Régimen Local

Tributos locales, urbanismo y catastro (IBI)

La base imponible de tributos locales como el IBI y el IIVTNU –en lo que queda de él tras la declaración parcial de inconstitucionalidad en la STC 59/2017- parte del valor catastral de los inmuebles gravados, que, a su vez, tiene en cuenta la situación urbanística de estos inmuebles. De ahí que las frecuentes declaraciones de nulidad de los instrumentos de planeamiento urbanístico, que afectan a la clasificación del suelo, pueden repercutir en la situación catastral de los inmuebles afectados y, por ende, en estos tributos.

El Tribunal Supremo, en tres sentencias que acaban de dictarse -sentencias 787/2019, 772/2019 y 800/2019, de 5 de marzo, se pronuncia sobre las relaciones, a veces conflictivas, entre urbanismo, catastro y tributos locales, al resolver las cuestiones de interés casacional objetivo apreciado para determinar si la anulación del planeamiento urbanístico, general o de desarrollo, afecta a la situación de los terrenos a efectos catastrales e incide en las liquidaciones practicadas del IBI y del IIVTNU.

Me ocuparé en este primer artículo de las sentencias del TS 787/2019 y 772/2019, ambas de 5 de marzo, de las que ha sido ponente el magistrado Dimitry Berberof, idénticas en su contenido, que se centran en la incidencia que tiene la anulación de la clasificación del suelo en las liquidaciones del IBI. En estas sentencias se abordan las siguientes cuestiones: i) se analiza si la anulación del planeamiento urbanístico que clasificaba un sector como suelo urbanizable, tiene como consecuencia que los terrenos afectados vuelvan a tener la clasificación de suelo no urbanizable; ii) si la desclasificación del suelo derivada de la anulación conlleva que ya no puedan ser considerados como urbanos a efectos catastrales y iii) si la desclasificación del suelo y la perdida de la condición de urbano a efectos catastrales, da lugar a la anulación de las liquidaciones practicadas.

i)  Efectos de la nulidad del planeamiento sobre la clasificación urbanística del suelo: reviviscencia del antiguo Plan y desclasificación del suelo 

Las sentencias TS 787/2019 y 772/2019 describen los avatares del planeamiento urbanístico del ámbito en cuestión -Sector UNP 4.01 «Parque Valdebebas- Ciudad Aeroportuaria» en Madrid: declaración de nulidad del Plan General, que clasificaba el terreno como suelo urbanizable no programado, del planeamiento de desarrollo y de los instrumentos de gestión; anulación del intento de convalidación del Plan General anulado y anulación de la aplicación retroactiva de la revisión del Plan finalmente aprobada.

En cuanto a los efectos de la nulidad de la clasificación del suelo contenida Plan General declarado nulo –suelo urbanizable no programado-, estas sentencias, con cita en la consolidada jurisprudencia sobre esta cuestión, concluye que se produce la reviviscencia del planeamiento anterior que clasificaba los terrenos de este ámbito como suelo no urbanizable de especial protección. Queda claro, pues, que la declaración de nulidad del Plan tiene como consecuencia que los suelos del ámbito en cuestión pasen a estar clasificados como lo estaban en el Plan revivido; en este caso como suelos no urbanizables.

ii) Incidencia de la nulidad del planeamiento urbanístico sobre la consideración catastral de un determinado bien inmueble como rústico o urbano.

La siguiente cuestión, y la más controvertida, es la si la desclasificación de los terrenos como consecuencia de la nulidad del Plan General, incide en la consideración catastral de los terrenos. Hay que hacer notar que la sentencia dictada en instancia por el TSJ de Madrid, razona que la desclasificación del suelo como consecuencia de la anulación del Plan no incide en el carácter urbano de los terrenos a efectos catastrales, dado que habían sido objeto de una profunda y completa trasformación y desarrollo urbano.

