El artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, exige que los acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales deban adoptarse previo dictamen del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado.

El defectuoso cumplimiento de este requisito puede dar lugar a la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, como ha sucedido en la reciente sentencia del Tribunal Supremo 1058/2015, de 13 de marzo. Esta sentencia, y el voto particular emitido por uno de los magistrados, resultan de interés dado que abordan cuestiones controvertidas tales como si este requisito puede entenderse cumplido mediante la emisión de un informe “in voce” por el Secretario o si la falta de este informe puede ser subsanada durante el proceso judicial.

La sentencia del TS desestima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Fornells de la Selva y confirma la sentencia dictada por el TSJ de Cataluña, que había inadmitido el recurso contencioso-administrativo interpuesto por este Ayuntamiento contra una resolución de la Generalidad de Cataluña. La inadmisión se fundamenta en el incumplimiento del requisito del informe previo del Secretario del Ayuntamiento.

Hay que aclarar que en el momento de interponerse el recurso, el Ayuntamiento no justificó la emisión de este informe previo pero, denunciada la omisión por la Administración demandada, la representación municipal aportó un certificado del propio Secretario en el que se hace constar que el acuerdo de impugnar la resolución fue adoptada previo informe verbal suyo. El TSJ de Cataluña considera que el informe verbal emitido por el Secretario municipal es ineficaz e insuficiente; se razona lo siguiente: “Verdaderamente es ineficaz e insuficiente a los efectos que aquí se tratan un informe ´verbal`, cuyo sentido (positivo o negativo a la decisión de accionar) no se conoce. Si no se quiere contradecir el espíritu que informa la exigencia legal, un informe preceptivo -aunque no sea vinculante- debe constar por escrito”.

Ante este razonamiento, la representación del Ayuntamiento argumenta en el recurso de casación que la sentencia de instancia vulnera el artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, dado que el requisito exigido en este precepto se habría cumplido mediante la emisión del informe “in voce” por el Secretario. Por otra parte, se considera infringido el artículo 138 de la LJCA, en cuanto la sentencia de instancia declara la inadmisión del recurso contencioso-administrativo, sin dar ocasión a la representación municipal de subsanar el defecto de falta de emisión por escrito del informe jurídico del Secretario municipal. Quedan así planteadas las dos cuestiones controvertidas a las que nos hemos referido: si el informe “in voce” del Secretario sirve para dar cumplimiento al requisito del artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986 y si debiera haberse requerido al Ayuntamiento para que subsanase la posible deficiencia del informe.

Formalidades del informe del Secretario para que se entienda cumplido el requisito exigido en el  54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986.

El criterio que mantiene el TS en esta sentencia es que el informe “in voce” del Secretario a los efectos que aquí interesan  es admisible pero, y aquí está la clave, “… debe tener un carácter excepcional y, en todo caso, debe cumplir las mismas exigencias que si se produjera por escrito, y, en consecuencia, debe contener un razonamiento explícito sobre la viabilidad de la acción y sobre la procedencia o no de adoptar dicho acuerdo desde la perspectiva técnico jurídica, con la finalidad de que los miembros electos del Ente local tengan un conocimiento preciso de las circunstancias del caso”.

Como quiera que en la certificación emitida por el Secretario, aportada durante el proceso, simplemente se hace constar que el acuerdo de recurrir se adoptó previo informe verbal del Secretario, sin que contenga ninguna referencia que permita desvelar el sentido del dictamen, concluye la sentencia, confirmando el razonamiento de la sentencia recurrida, que no puede considerarse válido este informe “in voce” a los efectos de entenderse cumplimentados los requisitos del artículo 54.3 del Texto Refundido de la disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.

Esta interpretación se considera conforme con la doctrina del Tribunal Constitucional relativa al acceso a la jurisdicción, que sostiene que están proscritas todas aquellas aplicaciones o interpretaciones de la Ley procesal que sean manifiestamente erróneas, irrazonables o basadas en criterios que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que la causa de inadmisión preserva y los intereses de acceso a la jurisdicción que se sacrifican, de forma que la negación de la concurrencia del requisito procesal en cuestión sea irrazonable o arbitraria.

Sin embargo, disiente de esta interpretación uno de los magistrados, que emite un voto particular,  al considerar que el artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986 ni establece el carácter excepcional del informe verbal ni exige que este informe cumpla ninguna formalidad. De manera que para el magistrado disidente la interpretación que hace la sentencia de este requisito es rigorista y desproporcionada, por lo que, cabe entender, incumpliría la doctrina del TC relativa al acceso a la jurisdicción, abriendo de esta forma al Ayuntamiento la vía para interponer un recurso de amparo.

Acerca de si debiera haberse requerido Ayuntamiento para que subsanase la posible deficiencia del informe verbal.

 En relación con esta cuestión, la sentencia mantiene que hay que distinguir lo que son presupuestos procesales que conciernen a la admisión del proceso contencioso-administrativo -, entre ellos, la obligación de acreditar el Acuerdo de la Corporación local de ejercer acciones judiciales contra una determinada actuación administrativa-, de los requisitos establecidos en el artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, respecto de la necesidad de un informe jurídico previo del Secretario para la adopción de acuerdos sobre el ejercicio de acciones judiciales.

De esta distinción resulta que la falta de informe jurídico previo no puede subsanarse pero sí que se reconoce la posibilidad de subsanar la falta de aportación del documento que acredita la previa emisión de este informe, concediéndose a la parte recurrente un plazo para la subsanación. Ahora bien, mantiene la sentencia que el que pueda subsanarse la falta de aportación de este documento “… no obsta a que el Tribunal sentenciador deba verificar, en un estricto control de legalidad, si el dictamen del Secretario municipal emitido cumple los requisitos previstos en la legislación reguladora del Régimen local, que condiciona la validez de la comparecencia en el proceso judicial.

En este caso, denunciada la omisión de este requisito, la representación del Ayuntamiento trató de subsanarla aportando un certificado del propio Secretario en el que se hace constar que el acuerdo de impugnar la resolución fue adoptada previo informe verbal suyo, concluyendo el Tribunal que este informe no podía considerarse válido.  En consecuencia, al incumplirse el requisito del artículo 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, no se habría infringido el artículo 138 LJCA declarando la inadmisibilidad del recurso.

No es este el criterio del magistrado disidente, quien argumenta que debería haberse requerido al Ayuntamiento para que subsanase las carencias advertidas en la certificación. Frente al criterio de la Sala, considera este magistrado que nada impide que puedan subsanarse las deficiencias apreciadas en el informe verbal emitido por el Secretario. Invoca en apoyo de su interpretación la doctrina jurisprudencial contenida en la sentencia del TS de 5 de noviembre de 2008, en virtud de la cual en los casos en que la parte demandante se ha defendido de la excepción de inadmisibilidad, si el Tribunal considera que el defecto señalado persiste debe requerir a la parte actora para que lo subsane dentro del plazo previsto en el artículo 138.2 de LJCA.

Pedro Corvinos Baseca