Régimen Local

El notorio decremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana

Hemos dedicado varios post (aquí y aquí) a la controvertida cuestión del hecho imponible del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (en adelante IIVTNU)  En un primer momento, al comienzo de las crisis, con la caída de los precios de los inmuebles, se cuestionó la concurrencia del hecho imponible del Impuesto en aquellos supuestos en que al transmitirse un inmueble se comprobaba que el valor de éste había disminuido.

Se ha venido argumentando que aún cuando el TRLRHL –artículos 104 y 107- establece criterios objetivos para determinar el incremento del valor de los terrenos, si se demuestra que no ha existido incremento alguno, la forma legal de determinar el incremento del valor cedería ante la realidad demostrada. Es decir, el incremento del valor de suelo calculado en la forma legalmente establecida, gozaría de una presunción iuris tantum y, por consiguiente, sería susceptible de prueba en contrario. De manera que el sujeto pasivo tendría la carga de probar que no se ha producido un incremento de valor del suelo; una vez demostrado esta circunstancia, habría que concluir que falta el hecho imponible del Impuesto, por lo que no serían de aplicación las reglas objetivas para el cálculo de la base imponible establecidas en el artículo 107 TRLRHL.

Lo cierto es que una buena parte de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa –Juzgados y Tribunales Superiores de Justicia-, siguiendo la doctrina mantenida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña –sentencias de 21 de marzo de 2012 (recurso nº 432/2010), de 22 de marzo de 2012 (recurso n.º 511/2011) y de 18 de julio de 2013 (recurso nº 515/2011)- vienen considerando que falta el hecho imponible del Impuesto cuando se demuestra que no ha habido un incremento del valor del suelo.

Aceptada esta interpretación, la controversia se centra en cómo demostrar que no se ha producido un incremento del valor del suelo. El TRLRHL, como es lógico, nada dice al respecto dado que establece un criterio objetivo para el cálculo de la base imponible, que no persigue determinar el incremento real del valor de los terrenos, sino proporcionar un método fácil para calcular de forma objetiva la base imponible del Impuesto. Se ha tratado con ello de evitar precisamente las controversias que había provocado la metodología utilizada para el cálculo del incremento del valor de los terrenos en el antiguo Impuesto sobre las Plusvalías, basada en la comparación de valores iniciales y finales. Así pues, ante esta falta de regulación, no queda claro qué valores hay que comparar para determinar si ha habido o no un incremento real del valor del suelo, ni a quién corresponde realizar la comprobación y de qué forma hacerlo.

De ahí que los órganos jurisdiccionales al resolver los recursos que se les plantean adopten distintas soluciones, como se verá a continuación. Algunos órganos jurisdiccionales han sido exigentes en lo que respecta a la prueba para demostrar la inexistencia de incremento del valor del suelo: se considera que la carga probatoria incumbe al que al que transmite el inmueble y no se acepta cualquier medio de prueba. Así, el TSJ de Cataluña en el sentencia 641/2016, de 14 de julio, en el fundamento de derecho tercero argumenta:

Una vez hemos indicado que el método implantado en el artículo 107 de la LHL es una presunción iuris tantum, y no iuris et de iure, procede revocar la sentencia en cuanto argumenta la desestimación del recurso en una posición doctrinal no suscrita por este Tribunal.

No obstante lo dicho, el fallo de la sentencia continuará siendo desestimatorio del recurso pues consideramos que la recurrente no ha acreditado que la transmisión del terreno no se ha generado plusvalía alguna, y que por tanto no existe hecho imponible. Carga de la prueba que a tenor de la regla establecida en el artículo 107 de la LGT a ella le correspondía.

….

A ello hemos de añadir que tampoco ha acreditado que el precio de venta fijado (1.396.281,39 €) se corresponda con el valor de mercado, máxime cuando solo se vende la mitad indivisa de la finca, y la entrega se realiza a cambio de la obligación de extinguir la deuda garantizada a favor de Remak Import, S.L., por el adquirente, la compañía Eurostanding, S.A., propietaria de la otra mitad indivisa de la finca, debiendo recordar que el IITVNU grava el incremento del valor del terreno puesto de manifiesto en la trasmisión y no el incremento experimentado en su patrimonio personal.

Así pues, a falta de una prueba pericial contable hemos de concluir que la recurrente no ha acreditado que no se haya generado un incremento del valor del terreno, y por tanto, que no exista el hecho imponible que grava el tributo”.

En esta línea de exigir un medio de prueba adecuado para demostrar la falta de hecho imponible, la sentencia del TSJ de Cataluña nº 6304/2016 de 1 de julio, en el fundamento de derecho tercero, argumenta:

Una vez hemos indicado que la prueba pericial contradictoria es un medio de prueba idóneo para fijar el importe de la base imponible del tributo, y por tanto, de la plusvalía generada con la transmisión del inmueble, consideramos que la sentencia yerra cuando asume la valoración de la prueba pericial judicial practicada.

Es reiterada jurisprudencia (por todas la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de abril de 2015, rec. 3777/2012) que tan esenciales son en los informes periciales las conclusiones a las que llegan, como los razonamientos que conducen a las mismas.

En el caso examinado, el dictamen pericial, valorado con arreglo a las reglas de la sana crítica, no permite a juicio de la Sala desvirtuar esa presunción de acierto de la Ponencia de valores, que se ha redactado atendiendo a lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, el Real Decreto 1020/93, de 25 de junio, por el que se aprueban las Normas Técnicas de Valoración y el Cuadro Marco de Valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana y demás normativa que se cita en la propia Ponencia, conforme a los criterios técnicos exigidos legal y reglamentariamente. Al respecto hemos de indicar que la propuesta de aprobación de un coeficiente de actualización de los valores catastrales aportada por la recurrente, es una simple propuesta que no ha resultado aprobada, y de la que se ignora su veracidad al no venir rubricada por persona alguna, ni constar la fecha de su elaboración, razón por la cual, la simple incorporación de la misma al recurso no acredita la bondad de las manifestaciones realizadas por la recurrente.

Por otra parte, ignora cuál es su cometido, que es precisamente probar que los valores catastrales superan a los valores de mercado, y que por ello infringen lo dispuesto en el artículo 23 del RDLeg 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario (LCI) En vez de esto, se limita a decir que “en este caso, y dado que existe un valor de los terrenos suficientemente fiable, objetivo, motivado, válido, que no se pone en duda y además no hay pericial contradictoria, se tendría que elegir como valor de los terrenos el valor de la tasación, al que no tendrían que aplicarse las reducciones del apartado 3 del art. 107 del TRLRHL 2/2004, de 5 de marzo”. El perito actúa como si recayera en la Administración la carga de probar que el informe de tasación emitido por Euroval no es cierto, cuando precisamente, la pericial contradictoria a la que se refiere es la que a él se encargó, y de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la LGT, era al contribuyente a quien le correspondía la carga de prueba.

Por el contrario, el TSJ de Canarias, en la sentencia 22/2016, de 11 de enero, mantiene que es la Administración tributaria la que tiene la carga de demostrar, previa la oportuna comprobación, que se ha producido un incremento del valor del suelo. Se dice en el fundamento de derecho primero

Aunque la lectura del artículo 107 LHL induzca a pensar que el legislador impone una presunción iure et de iure de que en caso de una transmisión siempre se produce un incremento del valor del bien, puesto que no se consideran los valores de adquisición y transmisión reales, sino que se establece que aquél consistirá en un porcentaje del valor catastral del terrenos en el momento de la transmisión, una interpretación como ésta es insostenible. El hecho imponible es definido en el artículo 104 LHL, y no grava la transmisión de los bienes, sino el incremento de valor de los terrenos puesto de manifiesto con ocasión de ésta. Este incremento de valor de terrenos es el reflejo de una capacidad económica que es el objeto del gravamen, a efectos de que la comunidad pueda participar en los beneficios obtenidos. La misión del artículo 107 LHL no es la de redefinir el hecho imponible, sino la de determinar, una vez que se haya producido el devengo del impuesto, cuál haya de ser la base imponible.

Por lo tanto, presupuesto de la tributación es siempre que se haya producido un incremento real del valor de los bienes. Si el valor de transmisión es inferior al valor de adquisición del bien por el transmitente, no podrá entenderse, sin más, realizado el hecho imponible, sino que la administración tributaria deberá comprobar que los valores declarados no corresponden a los reales y así determinar si el bien ha incrementado durante el período en el que se encontró dentro del patrimonio del transmitente su valor.

La administración tributaria local se ha limitado en este caso al cálculo de la base imponible a partir del procedimiento fijado en el artículo 107 LHL, sin previamente haber comprobado que se ha realizado el hecho imponible. Los valores de adquisición y transmisión declarados por el contribuyente son indicadores claros de que no se ha devengado el impuesto, porque no reflejan un incremento de valor de los terrenos, para lo cual la administración tributaria necesariamente tenía que haber comprobado que los valores declarados no correspondían a los reales y que los terrenos sí incrementaron su valor durante el tiempo en el que pertenecieron al transmitente.

Como la demandante no ha practicado prueba pericial sobre el valor real de los terrenos (el precio de la transmisión pudo estar condicionado por la situación concursal que atravesaba la transmitente) no podemos tener por acreditado la inexistencia del incremento patrimonial, por lo que la administración tributaria podrá comprobar este hecho siempre que la potestad liquidatoria no haya prescrito

Una reciente sentencia del TSJ de Valencia, nº 3790/2016, de 14 de septiembre, admite como medio para acreditar la inexistencia de incremento del valor, las escrituras de compra de un terreno, la de declaración de obra nueva y la de venta de la edificación. La sentencia recurrida en apelación consideró que no había quedado suficientemente acreditada la falta de hecho imponible, señalando que: “… no se aporta dictamen ni medio probatorio alguno que acredite entre la fecha de adquisición y devengo no ha existido incremento de valor del terreno urbano”. La sentencia del TSJ valora la prueba aportada y concluye que:

Como dijimos, la cuestión solo se refiere a determinar si se ha producido una minoración del valor del inmueble entre la fecha de adquisición y fecha de transmisión; manteniendo la sentencia la opinión positiva y afirmando la actora la contraria. Por lo tanto habrá que analizar la prueba desplegada en las actuaciones para determinar si de las mismas se desprende lo afirmado por la sentencia o , por el contrario, lo pretendido por la actora.

Tales pruebas vienen constituidas por las tres escrituras que figuran en los autos, la de 3 de julio de 1.987, la de 25 de febrero de 1.999 y la de 26 de marzo de 2.014. De tales escrituras, de cuyo contenido se hace cargo la sentencia en el FJ transcrito, se desprende indirectamente el menor valor del inmueble en el momento de la transmisión al de la adquisición, pues el impuesto se gira al bien inmueble existente sobre el que se ha construido una edificación, siendo el valor del suelo y del vuelo muy superior al precio de transmisión, superando solo el vuelo, la construcción, el valor de transmisión o de venta; cuyo objeto es un todo único (un solo cuerpo) sin poder separar el suelo y el vuelo

A tenor de lo establecido en esta sentencia, bastará con demostrar que el precio de venta del inmueble es inferior al precio de compra para llegar a la conclusión que no concurre el hecho imponible del Impuesto.