Para resolver esta cuestión, las sentencias del TS  analizan el vínculo existente entre la clasificación urbanística del suelo, conforme a lo establecido en la legislación del suelo y urbanística, y la situación de los inmuebles a efectos catastrales, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación reguladora del catastro.  A este respecto se tiene en cuenta el importante cambio que supuso la modificación del artículo 7 TRLCI, mediante la Ley 36/2006. Antes de esta modificación existía una mayor coordinación entre la situación catastral y la urbanística de los terrenos. A partir de esta modificación, se dice en estas sentencias, la realidad urbanística y la catastral no siempre coinciden. Con la modificación del artículo 7 TRLCI se admite que «catastralmente» una finca pueda ser considerada como urbana, pese a que «urbanísticamente» no goce de dicha condición. En efecto, en las letras c, d, e y f) del artículo 7.2 TRLCI, se consideran como urbanos a efectos catastrales determinados terrenos teniendo en cuenta su realidad física y al margen de la clasificación urbanística. De manera que cabe la posibilidad de que un terreno parcial o totalmente transformado urbanísticamente tenga consideración de urbano a efectos catastrales, aun cuando esté clasificado en el Plan General como suelo no urbanizable.

Partiendo de estas consideraciones, y sin dejar claro si es de aplicación al caso el régimen anterior o posterior a la modificación del artículo 7 TRLCI mediante la Ley 36/2006, se entra a analizar la realidad de estos terrenos para concluir que a pesar de estar urbanizados y, en parte, edificados, no se pueden considerar como urbanos a efectos catastrales. El razonamiento utilizado para llegar a esta conclusión, es que esta transformación se produjo al amparo de unos instrumentos urbanísticos anulados, y se recuerda que, “… la vinculación a la realidad a la hora de clasificar el suelo urbano no puede ser de tal naturaleza que se imponga al planificador incluso en aquellos casos en que los servicios o la consolidación de la edificación sean ilegales, procediendo, en tales casos, que la Administración urbanística ejerza sus potestades de restauración del orden urbanístico y de disciplina urbanística, en lugar de aceptar a ciegas o mantener la urbanización ilegal”. Se continua diciendo: “Y esto es lo que ocurría en los años 2010 y 2011  con relación al bien inmueble al que se refiere este recurso pues, conforme a todo lo expresado anteriormente, el proyecto de reparcelación que motivó, precisamente, la alteración catastral, constituía ejecución y desarrollo de un planeamiento anulado sin que las construcciones existentes -en aquella época, también contrarias al planeamiento- permitiesen reconducir o intentar justificar la condición de urbano del bien inmueble al que se refiere presente recurso a través de la realidad material que representa su transformación o de los servicios urbanísticos a los que se acaba de hacer referencia”. La conclusión es que este inmueble no podía tener la condición de urbano desde el punto de vista catastral.

Es decir, para el TS la desclasificación del suelo como consecuencia de la declaración de nulidad de los instrumentos de planeamiento -Plan General y planeamiento de desarrollo- y de gestión, supone que los terrenos no tengan la condición de urbanos a efectos catastrales, aun cuando se haya procedido a la urbanización y edificación de los terrenos al amaro de los instrumentos urbanísticos anulados. Cabe pensar, que estos terrenos volverán a adquirir la condición de urbanos a efectos catastrales, cuando se legalice la situación urbanística aprobando unos nuevos instrumentos de planeamiento y de gestión y sin que la legalización tenga efecto retroactivo

iii) Anulación de las liquidaciones de IBI practicadas como consecuencia de la anulación de la clasificación del suelo y la pérdida de la condición de urbano a efectos catastrales.

La última cuestión que se plantea es si en estos casos cabe recurrir las liquidaciones del IBI si haber cuestionado previamente los valores catastrales de los terrenos, que determinan la base imponible de este Impuesto. Vuelve a surgir la cuestión controvertida de la distinción entre la gestión catastral y la gestión tributaria y sobre la posibilidad, excepcional, de cuestionar indirectamente los valores catastrales al recurrir los actos de liquidación del IBI. Esta cuestión ha sido resuelta en las recientes sentencias del TS 579/2019, de 19 de febrero –comentada aquí– y 804/2019, de 4 de marzo.

