecía el PERI de 1995, y tal como se hizo para Alcampo previamente, no requiriendo a la recurrente sobre dicho extremo, autorizando la edificación proyectada y el proyecto que la sustentaba, omitiendo una actuación de «control» a nuestro entender claramente exigible de conformidad con lo que desde antaño, establece y establecía el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y la Constitución de aplicación al supuesto, en sus artículos 21.1.b ) y d ),

…

Mal podía el Ayuntamiento determinar si se cumplían las condiciones técnicas de seguridad o si el edificio podía destinarse a determinado uso por estar situado en una zona determinada, reuniendo las condiciones técnicas de seguridad y salubridad, si como es el caso el Proyecto técnico no venía acompañado de las prospecciones o informes más arriba reseñadas exigidas por el PERI, y por tanto, no se había basado en las mismas para construir sobre la forma exacta y exigible de construcción del edificio, de conformidad a la normativa de aplicación”.

Se considera en esta sentencia, al amparo de lo establecido en el artículo 21 del RSCL, que el Ayuntamiento debería haber controlado mediante la licencia no solo el cumplimiento de las determinaciones urbanísticas sino también la idoneidad técnica del proyecto presentado.

“Debe ponerse de relieve que dicho artículo (el 21.2.d) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, obliga expresamente a los Ayuntamientos a velar por la seguridad de los edificios, y si bien es cierto que la potestad de otorgamiento de las licencias urbanísticas tiene un carácter reglado y una delimitación concreta y específica, según lo expuesto más arriba, también lo es que dicha potestad no puede ni debe limitarse a comprobar si la edificación proyectada es conforme o no, con el planeamiento urbanístico y normativa concordante, debiendo igualmente abordar la idoneidad técnica del proyecto presentado al menos desde aquellas consideraciones previstas y especificadas en la normativa urbanística claramente y que resultan exigibles al proyecto, de manera ajena al exacto contenido técnico del proyecto y pericia de su autor , analizando, insistimos, la idoneidad técnica del proyecto presentado desde el punto de vista analizado, es decir, prescripciones objetivas que debe tener en cuenta o de las que debe partirse en el mismo o en sus documentos complementarios”.

Se refuerza esta argumentación invocando el principio de precaución, en virtud del cual el Ayuntamiento debería haber exigido la adopción de las medidas necesarias ante el riesgo de la inestabilidad del edificio por la existencia de la dolina.

Se concluye en la sentencia que hay un concurso de culpabilidades y, en consecuencia, se condena al Ayuntamiento de Zaragoza a responder solidariamente de los daños causados, junto con las demás partes demandadas.

La sentencia dictada en apelación por el TSJ de Aragón, asume los razonamientos contenidos en la sentencia de instancia, si bien introduce alguna matización en lo que respecta al alcance del control que debe efectuarse a través de la licencia urbanística, poniendo de manifiesto la excepcionalidad del caso que se plantea. Se dice en el fundamento de derecho vigésimo segundo:

«No cabe entender que la responsabilidad por el resultado de esta incorrecta acción de la Corporación pueda verse excluida por no ser de su competencia revisar los criterios técnicos propuestos por los profesionales de la construcción que proyectan el edificio, y corresponderle sólo valorar el ajuste de lo propuesto con la normativa urbanística. Ciertamente, como indica el recurrente, el Ayuntamiento no es asegurador de todas las obras que se hacen ni tampoco responsable por el hecho de otorgar la licencia urbanística. Pero en este caso no es admisible que pueda quedar exculpada la Corporación.

Y ello es así porque en el supuesto de autos el Ayuntamiento fue, en parte, quien propició que se construyera donde se hizo cuando aprueba el PERI en 1995, a sabiendas del riesgo que comportaba la dolina. Lo que, además, es la causa de que lo modificara en 1998. Y cuando otorga la licencia no está ante un caso más de elección por parte de los profesionales privados de las posibles técnicas a adoptar ante la presencia de la dolina, sino que se presenta ante el Ayuntamiento un supuesto muy especial, que sobrepasaba la cuestión de una mera comprobación de la técnica propuesta y alcanzaba a una cuestión esencial, básica por afectar a la propia seguridad estructural de un edificio destinado a viviendas y ya exigida en la Memoria de 1995: se trataba de construir parte del bloque sobre el extremo de una dolina, sin respeto del perímetro de seguridad conveniente, con el evidente peligro de derrumbe total o parcial que ello suponía.

Por ello, ante tan especial y excepcional situación debió adoptar prevenciones también especiales, como está facultado y obligado a hacer conforme a lo dispuesto en la normativa urbanística y administrativa general, ya citada más arriba, y que, como no puede ser de otro modo, coloca la seguridad del edificio en igual rango de importancia que el cumplimiento del concreto instrumento urbanístico de que se trate».

Se mantiene en apelación la conclusión a la que llega la sentencia de instancia acerca de la existencia de relación de causalidad entre el deficiente control por parte del Ayuntamiento al otorgar la licencia y los daños producidos en los edificios, sin que se rompa el nexo causal por la actuación negligente de los agentes que intervienen en la edificación.

Lo que sí hace la sentencia dictada en apelación es modificar la responsabilidad del Ayuntamiento, individualizándola y reduciéndola respecto de los demás demandados. Se argumenta en el fundamento de derecho vigésimo noveno lo siguiente:

“De las tres conductas concurrentes debe diferenciarse inicialmente, la desarrollada por el Ayuntamiento y los particulares (promotora y profesionales). Se trata de acciones que terminan siendo concurrentes al permitir que la construcción tenga lugar. Pero, sin duda, son conductas totalmente diferenciadas: la de la promotora y los demás particulares es la de los ejecutores de la construcción y, por tanto, la de los responsables directos y principales de la acción primigeniamente causal del daño, que derivó de que la cimentación no fuera la adecuada. En cambio, la acción del Ayuntamiento no es originaria y por iniciativa suya, sino que concurre con la previa de los particulares que desean construir: la Corporación no es quien causa los defectos del edificio. Por tanto, al tiempo de diferenciar el grado de participación en los hechos que tuvieron los particulares y la Administración no respondería a la realidad de sus respectivos errores el imponer entre ellos igual cuota de responsabilidad.

La medida en que debe imputarse al Ayuntamiento la porción de respuesta ante los perjudicados por su mala actuación debe así ajustarse a los términos individualizados en que realmente actuó. Su porcentaje de responsabilidad deriva de no haber observado el plus de aseguramiento que este caso requería al tiempo de otorgar la licencia, lo que no lo sitúa en un plano de igualdad respecto del error básico y esencial por el que deben responder los particulares».

En consecuencia, se impone al Ayuntamiento la obligación de responder individualmente del 20 por 100 de los daños ocasionados, debiendo responder el resto de los agentes del 80 por 100 de forma solidaria.

La lectura de estas sentencias lleva a plantearse cuál debe ser el alcance del control que deben efectuar los Ayuntamientos a través de las licencias urbanísticas, porque de ello depende la responsabilidad que puede derivarse de un deficiente control. ¿Deben controlar, como se mantiene en estas sentencias, las cuestiones de seguridad de las edificaciones? Y ya puestos, ¿debe controlarse también a través de la licencia urbanística el cumplimiento de todas las determinaciones del CTE?

Y cabe preguntarse como debiera haber actuado el Ayuntamiento en este caso: ¿denegado la licencia? o ¿debiera haberla otorgado imponiendo como condición la adopción de estrictas medidas de carácter técnico para garantizar que los edificios proyectados no resultasen afectados en ningún caso por las dolina existente?

Pedro Corvinos Baseca