El caso de la estación de esquí de Fuentes Carrionas

La ejecución de las sentencias es en algunos casos ciertamente complicada, sobre todo cuando son desfavorables para las Administraciones públicas y están en juego intereses económicos importantes. En estos casos se hace lo posible para evitar los efectos de la sentencia desfavorable.

 Y esto es lo que ha sucedido con la sentencia del TSJ de Castilla y León de 8 de enero de 2008 –confirmada por el Tribunal Supremo-,  anulatoria del Decreto 13/2006, de 9 de marzo, que modifica el anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se aprueba el plan de ordenación de los recursos naturales de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina. La modificación de este plan de ordenación de los recursos naturales  tenía por finalidad eliminar la prohibición de ejecutar instalaciones de esquí en este ámbito protegido, permitiendo de esta forma que se ejecutase una estación de esquí proyectada en la zona

Por tanto, la sentencia, al anular el Decreto que modificaba el plan de ordenación de los recursos naturales, impedía la ejecución de la estación de esquí proyectada. La Comunidad de Castilla y León no renunció a la ejecución de la estación de esquí a pesar de la sentencia y para ello aprobó la Ley 5/2010, de 28 de mayo, de modificación de la Ley 4/2000, de 27 de junio, de declaración del parque natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina. El propósito de esta Ley, con un contenido similar al Decreto anulado, era permitir la ejecución de la ejecución de la estación de esquí, eludiendo la sentencia anulatoria de este Decreto.

Así las cosas, las entidades que habían recurrido el Decreto que resultó anulado promovieron ante el TSJ CyL un incidente de ejecución de sentencia, a los efectos de que se declarase la imposibilidad de ejecución de la misma debido a la promulgación de la Ley 5/2010; solicitaron al Tribunal que, en el momento de resolver el incidente, se plantease una cuestión de inconstitucionalidad sobre la citada norma. El Tribunal planteó la cuestión de inconstitucionalidad por posible infracción del art. 24.1 en relación con el art. 117.3 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, y del art. 9.3 CE, en cuanto consagra el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Está cuestión de inconstitucionalidad ha sido resuelta por la Sentencia del TC 50/2015, de 15 de marzo, en la que se plantean algunas cuestiones interesantes, tanto de índole procesal como de índole material, acerca de la inejecución de sentencias mediante una ley, a las que nos referiremos a continuación. Ya se puede anticipar que la sentencia estima la cuestión de inconstitucionalidad y declara inconstitucional y nula la Ley 5/2010.

¿Cabe plantear una cuestión de inconstitucionalidad sobre una ley en un incidente de ejecución de sentencia?

Se suscita como cuestión de índole procesal, si puede plantearse una cuestión de inconstitucionalidad sobre una ley en un incidente de ejecución de sentencia. El Letrado de la Junta de Castilla y León sostiene que la sentencia había sido ejecutada mediante la Orden por la que se dispuso la publicación del fallo anulando el Decreto impugnado en el correspondiente boletín oficial; en consecuencia, no existiría un proceso en cuyo seno plantear la cuestión de inconstitucionalidad. Y, en relación con lo anterior, la representación procesal de las Cortes de Castilla y León considera que el Tribunal habría formulado inadecuadamente los juicios de aplicabilidad y relevancia, en cuanto que la Ley 5/2010 no sería de aplicación al incidente de ejecución en cuyo seno se plantea la cuestión.

En el fondo, lo que estas partes mantienen es que la sentencia del TSJ CyL estaba ya ejecutada, por lo que era innecesario promover un incidente de ejecución. Y en cualquier caso, la Ley cuestionada no sería relevante para resolver el incidente de ejecución. Este razonamiento, que es rechazado en la sentencia, lo hace suyo uno de los magistrados en el voto particular que emite, como se verá más adelante. Este planteamiento, como es lógico, no supone un pronunciamiento sobre el fondo; lo que se pone en tela de juicio es la vía elegida para cuestionar la constitucionalidad de la Ley. En este sentido, el magistrado disidente considera que la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el TSJ CyL encubre un recurso de inconstitucionalidad, para lo que no estaría legitimado este órgano judicial.

No lo entiende así la mayoría del Pleno del TC para quien el incidente de ejecución existe, promovido por alguna de las partes en el proceso, y al tratarse de una cuestión de legalidad ordinaria, que no había sido planteada en el seno de la cuestión de inconstitucionalidad, no le corresponde al TC valorar la procedencia de tal incidente. Por otra parte, se concluye que no hay impedimento para que el órgano judicial pueda, en un incidente de ejecución de sentencia, examinar determinados actos dotados de rango de ley.

Se rechaza también el argumento de la deficiente formulación en el Auto de planteamiento de los juicios de aplicabilidad y relevancia. Se dice que tanto el juicio de aplicabilidad  como el de relevancia de la norma cuestionada son, en principio, materia de legalidad ordinaria, atribuida a los órganos jurisdiccionales.