Las sentencias objeto de este comentario, siguiendo la interpretación mantenida por las referidas sentencias, concluyen que en casos excepcionales resulta posible cuestionar aspectos relativos a la gestión catastral al impugnar la liquidación tributaria. Esta situación excepcional se dará cuando quede constancia de hechos sobrevenidos a la valoración catastral determinante de la liquidación cuestionada que evidencien su invalidez, y concurran las siguientes circunstancias: “(i) que la razón de esa invalidez hayan sido reconocidas por resoluciones de los órganos catastrales o económico- administrativos o, por resoluciones judiciales, para casos de sustancial similitud; (ii) que el interesado las haya hecho valer para su situación individual ante los órganos catastrales o económico-administrativos y no haya recibido respuesta dentro del plazo que legal o reglamentariamente resulte de aplicación, colocándolo en una situación de tener que soportar una dilación que resulte grave para sus intereses económicos; y (iii) en la impugnación jurisdiccional de sus valores catastrales, planteada directamente contra el acto principal de liquidación, el Ayuntamiento no haya rebatido eficazmente las concreta razones de invalidez que hayan sido ofrecidas contra el valor catastral aplicado en la liquidación”.

Analizadas las circunstancias concurrentes en los casos resueltos por las sentencias comentadas, se considera que son impugnables las liquidaciones del IBI, cuestionando los valores catastrales determinantes de las bases imponibles, dado que no reflejaban la nueva situación de los terrenos a efectos catastrales, como consecuencia de la anulación de planeamiento urbanístico. Por ello se casan y anulan estas sentencias.

Pedro Corvinos Baseca

Impugnación de la liquidación del IBI cuestionando el valor catastral firme que le sirve de base imponible

El TS acaba de dictar una relevante sentencia –STS 579/2019, de 19 de febrero– en la que permite, en determinadas circunstancias, cuestionar la valoración catastral de un terreno al impugnar las liquidaciones del IBI. La sentencia confirma la sentencia recurrida, dictada por un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, que anuló las liquidaciones del IBI, considerando que el valor catastral de los terrenos no reflejaba su situación urbanística. Los terrenos estaban calificados catastralmente como urbanos, y valorados como tales, y su clasificación urbanística era de suelo urbano consolidado, pero estaban pendientes de ordenación detallada, por lo que debían ser considerados como rústicos a efectos catastrales.

La cuestión que presentaba interés casacional objetivo en este caso era “Determinar si, con ocasión de la impugnación de liquidaciones del impuesto sobre bienes inmuebles y para obtener su anulación, el sujeto pasivo puede discutir la calificación (y la consiguiente valoración) catastral de su inmueble, cuando no lo hizo (o haciéndolo dejó que alcanzara firmeza) al tiempo en que le fue notificado individualmente el valor catastral del bien inmueble sujeto a tributación por dicho impuesto

El TS nos recuerda el peculiar diseño competencial para la gestión del IBI, y también del IIVTNU, correspondiendo a la Administración General del Estado, la gestión catastral –aprobación de las ponencias de valores y determinación del valor catastral de los terrenos- y a los Ayuntamientos, la gestión tributaria. Se explica que el punto de conexión entre la gestión catastral y la gestión tributaria está en la determinación de la base imponible del IBI que viene constituido por el valor catastral, determinado por el Catastro. Valor catastral que, no se olvide, manifiesta la capacidad económica que se grava con este impuesto directo de carácter real.

En cada uno de estos ámbitos competenciales y de gestión, se producen actos distintos, procedentes de administraciones diferentes y con régimen de impugnación propio. De ahí que la regla general es que no se puede discutir el valor catastral que ha adquirido firmeza –acto de gestión catastral-, con ocasión de la impugnación de las liquidaciones del IBI. Pero caben excepciones. Y lo que se analiza en la sentencia dictada en casación es si entre esas excepciones a la regla general, pueden incluirse aquellos casos en que por circunstancias sobrevenidas, la calificación y valoración catastral de un terreno no refleja la realidad de ese terreno. Se parte de la siguiente consideración:

“Ante ello, es evidente que la fijación del valor catastral, que causa estado de no haber sido impugnado en su momento o siéndolo se dejó que ganara firmeza, que se proyecta en el ámbito tributario al constituir la base imponible del impuesto, cuya eficacia se prolonga en el tiempo en cuantos actos de aplicación incida, no puede permanecer inamovible cuando situaciones sobrevenidas, tales como declaraciones judiciales y/ o jurisprudenciales o cambios legislativos, que reflejan o incluso pueden llevar a la certidumbre sobre la incorrección del valor catastral, que al tiempo de su determinación eran circunstancias desconocidas por inexistentes, y que, por ende, ni tan siquiera pudieron ser alegadas por los interesados, permiten que pueda discutirse su validez al impugnar la liquidación cuya base imponible tenga determinada por dicho valor, sin que pueda tener amparo jurídico que se siga girando liquidaciones y resulten inexpugnables escudándose la Administración en la distinción enunciada entre gestión catastral y gestión tributaria, cuando resulta incorrecta la base imponible que se aplica y con ello se vulnera el principio de capacidad económica al gravarse una riqueza inexistente o ficticia, como puede ser que se haga tributar como urbano, lo que es rústico.