A una conclusión parecida se llega en la sentencia 191/2016, de 26 de octubre del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Zaragoza. En este caso se trata de la venta de un piso y se pretende demostrar la falta de hecho imponible del Impuesto, alegando que el inmueble se vendió en el año 2016 a un precio inferior al de compra en el año 2006. Para demostrar este hecho se aportan las escrituras de compra y venta del piso. Frente al razonamiento esgrimido en la contestación a la demanda de que los precios de compra y venta de un piso no sirven para demostrar  si se ha producido un decremento en el valor del suelo, la sentencia, en el fundamento de derecho segundo, argumenta lo siguiente:

Ya hemos visto que la recurrente mantiene que adquirió una vivienda en la calle_ de _ en el año 2006, por el precio de 193.075 €  y que se ha procedido a su venta el 11 de marzo de 2016, por un precio de 109.000 € (al expediente administrativo obra la escritura notarial de venta) y escritura notarias de compra de 7 de noviembre de 2006, en la que se refleja un precio de compra de 193.075,00.

Aunque ciertamente en las escrituras públicas de adquisición o transmisión, el precio que se fija depende en último término de la decisión de los particulares, pudiendo no reflejar el verdadero precio pactado, es un elemento significativo a la hora de dilucidar si se ha producido o n, depreciación del valor del terreno, y será determinante  sobre todo en los casos en que no se aprecie una distorsión del valor manifestado, en relación a los hechos  y datos de conocimiento público y notorio

Esta sentencia, al igual que la dictada por el TSJ de Valencia, acepta como medio de prueba para demostrar el decremento del valor del suelo la comparación de precios de compra y venta de un piso, establecidos en escritura pública. Pero da un paso más allá al considerar que la depreciación del suelo en este periodo (2006-2016) es un hecho público y notorio, lo que bastaría para acreditar la falta de hecho imponible del Impuesto, desplazando la carga de la prueba al Ayuntamiento. Se argumenta lo siguiente:

En nuestro caso, el momento de la adquisición y de la transmisión (2006-2016) resultan elementos esenciales  para la conclusión a la que aquí se llegará, atendido que es un hecho notorio que en determinados períodos temporales, la depreciación de los inmuebles ha sido un hecho indiscutible. El año 2006, coincide con una época de máximos precios, y la transmisión se efectúa  en época de precios, sino mínimos, de precios muy inferiores a los del año 2006 y a nuestro entender, en el ejercicio de la valoración de la prueba obrante en autos, ha de considerarse que se debe considerar acreditado que el suelo correspondiente al inmueble objeto del litigio ha sufrido una depreciación, depreciación está que no ha sido desvirtuada por la Administración”.

Como puede verse, difieren las soluciones a las que llegan los distintos órganos jurisdiccionales en lo que respecta a la prueba para demostrar la existencia o inexistencia de incremento del valor del suelo. La solución a la que han llegado el TSJ de Valencia y el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Zaragoza incentivará, sin duda, los recursos contra las liquidaciones de este Impuesto, dado que bastará para acreditar la inexistencia de hecho imponible con demostrar que el precio de venta del inmueble es inferior al de compra. O ni siquiera eso, bastará con demostrar que la adquisición y transmisión del inmueble se ha producido en un período en el que sea público y notorio que se ha depreciado el valor del suelo.

Pedro Corvinos Baseca

 

 

 

 

 

Pero ¿cuál es el valor en el mercado de la utilidad por la ocupación del demanio municipal?

He tratado en un post anterior (aquí) la controvertida cuestión de cómo determinar el valor en el mercado de la utilidad derivada del aprovechamiento especial del demanio municipal, con el fin de calcular la cuota tributaria de la  modalidad general de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local (artículo 24.1.a TRLRHL)

Recordaba en este post que el Tribunal Supremo ha manifestado en reiteradas sentencias la dificultad que conlleva fijar el valor de mercado que tendría la utilidad derivada del aprovechamiento de los bienes demaniales, que por su naturaleza están excluidos del mercado; en particular, cuando los terrenos demaniales  se ocupan por instalaciones destinadas a las actividades de transporte y distribución de energía eléctrica.

Ello ha supuesto que los Municipios han ido probando distintos métodos para determinar, siquiera sea de forma aproximada, un valor de mercado de la utilidad derivada del aprovechamiento de los bienes demaniales ocupados por las instalaciones de transporte y distribución de energía eléctrica. Los órganos jurisdiccionales han convalidado algunos de estos métodos y corregido algunos otros. Es decir, se viene actuando conforme al método prueba y error.

A medida que se van dictando sentencias que se pronuncian sobre esta controvertida cuestión, confirmando o corrigiendo los métodos de valoración utilizados en las Ordenanzas Municipales, se consigue ir afinando en la determinación del valor en el mercado de la utilidad derivada de la ocupación del demanio municipal.

Repasaremos a continuación algunos de los criterios establecidos en las sentencias que han resuelto esta controversia y que deben ser tenidos en cuenta a la hora de calcular en el valor en el mercado de la utilidad por el aprovechamiento de bienes demaniales destinados a la instalación de redes de transporte y distribución de energía eléctrica.

Comenté en su día (aquí) las sentencias del Tribunal Supremo, que anulaban en parte varias Ordenanzas reguladoras de la tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local, a favor de la empresa transportista de energía, al considerar inadecuada la utilización del volumen de ingresos obtenidos por esta entidad como parámetro para determinar el valor de mercado. Así pues, el volumen de ingresos obtenidos por los titulare de la red, ya sea de transporte o distribución, no puede utilizarse como criterio para determinar el valor en el mercado de derivado de la utilidad por ocupación de estos bienes.

Por otra parte, el TS en la sentencia 5181/2015, de 7 de diciembre, que confirmó la dictada la sentencia 5531/2013, de 20 de diciembre del TSJ de Castilla León, rechaza la utilización de los valores catastrales medios municipales y nacionales para determinar el valor en el mercado de la utilidad derivada de la ocupación de los terrenos demaniales destinados a la construcción de la red de distribución, por injustificados y desproporcionados; se argumenta que: “… estando acreditado por la minuciosa descripción contenida en el informe de la actora -lo que también reconoce el propio informe que fundamenta la Ordenanza que el suelo por el que transcurren las líneas eléctricas de Media Tensión propiedad de la recurrente está catalogado como suelo rústico común -cuyo valor catastral en el municipio de Mombuey es de 0,11 #/m2- es de todo punto injustificado, por desproporcionado -y sin perjuicio de eventuales correcciones al alza que pudieran justificarse-, acudir a otros parámetros ya sean del propio municipio -bienes urbanos y bienes de características especiales-, o de ámbito nacional o autonómico -homogéneo nacional, rústico, de los Jurados de Expropiación Forzosa y de aprovechamientos energéticos en Galicia-, criterios que sobre no guardar relación alguna con el terreno y ubicación objeto de valoración, lo que consiguen, como denuncia la actora, es incrementar artificialmente y de modo excesivo la base imponible sobre la que aplicar el coeficiente de aprovechamiento.”

Otra reciente sentencia del TS –STS 3484/2016, de 19 de julio-, estimando en este caso el recurso interpuesto por una empresa distribuidora de electricidad contra la sentencia del TSJ de Castilla La Mancha, rechaza el método utilizado en la Ordenanza Fiscal para la determinación del valor en el mercado, consistente en tomar una media de valores de tres tipos de suelo existentes en el Municipio (rústico, urbano e industrial) pero con dos tipos de valores para cada uno de ellos (valor de mercado y valor según catastro) y obtener un valor medio por metro cuadrado que resulta de sumar los seis valores antes descritos y dividirlos entre seis. Se argumenta en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia lo siguiente: “Sobre la base de la indicada doctrina, hemos de considerar contrario a derecho la determinación del valor de mercado medio del suelo ocupado de 35,4809783 € m2, porque siendo rústico en su mayor parte el suelo del municipio de Cabañas de Yepes, es inadecuado el sistema seguido para determinar dicho valor, sumando los valores de mercado del metro cuadrado de suelo urbano, industrial rústico y el valor del metro cuadrado según Catastro de Toledo de dichos suelos urbano, industrial y rústico y dividiendo el resultado por 6”.

A la vista de estas sentencias cabe entender que para determinar el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial del demanio municipal, hay que tomar como referencia los valores catastrales de los inmuebles rústicos del municipio, que son los ocupados por este tipo de infraestructuras gravadas por la tasa general.

Ahora bien, la utilización de los valores catastrales del suelo rústico del municipio para determinar el valor en el mercado,  supone que no se tiene en cuenta el verdadero destino de los terrenos demaniales, que es el de servir de soporte a unas actividades como son las de transporte y distribución de energía eléctrica, prestadas en régimen de monopolio por las empresas titulares de las redes. El valor catastral del suelo rústico viene determinado por el destino de estos suelos a actividades agrarias, pecuarias y forestales, prescindiendo de otros usos que sobre ellos puedan realizarse.

Algunos Ayuntamientos vienen considerando que el valor catastral del suelo rústico del municipio, por sí solo, no refleja el valor en el mercado derivado de la utilidad por la ocupación de los terrenos demaniales mediante las instalaciones de transporte y distribución de energía eléctrica. Por ello, con el fin de que el valor en el mercado tenga en cuenta el verdadero destino de los bienes demaniales ocupados por las redes de distribución y transporte, sin que ello suponga rebasar los límites fijados por el TS en las citadas sentencias, se atiende en alguna reciente Ordenanza Municipal al valor catastral del suelo rústico del municipio y al de las instalaciones de transporte y distribución construidas sobre estos terrenos.

Es el caso del Ayuntamiento de Somosierra que modificó la Ordenanza Fiscal reguladora de esta tasa con el fin señalado. La Ordenanza fue recurrida por Red Eléctrica de España, SAU (en lo sucesivo REE), entidad propietaria de la red de transporte, cuestionando la forma de determinar el valor en el mercado de la utilidad derivada de la ocupación de los bienes demaniales mediante las instalaciones de transporte de energía eléctrica, consistente en atender al valor catastral del suelo rústico municipal y al de las instalaciones construidas.