Centrándose en el juicio de relevancia de la Ley cuestionada, y teniendo en cuenta el razonamiento del órgano judicial, se concluye que el pronunciamiento del TC es necesario para resolver el caso sometido a su consideración, en la medida en que el incidente no puede resolverse sin antes despejar la duda de constitucionalidad planteada sobre la citada disposición legal.

No es esta, como se ha dicho, la opinión del magistrado disidente para quien: “La afirmación de que es necesario conocer la constitucionalidad de la Ley para resolver el incidente de ejecución resulta así artificiosa, porque el incidente de ejecución no es tal, sino el mero planteamiento de una duda abstracta sobre la constitucionalidad de la Ley. Por ello, el pronunciamiento del Tribunal sobre la Ley ni afecta ni obliga a medida alguna de ejecución de la Sentencia, lo que evidencia que, como decíamos más arriba, la Ley no es ni aplicable ni relevante para resolver un problema de verdadera ejecución de la Sentencia. Nos encontramos ante el planteamiento de una duda abstracta sobre la constitucionalidad de una ley que debería haberse planteado por los cauces legalmente previstos y por los sujetos legitimados para ello”.

En suma, la opinión de la mayoría del Pleno del TC es que nada impide que dentro de un incidente de ejecución de sentencia se plantee una cuestión de inconstitucionalidad sobre una Ley, si se considera que mediante ésta se ha pretendido eludir la ejecución de la sentenc

Acerca de la excepcionalidad de las leyes singulares

La sentencia, entrando en el fondo del asunto, resuelve los dos motivos de inconstitucionalidad contenidos en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad: posible infracción del art. 9.3 CE, en cuanto consagra el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y del art. 24.1 en relación con el art. 117.3 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales.

Pero antes de entrar en el análisis de la posibles vulneraciones de estos preceptos constitucionales, y como presupuesto previo, se analiza la naturaleza de la ley 5/2010 para determinar si se trata de una ley singular, siguiendo la doctrina sobre la cuestión recogida en la STC 203/2013. Se concluye que, en efecto, es una ley singular, en tanto que dictada en atención al supuesto de hecho excepcional que la justifica. Y, en consecuencia, se le aplica el canon de constitucionalidad utilizado por TC al ejercer su función de control de este tipo de leyes, comprobando si el supuesto de hecho que contempla la citada Ley tiene una justificación objetiva y, de ser así, si la utilización de la ley es proporcionada a la excepcionalidad que se trata de atender y que justificó su aprobación.

No se discute que la modificación que se pretende con la Ley 5/2010 pueda tener una justificación razonable, pero se cuestiona la necesidad de que tal modificación se lleve a cabo mediante una norma con rango de ley. A este respecto se considera significativo que la regulación contenida en esta Ley es en esencia idéntica a la del Decreto anulado por la sentencia del TSJ CyL. Y no se aprecia que esté suficientemente justificada la excepcional modificación mediante Ley del plan de ordenación recursos naturales de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre Montaña Palentina, en relación solamente con un específico uso, cual es el las instalaciones destinadas a la práctica del esquí alpino; mientras que las modificaciones  del plan que afecten a otros usos deberán llevarse a cabo mediante la vía reglamentaria.

La conclusión a la que se llega en la sentencia, tras aplicar el canon de constitucionalidad para el control de las leyes singulares, es que la utilización de la Ley 5/2010 no es una medida razonable ni proporcionada a la situación excepcional que justificó su aprobación. Se refuerza este argumento con la cita de la STC 166/1986, de 19 de diciembre, en la que al tratar los límites de las leyes singulares se dice que: “la adopción de Leyes singulares debe estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular. De aquí se obtiene un segundo límite a las Leyes singulares, que es, en cierta medida, comunicable con el fundamentado en el principio de igualdad, en cuanto que esa excepcionalidad exorbitante a la potestad ejecutiva resulta válida para ser utilizada como criterio justificador de la singularidad de la medida legislativa” [FJ 11 B)]».

¿Se puede mediante una Ley eludir el cumplimiento de una sentencia?

Por último, se aborda el conflicto entre el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales (artículo 24.1 CE) y la libertad del legislador para configurar su opciones. Se recuerda la doctrina mantenida sobre esta cuestión en la STC 312/2006, de 8 de noviembre, en virtud de la cual «no tiene cabida en nuestra Constitución aquella ley o el concreto régimen jurídico en ella establecido cuyo efecto sea el de sacrificar, de forma desproporcionada, el pronunciamiento contenido en el fallo de una resolución judicial firme. Si se quiere, dicho en otros términos, cuando de forma patente o manifiesta no exista la debida proporción entre el interés encarnado en la Ley y el concreto interés tutelado por el fallo a ejecutar

A la vista de esta doctrina, el conflicto se resuelve dando prevalencia al derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes, como parte integrante del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, considerando que la Ley 5/2010 impone un sacrificio desproporcionado de los intereses en juego expresados en la sentencia del TSJ CyL.

Pedro Corvinos Baseca