Comentario a la STS 2159/2014, de 30 de mayo

La crisis del sector inmobiliario y el estallido de la burbuja que se había generado, supuso que se viesen frustradas las expectativas de desarrollo urbanístico de grandes superficies de terreno clasificadas en los tiempos de euforia  como suelos urbanizables.

 La situación urbanística de estos terrenos, que fueron comprados a precios muy altos, debido precisamente a las expectativas generadas, es variada, dependiendo del grado de desarrollo en que se encontraban en el momento de producirse la crisis. El caso extremo es el de los suelos urbanizables en pleno proceso de transformación urbanística, una vez aprobados los instrumentos de planeamiento y gestión, con las obras de urbanización y edificación paralizadas. Después del tiempo transcurrido aún siguen paralizadas las obras y en muchos casos con un destino incierto, llegándose a plantear incluso la demolición de lo construido.

 Están, por otro lado, los suelos urbanizables que se han desarrollado con posterioridad a la crisis, con el objeto de consolidar derechos a los meros efectos de incrementar el valor en los balances de las entidades propietarias, sin que a medio plazo vayan a ser urbanizados. Y, por último, están los suelos urbanizables, en sus distintas categorías –delimitados no delimitados, sectorizados no sectorizados- respecto de los que ni siquiera se ha aprobado el planeamiento de desarrollo, que están a la espera de tiempos mejores

 El futuro de buena parte de estos suelos urbanizables es incierto;  es difícil determinar en qué momento se transformarán para satisfacer nuevas demandas de productos inmobiliarios. Lo que se es evidente es que en muchos casos esta transformación se producirá a medio o más bien a  largo plazo. Y cabe pensar que algunos de estos suelos urbanizables no lleguen nunca a transformarse. Esta falta de expectativas ha tenido como lógica consecuencia la pérdida de valor de estos suelos urbanizables; es más, algunos de estos suelos están en este momento, y quizás por bastante tiempo, fuera de mercado.

 La paradoja es que al mismo tiempo que estos suelos se veían privados de toda expectativa y perdían su valor de mercado, se incrementaba considerablemente su valor catastral debido a que las ponencias fueron aprobadas en muchos casos en el momento álgido del mercado inmobiliario. Ello ha supuesto el incremento de los tributos que gravan los bienes inmuebles; en particular de tributos municipales como el IBI y el IIVTNU.

 Este desajuste entre los valores de mercado y los valores catastrales, con el consiguiente incremento de los tributos, está siendo una fuente continua de conflictos, que se suscitan ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.

 Nos ocuparemos a continuación de una reciente sentencia del Tribunal Supremo – STS 2159/2014, de 30 de mayo-, dictada en un recurso de casación en interés de ley, que se pronuncia sobre la controversia suscitada en relación con la valoración catastral de unos terrenos clasificados como suelos urbanizables, pendientes de ordenación detallada mediante la aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento de desarrollo.

 El recurso de casación en interés de ley lo interpone la Abogacía del Estado, contra una sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura, estimando un recurso interpuesto contra una resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Extremadura. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura interpreta el artículo art. 7.2 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (TRLCI, en adelante), en el sentido de que sólo pueden considerarse urbanos a efectos catastrales los inmuebles considerados en el Plan General como urbanizables cuando hayan sido objeto de ordenación detallada.

 La Abogacía del Estado mantiene que la doctrina que sienta la sentencia dictada en instancia es gravemente dañosa para el interés general y además es errónea y no ajustada a Derecho. Se advierte que la aplicación de esta doctrina pondría en cuestión la aplicación de las ponencias de valores, basadas en considerar como suelo de naturaleza urbana a efectos catastrales todos los terrenos clasificados como urbanizables delimitados o sectorizados, aun cuando no hubiesen sido objeto de ordenación detallada.

 La sentencia del TS, después de analizar la evolución de la legislación reguladora del IBI y del catastro inmobiliario y la relación existente entre los valores contenidos en la legislación urbanística y los catastrales, entra a interpretar el artículo 7.2.d) del TRLCI -tras la modificación introducida por la  Ley 36/2006, de 29 de noviembre-, referido a la valoración catastral de los suelos susceptibles de ser urbanizados. Este apartado queda redactado tras la modificación de la siguiente forma:

 “b) Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo”.

Se señala en la sentencia que la amplia fórmula utilizada en este precepto tiene por finalidad definir qué suelos pueden considerarse urbanizados a los efectos de valoración catastral, independientemente de la variada terminología utilizada en la legislación urbanística autonómica.  Es decir, lo que se pretende es facilitar la interpretación de lo que debe entenderse como suelos susceptibles de ser urbanizados a efectos de la valoración catastral, ante la diversidad de conceptos y categorías establecidos en las distintas leyes autonómicas.

 Y se deja claro también que la normativa catastral debe tener en cuenta el estatuto jurídico de la propiedad y el régimen de valoraciones establecido en la legislación estatal del suelo. Se dice al respecto que “…si se desconectan completamente ambas normativas nos podemos encontrar con valores muy diferentes, consecuencia de métodos de valoración distintos, de suerte que un mismo bien inmueble tenga un valor sustancialmente distinto según el sector normativo de que se trate, fiscal o urbanístico, no siendo fácil justificar que a efectos fiscales se otorgue al inmueble un valor muy superior al que deriva del TRLS, obligando al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga fiscal superior, mientras que resulta comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial.”

 Se argumenta además que, en último extremo, para garantizar una cierta homogeneidad en la interpretación del artículo 7 TRLCI, hay que acudir a las situaciones urbanísticas –suelo rural y suelo urbanizado- establecidas en el TRLS, evitando de esta forma las incoherencias que podrían derivarse de las distintas regulaciones –autonómicas, incluyendo también el planeamiento municipal con capacidad para clasificar suelo- en materia urbanística.

 Con todo ello se concluye que “… el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico”

 En suma, lo que determina que un suelo deba considerarse urbanizado a efectos de valoración catastral es que esté clasificado como suelo urbanizable y cuente con una ordenación detallada que habilite la transformación urbanística. De manera que mientras estos suelos urbanizables no cuenten con una ordenación detallada tendrán la consideración de suelo rural y deberán ser valorados como tales a efectos catastrales.

 Para finalizar, conviene hacer notar que la sentencia recuerda que para calcular el valor catastral se debe tomar como referencia el valor de mercado, sin que aquel pueda superar a éste. Y advierte que si las ponencias de valores no reconocen la situación urbanística puede darse el caso de suelos urbanizables con valores superiores a los de mercado, con lo que se infringiría el principio de capacidad económica al gravarse una riqueza ficticia.

 Esta consideración debe llevar a reflexionar acerca de la valoración catastral de suelos urbanizables que aún cuando cuentan con ordenación detallada no se van a transformar a medio plazo. Lo cierto es que el valor de mercado de estos terrenos no difiere del de aquellos suelos urbanizables sin ordenación detallada. Es decir, en el actual contexto económico, y teniendo cual es la situación del mercado inmobiliario, la aprobación de un instrumento planeamiento de desarrollo para la ordenación detallada de estos suelos no conlleva un incremento del valor de mercado. En muchos casos, ni siquiera la aprobación de los instrumentos de gestión urbanística conlleva ese incremento de valor de mercado. Como ha quedado expuesto anteriormente, muchos de estos suelos están fuera del mercado o ha sufrido una pérdida considerable de valor, quedando por debajo del valor catastral.

 Pedro Corvinos