El recurso ha sido resuelto por el TSJ de Madrid en sentencia nº 6841/2016, de 30 de mayo, que lo desestima confirmando el método de valoración establecido en la Ordenanza Fiscal. La sentencia, en la que se hace un exhaustivo repaso a la reciente jurisprudencia sobre la controvertida cuestión del valor en el mercado de la utilidad derivada del aprovechamiento de los bienes demaniales ocupados por instalaciones de transporte y distribución de electricidad, contiene algunas consideraciones interesantes. Se argumenta –fundamento de derecho octavo- entre otras cosa, lo siguiente:

Ahora bien, tampoco pueden compartirse esas afirmaciones ya que la Ordenanza ha tomado como referencia los porcentajes fijados en la Ley de tasas, además de los relativos al cálculo del arriendo de un monte público, tal y como se razona en los informes obrantes en el expediente administrativo, de ahí que ningún viso de infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos se aprecie, a lo que se añade que no puede decirse que la fórmula empelada en la Ordenanza carezca de toda explicación racional, sino que, por el contrario, obedece a la dificultad de cuantificar mediante el procedimiento general la utilidad que marca la Ley de Haciendas Locales respecto de las utilizaciones o aprovechamientos del dominio público para estos casos y que además, dado el carácter de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, implican la ocupación de gran parte del subsuelo, suelo o vuelo. Debe además tenerse en cuenta que con esta tasa, como con todo tributo, estamos ante una prestación naturaleza tributaria cuya magnitud se determina en función de los beneficios obtenidos por los obligados al pago, sin que puedan pretender aquellas sociedades mercantiles que tienen la función de transportar energía eléctrica eludir el pago o cuantificarlo en función de sus intereses cuando son los Entes locales quienes, con el respeto a la regulación establecida en la LHL, tiene libertad para determinar el tipo de gravamen dentro del límite legal de la cuantía de la prestación, que en el presente caso no se sobrepasa.

De esta forma, para configurar ese valor del aprovechamiento se atiende al valor catastral del Suelo rústico con construcciones, valor en €/m2 aplicando la normativa de valoración catastral según los coeficientes al módulo básico de repercusión municipal existente en cada ayuntamiento; valor de las instalaciones según las publicaciones y estudios del Catastro atendiendo a su categoría y tipo; coeficiente RM, siendo éste un factor de valoración de la normativa catastral, sean el tipo de bienes, para ser incluidos en las correspondientes ponencias de valores; ocupación en m2 por cada metro lineal según tipo de tensión; dando todo ello como resultado el valor del aprovechamiento para una vez calculado así el valor del aprovechamiento conforme a la normativa y metodología catastral para los bienes singularizados determinar el importe anual que supone tal utilización o aprovechamiento configurando de esta forma la cuota tributaria de este tipo de tasas, y prestando por último atención, para la elección del porcentaje, al cálculo del arriendo de un monte público conforme al Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, y como supletoria, las disposiciones de la Ley de Tasas y Precios Públicos Estatal”.

En resumen, se acepta en esta sentencia el método de valoración consistente en tener en cuenta, además del valor catastral del suelo rústico del municipio, el valor de las instalaciones de transporte de energía eléctrica construidas sobre estos terrenos demaniales. Veremos si finalmente el TS confirma este método de valoración, en el caso de que tenga ocasión de pronunciarse al resolver el recurso de casación que probablemente interpondrá REE.

Pedro Corvinos Baseca

 

           

 

El papel de los Ayuntamientos en la gestión energética

Viene siendo noticia que varios Ayuntamientos tienen intención de intervenir en la gestión energética. El caso más significativo es, sin duda, el de Barcelona que acaba de anunciar la presentación de un documento de medidas para lograr la “transición hacia la soberanía energética”. Este documento de intenciones propone un nuevo modelo energético para la ciudad de Barcelona, como alternativa al modelo actual, caracterizado por estar basado en la  generación centralizada, con predominio de los combustibles fósiles, lo que habría dado lugar a precios altos de la electricidad, en beneficio de las grandes empresas productoras y en perjuicio de los sufridos consumidores.

Frente a este modelo, el Ayuntamiento propone para la ciudad de Barcelona uno alternativo basado en la generación descentralizada –se habla de producción ciudadana de KM 0-, con fuentes de energías renovables públicas y privadas, lo que supondría una reducción de costes para los consumidores domésticos y para el sector empresarial local. La gestión energética municipal está previsto que la lleve a cabo lo que se denomina “operador eléctrico público” y también se prevé la creación de una comercializadora pública. Subyace la idea de “recuperar el servicio público del suministro eléctrico” para, por así decirlo, “municipalizarlo”.

La prensa que se hace eco de estas propuestas habla de “una revolución energética” y de la creación de una “eléctrica” municipal para el año 2018. Se dice también que “Barcelona fomentará el autoconsumo energético bajo el amparo de una comercializadora municipal

Las propuestas contenidas en este documento de intenciones adolecen, como es lógico, de cierta ambigüedad y falta de precisión. Además, se plantean actuaciones que difícilmente pueden llevarse a cabo por el Ayuntamiento con el actual marco jurídico. No hay que olvidar que la capacidad de los Ayuntamientos para intervenir en la gestión energética -de la energía eléctrica en particular -es limitado.

Con todo ello, hay que valorar positivamente que un Ayuntamiento como el de Barcelona haga una apuesta decidida por intervenir en la gestión energética y, de este modo, contribuir a un cambio de modelo, basado en la generación distribuida, el fomento de las energías renovables y en el ahorro y la eficiencia energética. Puede servir para que otros Ayuntamientos tomen conciencia que pueden desempeñar un papel activo en lo relativo a la gestión de la energía eléctrica.

Ahora bien, el riesgo que se corre cuando se hacen propuestas imprecisas y ambiguas, algunas de las cuales son difícilmente realizables con el actual marco jurídico, es que todo se quede en una mera declaración de intenciones. Convendría, por tanto, concretarlas y formular propuestas realistas que contribuyan efectivamente a ese cambio de modelo. Por ello, cabe plantearse qué posibilidades reales tienen los Ayuntamiento de intervenir en el ámbito de la energía eléctrica.

Lo cierto es que ni legislación de régimen local ni la legislación sectorial –Ley del Sector Eléctrico- atribuyen a los Municipios competencias en materia de energía eléctrica. Las competencias en esta materia –tanto las normativas como las ejecutivas- corresponden fundamentalmente al Estado. No obstante, algunos Municipios, amparándose en otros títulos competenciales –protección  del medio ambiente, urbanismo  (medio urbano sostenible)…- han intervenido de muy distinta forma en el fomento de la eficiencia energética y de la utilización de las energías renovables. Hay que señalar al respecto que el Tribunal Supremo ha confirmado la competencia de los Municipios para regular mediante Ordenanza estas cuestiones, como se comentó en este artículo.

Ahora bien, la falta de competencia en esta materia no es óbice para que los Ayuntamientos puedan intervenir en las actividades de suministro liberalizadas –producción, comercialización y servicios de recarga energética- como un operador económico más, en competencia con el resto de operadores. En cambio, no pueden intervenir en las actividades reguladas como son el transporte y la distribución. Pueden, por supuesto, utilizar las modalidades de autoconsumo establecidas en la Ley del Sector Eléctrico (artículo 9) y desarrolladas en el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre.

 Así pues, los Ayuntamientos pueden intervenir en el suministro de energía eléctrica a sus vecinos, mediante el ejercicio de las actividades de producción y comercialización, cumpliendo los requisitos exigidos en la legislación del sector eléctrico y en competencia con el resto de operadores que ejercen estas actividades. El ejercicio de estas actividades liberalizadas por parte de los Ayuntamientos no supone, ni muchos menos, la “municipalización” del suministro eléctrico.

No es esta una actividad desconocida para algunos Ayuntamiento, que tradicionalmente han venido prestando el suministro eléctrico a los vecinos del Municipio. Suelen ser pequeños Municipios que disponían de instalaciones de producción de energía eléctrica –normalmente una central hidroeléctrica- y también eran titulares de la red de distribución. Estos Ayuntamientos han tenido que adaptarse a las exigencias de la liberalización del sector eléctrico, separando sus actividades y compitiendo en el suministro con otras comercializadoras.

Queda claro, por tanto, que ni la legislación del sector eléctrico ni la legislación de régimen local, impiden a los Ayuntamientos ejercer las actividades liberalizadas de suministro eléctrico. Otra cosa es la oportunidad y la conveniencia de ejercer estas actividades en competencia con otros operadores económicos. Los Ayuntamientos,  antes de tomar una decisión de este tipo, tendrán que valorar varios aspectos: en qué beneficiaria a los distintos de consumidores la intervención del Ayuntamiento en el ejercicio de estas actividades; qué coste tendría crear y poner en funcionamiento la estructura organizativa necesaria para ejercer algunas de estas actividades y qué riesgo económico puede suponer para el Ayuntamiento intervenir en ellas.

Nos centraremos en la cuestión de la creación de una comercializadora municipal, que, como se ha dicho, es una de las propuestas más relevantes contenidas en el documento de medidas para lograr la “transición hacia la soberanía energética” del Ayuntamiento de Barcelona. También el Ayuntamiento de Pamplona se está planteando la creación de una comercializadora. Tiene interés destacar que en uno y otro caso, detrás de la propuesta de creación de la comercializadora municipal está una conocida cooperativa dedicada a la generación y comercialización de energías renovables.

En el caso del Ayuntamiento de Barcelona, la finalidad que se persigue con la creación de la comercializadora municipal (aquí) es la compra de energía eléctrica procedente de instalaciones de energías renovables, situadas en Barcelona (producció ciutadana de km0, descentralitzada), para el consumo en las instalaciones municipales y para la venta a otros consumidores. Al parecer, buena parte de la energía renovable adquirida tendría su origen en instalaciones de autoconsumo tanto públicas como privadas. La comercializadora municipal tendría también por objeto también garantizar el suministro a personas en situación de vulnerabilidad.

Esta propuesta tiene bastante de idílica en el actual contexto técnico, económico y jurídico. Es cuestionable con el vigente marco jurídico que la comercializadora municipal pueda adquirir la energía excedentaria de las instalaciones de autoconsumo, para después venderla al resto de los consumidores. Ha de tenerse en cuenta que la normativa sólo permite el vertido a la red de los excedentes de las instalaciones de autoconsumo acogidas a la modalidad tipo 2, a cambio de una contraprestación económica; en ningún caso se permite el vertido de los excedentes de las instalaciones acogidas a la modalidad tipo 1. Pero aunque jurídicamente fuese posible esta compra/venta de energía excedentaria, habría que ver si la red de distribución es capaz de gestionar esta situación. Y habría que valorar también en qué medida la energía excedentaria procedente de las instalaciones de autoconsumo, puede contribuir a satisfacer las necesidades de consumo de una gran ciudad como Barcelona

Pero es que, además, si de lo que se trata es de ofrecer a los vecinos un suministro de energía a un precio menor, no está asegurado que se consiga con una comercializadora municipal.

La realidad en este momento es que en el mercado minorista de la electricidad intervienen muy distintos operadores, algunos de los cuales ofrecen un producto sino igual al menos parecido al que demanda el Ayuntamiento de Barcelona; es decir, energía eléctrica procedente de fuentes renovables. Entre otros, la cooperativa que al parecer está asesorando al Ayuntamiento de Barcelona y al de Pamplona en la creación de las comercializadoras municipales.

Así las cosas, cabe preguntarse si tiene sentido crear una comercializadora municipal o si, por el contrario, no es más conveniente que el Ayuntamiento haga una contratación eficiente y sostenible del suministro eléctrico para sus instalaciones, sirviendo de ejemplo al resto de consumidores. Ello sin perjuicio, claro está, de que aprovechando las posibilidades que ofrece en actual marco jurídico, los Ayuntamientos promuevan el autoconsumo en las instalaciones municipales, y adopten –función ejemplificadora- medidas de ahorro y eficiencia en todas estas instalaciones, como se proponía en el artículo titulado “Los Municipios ante el reto del autoconsumo de energía eléctrica”.

Pedro Corvinos Baseca

El abastecimiento de agua en alta y su contraprestación mediante una tasa

Es frecuente que algunos municipios abastezcan de agua a otros municipios colindantes -o a núcleos residenciales o industriales de éstos-, que no cuentan con la infraestructura necesaria para prestar este servicio público obligatorio. De vez en cuando surgen conflictos entre estos municipios derivados del abastecimiento de agua.

La reciente sentencia del TS 2492/2016, de 2 de junio resuelve la controversia entre el Ayuntamiento de Cáceres y el de Malpartida de Cáceres; el municipio de Cáceres abastece de agua al del Malpartida y le cobra la tasa correspondiente, como a cualquier otro usuario del servicio, de acuerdo con lo establecido Ordenanza Reguladora de la Tasa del Servicio Público por Distribución de Agua.

El Ayuntamiento de Malpartida recurrió la modificación de Ordenanza de Cáceres, cuestionando que fuese el instrumento normativo adecuado para regular la relación entre estos municipios, consistente en el abastecimiento de agua en alta por parte del de Cáceres al de Malpartida; el Ayuntamiento recurrente rechaza que pueda ser sujeto pasivo por el servicio de suministro de agua en alta que le presta el Ayuntamiento de Cáceres. Se cuestiona también, con carácter subsidiario, que la Ordenanza no contempla como hecho imponible de la tasa el abastecimiento de agua en alta, previendo únicamente el abastecimiento a domicilio.

El TSJ de Extremadura –sentencia de 29 de diciembre de 2014– estimó parcialmente el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Malpartida. La sentencia rechaza la petición principal, argumentando que nada impide que el abastecimiento de agua en alta de un municipio a otro se instrumentalice mediante una Ordenanza Fiscal. Estima, sin embargo, el motivo basado en la inexistencia de hecho imponible y declara la improcedencia de aplicar al Ayuntamiento de Malpartida la tasa por el abastecimiento de agua.

El Ayuntamiento de Malpartida recurre en casación la sentencia dictada por la Sala de instancia e insiste en cuestionar que el servicio abastecimiento de agua en alta prestado por el Ayuntamiento de Cáceres pueda quedar sujeto a una tasa. Es en esta cuestión en la que se centra la sentencia objeto de este comentario y para resolverla tiene en cuenta lo argumentado en la sentencia de 14 de junio de 2010 (rec. cas. 4144/2005), que aborda un asunto idéntico.

El razonamiento utilizado por el TS es que la imposición de una tasa local exige el cumplimiento de tres requisitos: a) que el sujeto pasivo resulte directamente beneficiado por la prestación del servicio; b) que se exija por la prestación de servicios públicos de competencia local y c) que la prestación no sea de solicitud o recepción voluntaria.

En relación con el primer requisito, el TS viene manteniendo que resultan directa e inmediatamente beneficiados aquellos municipios que, estando obligados por ley a la prestación de un servicio, reciben de otra Administración pública la cobertura necesaria para llevar a cabo dichas tareas, ahorrándose el coste de financiación; nada impide, por tanto, que un municipio sea sujeto pasivo de la tasa establecida por otro municipio por la prestación de determinados servicios. Sin embargo, entiende el TS que no concurren en este caso los otros dos requisitos: no es competencia del Ayuntamiento de Cáceres el abastecimiento de agua el alta al Ayuntamiento de Malpartida ni a sus vecinos, por lo que su recepción resulta voluntaria. Se concluye en la sentencia –fundamento de derecho tercero- lo siguiente:

Pero en este caso respecto del abastecimiento de agua en alta al Ayuntamiento de Malpartida, el Ayuntamiento de Cáceres ni actúa como ente gestor, ni ejerce competencias propias habilitantes para el establecimiento de la tasa, en tanto que carece de competencia y no resulta legalmente obligado a prestar el servicio de abastecimiento de agua al Ayuntamiento de Malpartida, parafraseando los términos de nuestra sentencia de 14 de junio de 2010, no es competente el Ayuntamiento de Cáceres para prestar el servicio de suministro de agua ni al Ayuntamiento de Malpartida ni a sus vecinos; en definitiva, el Ayuntamiento de Cáceres no presta el servicio público de abastecimiento de agua a Malpartida, con el alcance y delimitación legal previsto en los artículos citados en la Ley de Bases de Régimen Local, sin que quepa confundir el sentido coloquial de lo que se entiende por “abastecimiento de agua en alta” con su sentido y delimitación jurídica que le otorga su regulación legal vista, y siendo la tasa la contraprestación del servicio de abastecimiento de agua, faltando este no puede establecerse aquella, pues la tasa se configura como una prestación coactiva por servicios de carácter obligatorio, indispensables o monopolísticos, lo que evidentemente no es el caso”.

No cabe, por tanto, que un municipio cobre una tasa a otro municipio por el abastecimiento de agua en alta, dado que la prestación de este servicio no entra dentro de su competencia. Ahora bien, la cuestión que se plantea es qué hacer en estos casos; no parece lógico dejar de abastecer al municipio que lo necesita. La solución más razonable es que el municipio que tiene la necesidad de ser abastecido en alta encomiende la gestión de este servicio al municipio que puede prestarlo, mediante la celebración de un convenio en el que deberá establecerse la contraprestación por la prestación de este servicio (artículo 15.5 LRJAPyPAC).

Pedro Corvinos Baseca

A vueltas con las tasas municipales de telefonía

Cabía esperar que la sentencia del TJUE de 12 de julio de 2012, que resolvió las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Supremo, acerca de la aplicación del artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE (Directiva autorización) y su incidencia en las Ordenanzas municipales reguladoras de la tasa por la utilización del dominio público local de las empresas de telefonía móvil, contribuyese a clarificar el confuso marco jurídico resultante de la modificación del artículo 24 de la Ley 39/1988, de 28, Reguladora de la Ley de Haciendas Locales, introducida en el artículo 4 de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre.

La modificación de este artículo dio pie a que varios Ayuntamientos, con el fin de incrementar sus ingresos, aprobasen una Ordenanza fiscal para regular una tasa específica, que debían abonar las empresas prestadoras de servicios de telefonía móvil por la utilización o aprovechamiento especial o exclusivo de bienes de dominio público local, aunque no fuesen titulares de las instalaciones. La nueva tasa estaba amparada en el artículo 24.1.a) TRLHL.

Esta tasa convivía con la tasa especial prevista en el artículo 24.1.c) TRLHL, que grava la utilización privativa o aprovechamiento especial del suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, por las empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o una parte muy importante del vecindario, entre ellas las prestadoras de servicios de telefonía.

De manera que las empresas prestadoras de servicios de telefonía abonaban, por un lado, la tasa especial prevista en el artículo 24.1.c) TRLHL, cuantificable en el 1,5% de los ingresos brutos procedentes de la facturación que se obtuvieran anualmente en el término municipal por la referidas empresas, excluyéndose los servicios de telefonía móvil. Y, por otro lado, la tasa general prevista en el 24.1.a) TRLHL, que debían abonar las que prestaban servicios de telefonía móvil, por la utilización del demanio municipal, aunque no fuesen titulares de las instalaciones. Para cuantificar esta tasa, se debía tomar como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público.

El Tribunal Supremo, que había confirmado en un primer momento la legalidad de la nueva tasa impuesta a las empresas prestadoras de servicios de telefonía móvil, reconsidera su postura inicial y plantea las cuestiones prejudiciales que dieron lugar a la sentencia del TJUE de 12 de julio de 2012.

Los efectos de esta sentencia son conocidos; nos remitimos a lo expuesto en nuestro artículo titulado “Efectos de la sentencia del TJUE de 12 de julio de 2012 en la tasas municipales de telefonía móvil y fija. Decíamos en este artículo, resumiendo, que la sentencia vaciaba de contenido las Ordenanzas municipales reguladoras de la tasa general por la utilización del demanio municipal. Además, considerábamos que la sentencia afectaba también a la regulación de la tasa especial contenida en el artículo 24.1.c del TRLRHL.

Argumentábamos que es contrario a la interpretación que hace la sentencia del artículo 13 de la Directiva autorización, el párrafo del artículo 24.1–tasa especial-, en el que se establece que el régimen especial de cuantificación se aplicará a las empresas a que se refiere este párrafo c), “tanto si son titulares de las correspondientes redes a través de las cuales se efectúan los suministros como si, no siendo titulares de dichas redes, lo son de derechos de uso, acceso o interconexión a las mismas”. Y también consideramos que es contrario al artículo 13 de la Directiva, en la interpretación que hace la Abogada General en su escrito de conclusiones, la cuantificación de la tasa especial, basada en los ingresos brutos procedentes de la facturación obtenida anualmente en cada término municipal las empresas.

Pues bien, transcurridos cuatros años desde que se dictó la sentencia, todavía está pendiente que se modifique el régimen jurídico de las tasas municipales aplicables a las instalaciones de telefonía, para adaptarlo al artículo 13 de la Directiva autorización –de aplicación directa-, en la interpretación que hace la sentencia del TJUE.

En esta situación confusa e incierta, algunos Ayuntamientos han decidido derogar las Ordenanzas reguladoras de la tasa general, manteniendo la tasa especial del artículo 24.1.c TRLRHL., aun cuando, como ha quedado dicho, la regulación contenida en este precepto es contraria al artículo 13 de la Directiva autorización, en la interpretación que hace la sentencia del TJUE.

En cambio, otros Ayuntamientos -Madrid, Barcelona, Zaragoza… – mantienen la tasa general aplicable a las empresas explotadoras de servicios de telefonía móvil, modificando sus respectivas Ordenanzas para adaptarlas a lo establecido en la sentencia del TJUE. Estas modificaciones afectan fundamentalmente a la regulación del hecho imponible, sujetos pasivos y criterios de cuantificación de la cuota tributaria. Así pues, en estos Ayuntamientos siguen coexistiendo la tasa especial (artículo 24.1.c TRLHL), sin adaptar todavía al artículo 13 de la Directiva. Y la tasa general (artículo 24.1.a TRLHL) adaptada a este sentencia mediante la modificación de las Ordenanzas municipales.

Precisamente una reciente sentencia del TS –sentencia 2188/2016, de 20 de mayose pronuncia sobre la “Modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por Utilización Privativa y Aprovechamientos Especiales constituidos en el Suelo, Subsuelo o Vuelo de la Vía Pública a favor de Empresas Explotadoras de Servicios de Telefonía Móvil” del Ayuntamiento de Madrid; esta modificación tenía por objeto, como se ha dicho, adaptar la Ordenanza a lo establecido en la sentencia TJUE. La sentencia del TS estima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra la STSJ M 12602/2014, que había anulado el artículo 5 de la Ordenanza, dedicado a la regulación de la cuota tributaria.

Vuelve, por tanto, a suscitarse en casación la cuestión de la forma de calcular la cuota tributaria de la tasa. Conviene recordar que el TS, entre las cuestiones prejudiciales planteadas en su día al TJUE, suscitó si la forma de calcular el canon en las Ordenanzas controvertidas, satisfacía los principios de objetividad, proporcionalidad y no discriminación establecidos en el artículo 13 de la Directiva autorización, así como la necesidad de garantizar el uso óptimo de los recursos concernidos. Estas Ordenanzas tenían en cuenta para calcular la cuota los siguientes criterios: a) el consumo telefónico medio estimado, por unidad urbana, corregido por el coeficiente atribuido a la participación de la telefonía móvil; b) el número de teléfonos fijos instalados en el Municipio; c) el consumo medio telefónico y de servicios estimado por teléfono móvil por llamadas de móvil a móvil y d) el coeficiente atribuible a cada operador, según su cuota de participación en el mercado.

La sentencia del TJUE consideró innecesario resolver esta cuestión prejudicial, una vez que concluyó que la tasa es incompatible con el artículo 13 de la Directiva autorización. No obstante, sí que se pronunció sobre esta cuestión la Abogado General en sus conclusiones, argumentado que: “Con arreglo a una correcta interpretación de la segunda frase del artículo 13 de la Directiva autorización, un canon no responde a los requisitos de justificación objetiva, proporcionalidad y no discriminación, ni a la necesidad de garantizar el uso óptimo de los recursos de que se trate, si se basa en los ingresos o en la cuota de mercado de una empresa, o en otros parámetros que no guardan relación alguna con la disponibilidad del acceso a un recurso “escaso” resultante del uso efectivo que haga dicha empresa de ese recurso.

 El TS, como reconoce en la sentencia objeto de este comentario, asume la doctrina contenida en el escrito de conclusiones de la Abogado General y la utiliza como referencia para determinar si la nueva forma de cálculo de la cuota tributaria establecida en la Ordenanza modificada se ajusta al derecho europeo; en particular, al artículo 13 de la Directiva autorización.

Por otra parte, se precisa en la sentencia que “el TRLHL no impone un determinado método para el cálculo del importe de la tasa, por lo que los Ayuntamientos tienen un cierto margen para establecer fórmulas de cuantificación siempre que se tengan en cuenta los limites derivados de los artículos 24 y 25, que son: “1º) que no resulta aplicable el régimen especial de cuantificación del artículo 24.1.c) a los servicios telefonía móvil; 2º) que ha de atenderse a la regla general del artículo 24.1.a) que impone que se tome como valor de referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados fuesen de dominio público -“a tal fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada”-; 3º) que para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas; y 4º) que los respectivos acuerdos de establecimientos de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público deben adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto dicho valor de mercado -informes que se incorporarán al expediente de adopción del correspondiente acuerdo- (Cfr. SSTS de 16 de febrero de 2009 , rec. de cas. 5082/2005 y de 31 de octubre de 2013, rec. cas. 3060/2012)”.

En la nueva forma de cálculo de la cuota tributaria establecida en la Ordenanza modificada del Ayuntamiento de Madrid, se tienen en cuenta los siguientes criterios: a) Parámetro 83,51 €/m2, para calcular el valor del suelo urbano ocupado por las instalaciones de telefonía; b) Coeficiente de ponderación de los servicios de móvil; c) Factor de corrección aplicable a los operadores cuyo número de líneas no supere las 100.000; d) Superficie ocupada por el operador; e) Tiempo de duración de la ocupación; f) Recargo que pondera tanto el uso del vuelo como la mayor intensidad del tráfico.

El Tribunal de instancia (TSJ M) considera que varios de estos criterios no se ajustan a derecho, anulando el artículo 5 de la Ordenanza modificada. En primer lugar, se pone en tela de juicio el cálculo utilizado para alcanza el valor de 83,51 euros/m2, que resulta de aplicar una tasa de rentabilidad del 4% al supuesto valor medio del mercado del suelo del municipio de Madrid; este valor medio se refiere a valor catastral correspondiente a suelos edificables de usos lucrativos del municipio. La sentencia de instancia mantiene que este parámetro no es ajustado a derecho, dado que toma como referencia valores catastrales de parcelas con usos lucrativos, siendo que las instalaciones de telefonía discurren por el subsuelo de las vías públicas, que carecen de aprovechamiento lucrativo. La sentencia del TS confirma la legalidad de este criterio valorativo, argumentando que “… a los efectos del aprovechamiento o beneficios derivados de la ocupación de la vía pública para la prestación del servicio de telefonía de que se trata, no resulta relevante la calificación urbanística del suelo que se ocupa. Y es que, como sostiene la representación procesal del Ayuntamiento, para los servicios de comunicaciones móviles, la mayor utilidad consiste en poder desplegar por el subsuelo de las vías públicas municipales el cable o fibra óptica que permita conectar sus distintos elementos de red de modo que resulten aptos para prestar los citados servicios de comunicaciones”.

En segundo lugar, el Tribunal de instancia cuestiona el coeficiente de ponderación de los servicios móviles respecto a la totalidad de servicios de comunicaciones prestados por el obligado tributario; se considera que este criterio de valoración no tiene en cuenta el factor esencial de la superficie ocupada y, además, utiliza factores equivocados como que el uso de las redes que discurren por el dominio público municipal es proporcional al número de telefonía móvil/fija, siendo que no todas las transmisiones de voz y datos de la telefonía móvil utilizan las redes que discurren por el dominio público municipal, ni la intensidad de uso es la misma en uno y otro caso, ya que en el caso de la telefonía fija es un hecho que sus redes se utilizan preferentemente para transmisiones de datos con un uso más intenso. La sentencia del TS argumenta al respecto que “…, la determinación del valor de mercado de la utilidad derivada del aprovechamiento del dominio público local no puede efectuarse en términos matemáticos, absolutamente preciso; solo es posible efectuarla en términos estimativos o ponderativos. Y a estos efectos el coeficiente que utilizaba el artículo 5 de la Ordenanza puede considerarse suficiente. Partía de un valor unitario por metro cuadrado ocupado, igual para todos los sujetos obligados, que se modulaba, a efectos de concretar la utilidad específica que perciben sus servicios móviles en relación con la totalidad de los servicios prestados a través del mismo elemento”.

En tercer lugar, la sentencia dictada en instancia cuestiona el factor CV que pondera el uso del vuelo por la instalación de elementos tales como microceldas, repetidores u otros similares, considerando que no atiende a la superficie ocupada; se argumenta que se trata de instalaciones que sirven para optimizar el uso de la red porque permite un número mayor de tráfico de llamadas en áreas de especial intensidad, haciendo innecesario instalar más cable. La sentencia del TS concluye, por el contrario, que “… precisamente, este razonamiento de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid lo que revela es la relación del factor cuestionado con una mayor intensidad de uso del dominio público local a través de una concreta tecnológica, susceptible de ser tenida en consideración al cuantificar la tasa por cuanto repercute en el aumento del valor de mercado de la utilidad obtenida por los operadores que emplean los referidos elementos tecnológicos”.

Por último, el Tribunal de instancia tampoco considera justificada la utilización del ancho medio de 0,65 m2 por cada metro lineal, utilizado para la instalación de redes de telecomunicaciones. La sentencia del TS entiende que es razonable la utilización de este criterio, dado que se trata de un estándar urbanístico de obligado cumplimiento, que deriva de la Ordenanza de Diseño y Gestión de Obras en la Vía Pública de 31 de mayo de 2006.

En conclusión, el TS confirma los criterios establecidos en la Ordenanza  modificada del Ayuntamiento de Madrid para el cálculo de la cuota tributaria de la tasa general. Es previsible que esta sentencia –al igual que la STS de 19 de febrero de 2009, que confirmó la Ordenanza fiscal de Badalona- sirva de incentivo para que algunos Ayuntamientos vuelvan a crear mediante Ordenanza la tasa general aplicable a las instalaciones de telefonía. Veremos lo que sucede con la tasa especial, habida cuenta que, como se ha dicho, la forma de cuantificación del artículo 24.1.c TRLRHL no se ajusta a la interpretación que se hace del artículo 13 de la Directiva autorización en las conclusiones de la Abogado General, asumidas por el TS en la sentencia que se comenta.

Se hace preciso de forma urgente la modificación del régimen de tasas a la telefonía -artículo 24.1 TRLRHL-, para adaptarlo al artículo 13 de la Directiva autorización y evitar esta situación de inseguridad jurídica.

Pedro Corvinos Baseca

José María Agüeras Angulo

 

 

La CNMC continúa impugnando actos municipales en garantía de la unidad de mercado

En un artículo anterior (aquí) me hice eco de la impugnación por parte de la CNMC de varias Ordenanzas municipales reguladoras de la implantación de redes de telecomunicaciones, al amparo de lo establecido en el artículo 27 de la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM).

Pues bien, continúa la lucha de la CNMC para garantizar la unidad de mercado, mediante la impugnación de actuaciones municipales que se consideran contrarias a los principios establecidos en la citada Ley, limitan la competencia efectiva en la economía española, reducen el nivel de productividad y obstaculizan el crecimiento económico.  Se acaba de anunciar la admisión a trámite de dos nuevos recursos contencioso-administrativos interpuestos contra resoluciones municipales.

La Audiencia Nacional ha admitido a trámite el recurso interpuesto por la CNMC contra una resolución del Ayuntamiento de Marratxí (Mallorca),  denegando la autorización para instalar una gasolinera en un centro comercial. Entiende el órgano recurrente que la normativa vigente impide denegar la autorización para instalar una gasolinera en una superficie comercial por la inexistencia de suelo calificado para ello.

 Esta impugnación se explica porque una de las grandes preocupaciones tanto de la Comisión de la Energía como de la Comisión Nacional de la Competencia –integradas en la CNMC- ha venido siendo el excesivo precio de los carburantes en España respecto a otros países de la Unión Europea. El propósito de estos organismos para reducir el precio, manifestado en los distintos informes emitidos, ha sido incrementar la competencia tanto en el mercado mayorista como el mercado minorista de carburantes.

Algunas de las medidas pro competencia en los mercados de carburantes propuestas por estos organismos, fueron recogidas en el Real decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo. Entre otras medidas, y por lo que respecta al mercado minorista, se modifica el Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, para facilitar la apertura de estaciones de servicio en centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales. Se da nueva redacción al artículo 3 del Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, que queda redactado de la siguiente forma:

 «Artículo 3. Instalaciones de suministro al por menor de carburantes a vehículos en establecimientos comerciales y otras zonas de desarrollo de actividades empresariales e industriales.

  1. Los establecimientos comerciales individuales o agrupados, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales podrán incorporar entre sus equipamientos, al menos, una instalación para suministro de productos petrolíferos a vehículos.

  2. En los supuestos a que se refiere el apartado anterior, el otorgamiento de las licencias municipales requeridas por el establecimiento llevará implícita la concesión de las que fueran necesarias para la instalación de suministro de productos petrolíferos.

  3. El órgano municipal no podrá denegar la instalación de estaciones de servicio o de unidades de suministro de carburantes a vehículos en los establecimientos y zonas anteriormente señalados por la mera ausencia de suelo cualificado específicamente para ello.

  4. La superficie de la instalación de suministro de carburantes, no computará como superficie útil de exposición y venta al público del establecimiento comercial en el que se integre a efectos de la normativa sectorial comercial que rija para éstos.»

 La impugnación, por tanto, está fundamentada en la vulneración del apartado 3 de este artículo: la falta de suelo calificado para este uso por el planeamiento urbanístico no justifica la denegación de la instalación de estaciones de servicio en establecimientos comerciales individuales o agrupados, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales.

Se ha admitido también a trámite el  recurso interpuesto por la CNMC contra acuerdos del Ayuntamiento de Santa Pola (Alicante), inadmitiendo un informe de evaluación de edificios para uso residencial por falta de competencia del técnico que lo suscribía. La liberalización de los servicios profesionales, en particular todo lo relativo a las competencias profesionales y a las reservas de actividad, es otra de las cuestiones que preocupa a la CNMC; han sido varios los informes emitidos sobre esta cuestión.

La CNMC viene considerando que “la titulación para el ejercicio de una actividad profesional constituye una reserva de actividad y que la referencia al “técnico competente” en la legislación no puede interpretarse como el reconocimiento de un monopolio a favor de una determinado cuerpo profesional, sino que debe hacerse en atención al proyecto concreto de que se trate teniendo en cuenta el nivel de conocimientos de cada profesión. Por ello la capacidad de un profesional para la elaboración y firma de los certificados de habitabilidad debe valorarse según su competencia técnica”.

Con carácter previo a la interposición del recurso, la CNMC emitió un informe en el que se concluía que la exigencia de la titulación de arquitecto para la expedición de certificados de habitabilidad para la obtención de licencias de segunda ocupación de viviendas, constituye una restricción de acceso a la actividad económica en el sentido del artículo 5 de la LGUM, así como del artículo 39 bis de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Se considera, además, que no queda acreditado ni la necesidad ni la proporcionalidad de dicha exigencia. Ello justifica el recurso contra los acuerdos del Ayuntamiento de Santa Pola.

Pedro Corvinos Baseca

Valor en el mercado de la utilidad del aprovechamiento especial del demanio municipal

Vuelve a suscitarse la controvertida cuestión de cómo determinar el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial del demanio municipal, si los bienes afectados no fuesen de dominio público, para el cálculo de la cuota tributaria de la tasa por utilización privativa del dominio público local.

El Tribunal Supremo ha reconocido en reiteradas sentencias –entre otras, en la sentencia de 31 de octubre de 2013- las dificultades que conlleva fijar el valor de mercado que tendría la utilidad derivada del aprovechamiento de los bienes demaniales, que por su naturaleza están excluidos del mercado. De ahí el carácter imprescindible del informe técnico-económico o memoria financiera para el establecimiento de este tipo de tasas y para justificar las cuantías propuestas. Se dice al respecto en esta sentencia “… que si bien es cierto que la dificultad es extrema en la cuantificación de la tasa, en tanto se está exigiendo por el legislador que se concrete un valor de mercado de una utilidad que no tiene mercado, aunque con referencia al mercado existente respecto de los mismos bienes que no sean de dominio público, lo que indirectamente hace factible una discrecionalidad amplísima en la elección del método o modelo a seguir, al menos si ha de exigirse que los elementos, datos y criterios utilizados sean objetivos y adecuados y de los mismos puedan derivarse razonablemente que el fijado sea el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público, pues siendo discrecional  la elección del método de determinación, dado que el valor de mercado de la utilidad es un concepto jurídico indeterminado, sólo puede ser uno, que ha de ser el resultado derivado de dichos elementos, datos y criterios utilizados, lo que exige que estos sean adecuados a dicho fin, y le corresponde al municipio, normalmente a través del informe técnico-jurídico acreditar dicha idoneidad y suficiencia”

La realidad es que algunos Municipios tienden a utilizar estos informes técnico-económicos para establecer valores altos, con el fin de incrementar la cuota de la tasa. Estos excesos vienen siendo corregidos por los Tribunales.

Comentamos en su día (aquí) las sentencias del Tribunal Supremo, que anulaban en parte varias Ordenanzas reguladoras de la tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local, a favor de la empresa transportista de energía. Se anulan los artículos que regulan la cuantía de la base imponible y fija la cuota aplicable, al considerar inadecuada la utilización del volumen de ingresos obtenidos por la entidad que realiza la actividad de transporte de energía eléctrica, como parámetro para determinar el valor de mercado de la utilidad derivada del uso o aprovechamiento del dominio público municipal. Se sugiere en estas sentencias que  el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial de los inmuebles ocupados en estos casos podría ser el eventual precio de arrendamiento.

Una sentencia reciente del Tribunal Supremo –STS 5181/2015, de 7 de diciembre-, confirma la dictada en instancia por el TSJ de Castilla León –sentencia 5531/2013, de 20 de diciembre-, en la que se corrige la forma de determinar en una Ordenanza el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial del demanio municipal por las redes de transporte y distribución de energía.

La valoración en este caso se realiza de la siguiente forma: a) Se parte del valor catastral de los terrenos ocupados por estas infraestructuras; b) Se multiplica el valor catastral por 2, dado que éste es la mitad del valor de mercado de los bienes; c) Partiendo de estos valores catastrales, se obtiene un valor de mercado medio  para el Municipio, que es la media entre el valor de mercado medio de los bienes inmuebles urbanos, de los bienes rústicos y de los bienes de características especiales; d) Además de los municipales, se tienen en cuenta los valores catastrales medios a nivel nacional; e) Se aplica sobre el valor del suelo determinado conforme a la reglas anteriores un coeficiente del 5%, previsto en la Ley 25/1998 de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, más un coeficiente del 4% por depreciación medioambiental del suelo.

Por otra parte, la superficie ocupada se determina teniendo en cuenta, además de las servidumbres o distancias mínimas de seguridad para evitar descargas, otra distancia adicional de aislamiento en el caso de paso de estas infraestructuras de red por determinadas zonas como bosques y zonas arboladas para evitar las interrupciones del  servicio y posibles incendios producidos por el contacto del arbolado con las instalaciones eléctricas.

En este caso el recurso lo interpuso una empresa distribuidora de electricidad, que cuestiona la utilización de los valores catastrales medios en el Municipio de los distintos bienes inmuebles –urbanos, rústicos y de características especiales- y también la utilización de los valores catastrales medios en todo el territorio nacional. Y, además, se pone en cuestión la aplicación sobre los valores determinados conforme a las referidas reglas de los coeficientes de 5% y de 4% (afección medioambiental)

Con todo esto, el TSJ CL corrige en la sentencia tanto la forma de determinar el valor del demanio municipal como los coeficientes aplicables. Se considera adecuado  que se acuda al valor catastral, argumentando que:  “Si conforme al citado art. 24.1.a) LHL ha de tomarse como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público, el contraste ha de encontrarse precisamente, acudiendo al valor catastral, que ya se ha dicho no podrá superar el de mercado, criterio o parámetro, por lo demás, adverado por la tantas veces citada STS de 16 de febrero de 2009 . Se rechaza, pues, la crítica contenida en el informe pericial de la actora acerca de la supuesta simplificación errónea de acudir al valor catastral para otorgar un valor al suelo del que obtener una referencia de valor de mercado, de suerte que cuando se acude al valor catastral se está optando, a juicio de la Sala, por una comparación que impide apreciar cualquier desviación o arbitrariedad en la fijación de la cuota tributaria por el aprovechamiento o utilización del dominio público local

Se rechaza, sin embargo, la utilización de los valores catastrales medios municipales y nacionales, por injustificados y desproporcionados, argumentado que: “… estando acreditado por la minuciosa descripción contenida en el informe de la actora -lo que también reconoce el propio informe que fundamenta la Ordenanza que el suelo por el que transcurren las líneas eléctricas de Media Tensión propiedad de la recurrente está catalogado como suelo rústico común -cuyo valor catastral en el municipio de Mombuey es de 0,11 #/m2- es de todo punto injustificado, por desproporcionado -y sin perjuicio de eventuales correcciones al alza que pudieran justificarse-, acudir a otros parámetros ya sean del propio municipio -bienes urbanos y bienes de características especiales-, o de ámbito nacional o autonómico -homogéneo nacional, rústico, de los Jurados de Expropiación Forzosa y de aprovechamientos energéticos en Galicia-, criterios que sobre no guardar relación alguna con el terreno y ubicación objeto de valoración, lo que consiguen, como denuncia la actora, es incrementar artificialmente y de modo excesivo la base imponible sobre la que aplicar el coeficiente de aprovechamiento.”

En cuanto a los coeficientes aplicables, se acepta el del 5% previsto en la Ley 25/1998 de 13 de julio pero se rechaza el del 4% por afección medioambiental, dado que, se dice, el impacto ambiental de estas infraestructuras de red puede justificar el establecimiento de un tributo de finalidad extrafiscal, pero no está justificado la aplicación de un coeficiente de este tipo para el cálculo de la cuota tributaria de esta tasa.

La sentencia  del TSJ CL estima parcialmente el recurso y declara la nulidad radical del artículo de la Ordenanza que regula la cuota tributaria. Así pues, a la vista de esta sentencia, confirmada en casación, una forma de determinar el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial del demanio municipal, es acudir a los valores catastrales de los inmuebles rústicos, que son los afectados fundamentalmente por este tipo de infraestructuras gravadas por la tasa general, establecida en el artículo 24.1.a) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales. Sobre el valor así determinado, puede aplicarse el coeficiente del 5%, previsto en el artículo 64 de la Ley 25/1998 de 13 de julio.

Pedro Corvinos Baseca

 

           

Los Municipios ante el reto del autoconsumo de energía eléctrica

Se ha aprobado finalmente la disposición reglamentaria que regula el autoconsumo de energía eléctrica. El Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, desarrolla la regulación del autoconsumo de energía eléctrica, establecida en el artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.

Era una norma esperada dado que podía contribuir a la evolución gradual del modelo energético existente, basado en la generación centralizada, hacía un modelo con mayor presencia de la generación distribuida. La Directivas comunitarias de fomento de las energías renovables, eficiencia energética y mercado interior de la electricidad promueven la generación distribuida y el autoconsumo. Y ya hay un buen número de países que han apostado por este modelo descentralizado de generación eléctrica.

La generación distribuida se caracteriza, frente a la generación centralizada, porque las instalaciones de producción, particularmente renovables y de cogeneración, de pequeña potencia, están situadas cerca de los puntos de consumo, por lo que la energía producida puede ser consumida directamente o vertida a la red. Las ventajas de este modelo de generación son evidentes: utilización fuentes de locales de energía, reduciendo la dependencia energética; menores pérdida de energía debido a la proximidad entre el lugar de generación y el de consumo; creación de empleo local… .

Pues bien, la norma que ha resultado aprobada, aun cuando ha introducido algunas mejoras respecto de los borradores iniciales, mantiene algunas trabas que ralentizarán el desarrollo del autoconsumo: se imponen una serie de peajes, cargos y costes al autoconsumo –el denominado “impuesto al sol”- que pueden desincentivar las inversiones necesarias para la ejecución de este tipo de instalaciones; se establece una compleja tramitación administrativa aún para instalaciones sencillas; no se permite el balance neto, con lo cual el vertido a la red por los consumidores de la energía eléctrica excedentaria será gratuita y, por último, se prohíbe el autoconsumo compartido, impidiendo la utilización de este tipo de instalaciones en la viviendas colectivas.

Se ha priorizado la sostenibilidad económica del sistema eléctrico, evitando la pérdida de ingresos, en vez de apostar decididamente por un modelo de generación distribuida, basado en el fomento de las energías renovables y de la eficiencia energética. El Gobierno demuestra con esta regulación una visión cortoplacista, que en poco tiempo quedará superada por la realidad y los avances tecnológicos. Recomiendo la lectura del artículo titulado “El autoconsumo de energía eléctrica es imparable, a pesar del gobierno”.

En cualquier caso, existe ya un marco jurídico, susceptible de ser mejorado, que va a permitir el desarrollo del autoconsumo. En este nuevo contexto que surge con la aprobación del Real Decreto 900/2015, los Ayuntamientos pueden contribuir al impulso de este nuevo modelo de generación y consumo, mediante la adopción de distintas medidas a las que nos referiremos a continuación. Un buen número de Municipios se han manifestado a favor del autoconsumo, como lo demuestra la oposición a las distintas barreras establecidas en la disposición normativa que ha resultado aprobado. Estos Municipios han alegado en contra del establecimiento de estas barreras durante la tramitación del procedimiento de aprobación. Ahora tienen la ocasión de adoptar algunas medidas que pueden servir para fomentar el desarrollo del autoconsumo.

1 – Incentivos fiscales al autoconsumo

Las distintas instalaciones necesarias para el autoconsumo, en cualquiera de las dos modalidades previstas en el RD 900/2015, están sometidas de una u otra forma a varios tributos locales: Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), Impuesto sobre Construcciones Instalaciones y Obras (ICIO), y Tasas por licencias. Los Ayuntamientos tienen la potestad de conceder bonificaciones fiscales en estos tributos para incentivar la ejecución de instalaciones de autoconsumo.

Por lo que respecta al IBI, tributo directo de carácter obligatorio que grava el valor de los bienes inmuebles,  el artículo 74.5 Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante TRLRHL), permite que las ordenanzas fiscales establezcan una bonificación de hasta el 50 por ciento de la cuota íntegra del impuesto para los bienes inmuebles en los que se hayan instalado sistemas para el aprovechamiento eléctrico de la energía proveniente del sol. Sólo podrán beneficiarse de esta bonificación los inmuebles en los que se ejecuten instalaciones de autoconsumo, en cualquiera de las modalidades previstas en el Real Decreto, que aprovechen la energía solar fotovoltaica, quedando excluidas la demás fuentes de energías renovables y la cogeneración.

El TRLRHL contempla también una bonificación similar para el ICIO. Se trata de un tributo indirecto, de carácter potestativo, cuyo hecho imponible está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, o para la que se exija presentación de declaración responsable o comunicación previa, siempre que la expedición de la licencia o la actividad de control corresponda al ayuntamiento de la imposición.

De manera que las instalaciones de autoconsumo quedarán sometidas a este impuesto, en aquellos casos en que los Ayuntamientos lo hayan establecido. La bonificación puede ser hasta el 95 por ciento de la cuota del impuesto y se beneficiarán las construcciones, instalaciones u obras en las que se incorporen sistemas para el aprovechamiento eléctrico de la energía solar fotovoltaica.

2 – Eliminación de trabas administrativas

Estas instalaciones de autoconsumo están sometidas a distintas autorizaciones administrativas, entre otras a las preceptivas licencias municipales urbanística y de actividad. Como se ha dicho, una de las barreras que puede dificultar la expansión del autoconsumo, es precisamente la compleja tramitación administrativa para obtener las preceptivas autorizaciones.

Conviene recordar al respecto que las Directivas comunitarias que regulan el fomento de las energías renovables –Directiva 2009/28/CE-, la eficiencia energética –Directiva 2012/27/UE- y el mercado interior de la electricidad –Directiva 2009/72/CE-, proponen el establecimiento de procedimientos de autorización simplificados y menos onerosos, incluida la simple notificación, para los proyectos de menor envergadura y para los equipos descentralizados para la producción de energía procedente de fuentes renovables.

 En línea con lo que se propone en estas Directivas, los Ayuntamientos deberían establecer en sus respectivas ordenanzas mecanismos simplificados para el control de este de tipo de instalaciones. En determinados casos, sobre todo tratándose de instalaciones de autoconsumo de pequeña potencia, deberían sustituirse las licencias municipales por un control a posteriori mediante declaración responsable o comunicación previa, de acuerdo con lo previsto en el artículo 84.1.b) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local.

3 – Imposición de instalaciones de autoconsumo en determinadas edificaciones

Existe también la posibilidad de que los Municipios, mediante la aprobación de la correspondiente ordenanza, impongan en determinados casos la ejecución de instalaciones de autoconsumo, respetando, lógicamente, lo establecido en la normativa estatal.

El Tribunal Supremo en las recientes sentencias 2338/2015 y 2339/2015, de 22 de mayo, reconoce a los Municipios la competencia para aprobar ordenanzas que regulen la utilización de energías renovables en los edificios y sus instalaciones (Véase aquí el comentario a estas sentencias) En el ejercicio de esta competencia, y con el objetivo de cumplir sus políticas en materia de fomento de las energías renovables, eficiencia energética y control de emisiones, pueden los Ayuntamientos imponer la ejecución de instalaciones de autoconsumo en determinados edificios comerciales y de servicios, frecuentemente utilizados por el público.

Téngase en cuenta que uno de los objetivos establecido en la Directiva 2010/31/UE, de 19 de mayo, relativa a la eficiencia energética de los edificios, es que a más tardar el 31 de diciembre de 2020, todos los edificios nuevos sean edificios de consumo de energía casi nulo. Ello supone que parte de la energía que necesiten estás edificaciones deberá estar cubierta por energía procedente de fuentes renovables producida in situ.

En esta Directiva se dice que los edificios ocupados por las autoridades públicas y los frecuentados habitualmente por el público, deben constituir un ejemplo de que los factores medioambientales y energéticos se tienen en cuenta.

De momento no puede exigirse la implantación de instalaciones de autoconsumo en edificios destinados a viviendas colectivas, dado que el Real Decreto 900/2015 impide el autoconsumo compartido, prohibición que se compadece mal con los objetivos que propone la Directiva 2010/31/UE, de 19 de mayo

4 – Promoción del autoconsumo en los edificios municipales.

Los Ayuntamientos pueden promover la ejecución de instalaciones de autoconsumo en sus edificaciones. Es más, los Municipios, al igual que es resto de las Administraciones públicas, deberían tomar la iniciativa en la promoción de estas instalaciones, cumplimiento la función ejemplarizante que se les exige en las Directivas en materia de eficiencia energética.

La Directiva 2010/31/UE impone como obligación que después del 31 de diciembre de 2018, los edificios nuevos que estén ocupados y sean propiedad de autoridades públicas sean edificios de consumo de energía casi nulo. Así mismo, establece que las Administraciones públicas, adoptarán medidas tales como el establecimiento de objetivos, para estimular la transformación de edificios que se reforman en edificios de consumo de energía casi nulo.

Lo Ayuntamientos tienen el deber de liderar el cambio de modelo energético que está en marcha, apostando por la generación distribuida con autoconsumo en sus edificaciones y convirtiéndose en prosumidores de energía eléctrica. Cada Municipio, dependiendo de su tamaño, de sus características y de sus posibilidades, debería definir su propia “política energética”, en la que se analice la capacidad que tiene para generar parte de la energía eléctrica que consume y los beneficios que se pueden obtener del vertido a la red de la energía excedentaria.

Dado que los Municipios son consumidores en distintos puntos de suministro, tendrán que analizar en cada caso cual es el tipo de autoconsumo que le conviene de los previstos en el Real Decreto 900/2015. En algunos casos, les interesará acogerse a la modalidad de suministro con autoconsumo (tipo 1), cuando se pretenda destinar la energía generada al autoconsumo sin vender los excedentes al sistema. Y en otros casos, cuando se quiera obtener algún beneficio con la venta de la energía excedentaria al sistema, tendrán que acogerse a alguna de las modalidades de producción con autoconsumo (tipo 2)

 Pedro Corvinos Baseca

A vueltas con el hecho imponible del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana

En noviembre de 2013 publicamos en el blog un artículo en el que nos hacíamos eco de la controversia suscitada sobre el hecho imponible del  Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (en adelante IIVTNU)

La controversia surge cuando en este contexto de crisis es cada vez más frecuente que en la transmisión de inmuebles el valor de los terrenos lejos de incrementarse disminuye. Ante esta situación los sujetos pasivos del Impuesto vienen planteando la falta de hecho imponible del Impuesto por no existir un incremento real de valor de los terrenos durante el período sujeto a gravamen. Tratan de demostrar a través de distintos medios que durante dicho período el terreno que se transmite ha perdido valor, por lo que no se daría el hecho imponible de este Impuesto. Este planteamiento parte de considerar que el incremento del valor de los terrenos calculado en la forma legalmente establecida gozaría de una presunción iuris tantum y, por consiguiente, sería susceptible de prueba en contrario.

En esta situación el dilema es si se da preferencia al incremento teórico del valor de los terrenos, que resulta de aplicar el método objetivo legalmente establecido, en cuyo caso habría que liquidar el Impuesto. O, por el contrario, si se le da al decremento real en el valor de los terrenos, en cuyo caso habría que concluir que no concurre el hecho imponible del Impuesto. Como se verá, hay opiniones para todos los gustos.

Se ha pronunciado sobre esta cuestión la Subdirección General de Tributos Locales al contestar varias consultas que se le han formulado -consulta vinculante  número V0153-14 de la SG de Tributos Locales de 23 de enero de 2014 y consulta General 0014-14, de 20 de junio de 2014. Entiende este órgano que:

“La regla de determinación de la base imponible del IIVTNU establecida por el TRLRHL no es una presunción ni una regla probatoria, sino una regla de valoración que permite cuantificar la base imponible a través de un método objetivo. El impuesto no somete a tributación una plusvalía real, sino una plusvalía cuantificada de forma objetiva. Así, el porcentaje de incremento máximo anual del 3% para los períodos de 15 a 20 años, es una regla objetiva disociada de la realidad, que puede ser inferior o superior al incremento real del terreno. Del mismo modo, la ley utiliza el valor catastral del suelo en el momento del devengo, con independencia de cuando fue determinado el mismo (salvo que resulte de aplicación la reducción regulada en el apartado 3 del artículo 107).

 Por tanto, la base imponible determinada conforme a las reglas del artículo 107 del TRLRHL no admite prueba en contrario. Así, en los años del llamado “boom inmobiliario”, en los que el valor de mercado de los inmuebles se incrementaba muy por encima de los valores catastrales, si un ayuntamiento realizaba una comprobación tributaria, sólo podía comprobar que la cuota del impuesto ingresada se había determinado aplicando correctamente las normas reguladoras del TRLRHL, sin que pudiera atribuir un valor mayor fundamentado en que el incremento “real” del terreno era superior al derivado de las reglas del artículo 107 del TRLRHL.

 El legislador, pudiendo escoger entre diversas fórmulas para determinar el incremento de valor del terreno, ha optado por la establecida en el artículo 107 del TRLRHL, y ha configurado por ley todos los elementos del tributo en función de dicho método de cuantificación.

 La Ley sólo toma en consideración el valor catastral en el momento del devengo, no teniendo en cuenta otros valores, como puede ser el precio de la transmisión, el valor de mercado en dicho momento, cuál fue el valor catastral cuando se adquirió el terreno o su valor de adquisición. Tampoco calcula el incremento de valor del terreno por diferencia entre un valor en el momento de la transmisión y un valor en el momento de la adquisición, pudiendo dicha diferencia ser la existente entre los valores catastrales en ambos momentos, o entre el valor de enajenación y el valor de adquisición, o cualquier otra”.

Lo contrario ha interpretado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que, en varias sentencias, llega a la conclusión de que la ausencia objetiva de incremento del valor dará lugar a la no sujeción al impuesto, simplemente como consecuencia de la no realización del hecho imponible, pues la contradicción legal no puede ni debe resolverse a favor del método objetivo de cálculo y en detrimento de la realidad económica, pues ello supondría desconocer los principios constitucionales de equidad, justicia y capacidad económica. Este Tribunal hace una interpretación compatible con la Constitución del artículo 107 TRLRHL, argumentando que. “La ausencia objetiva de incremento del valor dará lugar a la no sujeción al impuesto, simplemente como consecuencia de la no realización del hecho imponible, pues la contradicción legal no puede ni debe resolverse a favor del “método de cálculo” y en detrimento de la realidad económica, pues ello supondría desconocer los principios de equidad, justicia y capacidad económica…./…cuando se acredite y pruebe que en el caso concreto no ha existido, en términos económicos y reales incremento alguno, no tendrá lugar el presupuesto de hecho fijado por la ley para configurar el tributo (art. 104.1 LHL), y este no podrá exigirse, por más que la aplicación de las reglas del art. 107.2 siempre produzca la existencia de teóricos incrementos.”

Otra posición sobre la cuestión es la mantenida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de San Sebastián, que si bien considera que los artículos 104, 107 y 110.4 del TRLRHL pueden infringir el principio de capacidad económica consagrado en el artículo 31 de la CE de 1978, ha planteado una cuestión de inconstitucionalidad para que sea el Tribunal Constitucional el que se pronuncie sobre la constitucionalidad de estos preceptos.

Pues bien, sobre esta controvertida cuestión acaba de pronunciarse también el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zaragoza, en la sentencia de 1 de septiembre de 2015. La sentencia, en la que no se considera necesario plantear una cuestión de inconstitucionalidad, como había solicitado la Administración demandada, estima el recurso interpuesto contra una liquidación del IIVTNU por falta de hecho imponible.

El hecho que produjo el devengo del Impuesto fue la venta de un piso; la parte recurrente pretendió demostrar que no había incremento del valor dado que el precio de venta del inmueble era inferior al precio de compra pagado unos años antes. Además, quedó acreditado que el valor catastral del suelo de este piso en el momento de la venta era inferior al que tenía en el momento de la compra.

Esta sentencia hace suyos los razonamientos mantenidos en las sentencias dictadas por el TSJ de Cataluña, a las que se ha hecho referencia, y recoge los argumentos utilizados por algunos Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona –sentencia del JCA nº 13 de 22 de enero de 2013 y sentencia del JCA nº 10 de 24 de abril de 2014- y por el JCA nº 2 de Zaragoza, en la sentencia 255/2013 de 13 de diciembre.  Con todo ello se concluye lo siguiente:

Quien suscribe esta resolución debe llegar a las mismas conclusiones sobre la inexistencia de hecho imponible, que no se ha producido, en razón a la inexistencia del incremento del valor de los terrenos, lo que da lugar a la estimación del presente recurso y a la anulación de la liquidación impugnada, sin que sea necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad, debido a que, en línea con lo razonado por la Sala de Barcelona, caber una interpretación legal que resulte conciliable con el artículo 31 del texto constitucional, en su referencia a la capacidad económica como límite de la potestad tributaria del Estado. De este modo, una interpretación del marco legal aplicable de conformidad con la Constitución (con base en la presunción de inconstitucionalidad de la leyes en general), debe llevar a que prosperen las pretensiones de la parte recurrente, en el momento en que, como es notorio, la crisis económica y las consecuencias de la burbuja inmobiliaria conllevaron una  pérdida de valor económico de los inmuebles en general en el periodo a que se refiere esta controversia, lo que, por lo demás, ha venido apoyado en una significativa prueba documental y en las propias decisión de la Hacienda pública, a la hora de otorgar nuevas valoraciones catastrales”

En resumen, la interpretación predominante entre los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo es que en aquellos casos en que se demuestre que el precio de venta de un inmueble es inferior al precio compra, no concurre el hecho imponible del IIVTNU.

Pedro Corvinos Baseca

Financiación de la ejecución de sentencias firmes por las entidades locales

La reciente Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, incluye una disposición adicional primera, que lleva por título Financiación de la ejecución de sentencias firmes por parte de las Entidades locales.

Esta disposición adicional fue introducida en el último momento, mediante una enmienda durante la tramitación de la Ley en el Senado. Se establecen, como veremos a continuación, algunas medidas para posibilitar la ejecución de sentencias firmes por parte de las Entidades locales, facilitando su financiación. Lo que mueve al legislador a adoptar estas medidas es resolver los problemas de sostenibilidad financiera de las entidades locales que pueden llegar a producirse por la ejecución de sentencias firmes. Se trata de evitar que la ejecución de estas sentencias ponga en riesgo la prestación de servicios públicos obligatorios, el cumplimiento de las obligaciones con el personal o con los proveedores de la entidad, según se pone de manifiesto en la justificación de la enmienda.

La primera medida tiene por objeto permitir a las Entidades locales la financiación de la ejecución de sentencias firmes de Tribunales de Justicia, incluyendo las necesidades financieras en el Fondo de Financiación a Entidades Locales, creado en el Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las Comunidades Autónomas y Entidades locales. Como es sabido, este Fondo se crea con la finalidad de garantizar la sostenibilidad financiera de los Municipios adheridos, mediante la atención de sus necesidades financieras y se estructura en tres compartimentos denominados: a) Fondo de Impulso Económico; b) Fondo de Ordenación y c) Fondo en liquidación para la Financiación de los Pagos a los Proveedores de Entidades Locales.

Pues bien, para poder incluir en el Fondo de Financiación a Entidades Locales las necesidades destinadas a financiar la ejecución de sentencias firmes se exige, en primer lugar, que las Entidades locales cumplan los requisitos establecidos para adherirse a los compartimentos que pueden ser utilizados en este caso: Fondo de Ordenación y Fondo de Impulso Económico. Al compartimento denominado Fondo de Ordenación, pueden adherirse los municipios que hayan cumplido con sus obligaciones de remisión de información económica-financiera y se encuentren en situación de riesgo financiero. Mientras que al compartimento denominado Fondo de Impulso Económico pueden adherirse aquellas Entidades Locales que hayan cumplido los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, que su período medio de pago a proveedores no supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad durante los dos últimos meses previos a la solicitud y que estén al corriente de sus obligaciones de suministro de información económico-financiera.

En segundo lugar, es preciso justificar que la ejecución de la sentencia o sentencias firmes provocarán graves desfases de tesorería, poniendo en riesgo la prestación de servicios públicos obligatorios o el pago al personal o a los proveedores.

Además, se establece que las necesidades financieras para hacer frente a la ejecución de las sentencias firmes, deberán recogerse en los planes de ajuste que acompañen  a la solicitud de adhesión, correspondiendo a la Comisión  Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos acordar en qué términos se incluyen en los compartimentos del Fondo de Financiación.

Como segunda medida, y para evitar que en el futuro se produzcan situaciones similares, se impone a las Entidades locales que se hayan adherido a los referidos compartimentos para financiar sentencias judiciales firmes, la obligación de dotar en el proyecto de presupuesto general del ejercicio 2016 el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria por una cuantía equivalente al 1 por ciento de sus gastos no financieros. Como se ha dicho, esta medida tiene por finalidad atender el pago derivado de futuras sentencias, pero también de otras necesidades imprevistas e inaplazables. El cumplimiento de esta obligación es presupuesto necesario para poder beneficiarse de la financiación de sentencias firmes a través del Fondo de Financiación a Entidades Locales.

Por último, llama la atención lo que en esta Disposición adicional se entiende por Entidad local a los efectos de poder acogerse a las medidas de financiación previstas para la ejecución de sentencias firmes; se dice que “… se entenderá por entidad local la Administración General de la misma, y el resto de entidades, organismos y entes dependientes de aquélla, incluidos en el sector Administraciones Públicas, subsector Corporaciones Locales, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea

La conclusión a la que se puede llegar  tras la lectura de esta Disposición es que las medidas en ella contempladas tienen un alcance limitado; se limitan a facilitar la financiación  para la ejecución únicamente de aquellas sentencias firmes que por el  importe de la condena puedan provocar graves desfases de tesorería. Desde luego, no se resuelven con estas medidas los graves problemas derivados de las dificultades para la  ejecución de sentencias que afectan a las Entidades locales.

Pedro Corvinos Baseca

José María Agüeras Angulo

Interventor del Ayuntamiento de Cuarte de Huerva