El origen de la controversia en este caso está, como se ha anticipado, es que en el Catastro se calificaban como suelos urbanos –y se valoraban como tales-, unos terrenos clasificados en el PGOU como suelo urbano no consolidado pero pendientes de ordenación detallada mediante un Plan Especial. El Juzgado de lo CA considera que a esta categoría de suelo urbano le es aplicable la doctrina sentada por el TS en la sentencia 2159/2014, de 30 de mayo (comentada aquí), por la que los suelos urbanizables sin Plan Parcial deben considerarse rústicos a efectos catastrales. Esta es la razón por la que se estima el recurso contra las liquidaciones del IBI y son anuladas, a pesar de que los terrenos estaban calificados y valorados catastralmente como urbanos.

El TS considera que la sentencia 2159/2014 –y la modificación del artículo 7.2 del TRLCI a la que dio lugar, mediante la Ley 13/2015- son circunstancias sobrevenidas que justifican que se pueda discutir la valoración catastral de unos terrenos, aunque sea firme, con ocasión de la impugnación de las liquidaciones del IBI.

Contiene, además, la sentencia un duro reproche al Ayuntamiento por su inactividad, al no haber promovido una adaptación del Catastro a la nueva situación derivada de la sentencia del TS 2159/2014 y a la modificación del artículo 7.2 TRLCI, forzando al ciudadano contribuyente a un largo periplo para reaccionar frente a una situación a todas luces injusta. Se dice:

Sin que, en estas situaciones, en las que concurren circunstancias excepcionales sobrevenidas, como la que nos ocupa, tenga amparo jurídico, el que se pueda seguir girando los recibos por IBI o no anular los ya girados, en su caso, bajo la excusa de la incompetencia del Ayuntamiento para fijar los valores catastrales. Ante un sistema impugnatorio complejo y potencialmente creador de disfunciones, cuando se producen estas situaciones, como las que nos ocupa, u otras parecidas o análogas, frente a una Administración que ha de servir con objetividad los intereses generales ( artículo 103.1 CE ), no es admisible jurídicamente que la misma permanezca inactiva dando lugar a un enriquecimiento injusto prohibido o a obligar a los administrados, ciudadanos de un Estado de Derecho, a transitar por largos y costosos procedimientos para a la postre obtener lo que desde un inicio se sabía que le correspondía o, lo que es peor, esperando que el mero transcurso del tiempo convierta en inatacable situaciones a todas luces jurídicamente injustas; lo cual mal se compadece con un sistema tributario basado en el principio superior de Justicia y el de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos conforme a la capacidad económica de cada uno.

Y se concluye que ante estas situaciones excepcionales “… el sistema general que distribuye las competencias entre gestión catastral y gestión tributaria debe reinterpretarse y pulir su rigidez para que en sede de gestión tributaria y en su impugnación judicial quepa entrar a examinar la conformidad jurídica de dicho valor catastral, en su consideración de base imponible del gravamen, en relación con la situación jurídica novedosa que afecta al afecta al inmueble al que se refiere la valoración catastral y a esta misma, que no fue impugnada en su momento”.

Por último, resulta interesante la referencia que se hace al principio de buena administración -principio implícito en la Constitución (arts. 9.3 y 103) se dice-, que “impone a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivada de su actuación, sin que baste la mera observancia estricta de procedimientos y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente y mandata a los responsables de gestionar el sistema impositivo, a la propia Administración Tributaria, observar el deber de cuidado y la debida diligencia para su efectividad y de garantizar la protección jurídica que haga inviable el enriquecimiento injusto.

En resumen, una interesante sentencia que además de reconocer que en determinados casos es posible cuestionar la calificación y valoración catastral de un inmueble, con ocasión de la impugnación de las liquidaciones del IBI, le recuerda a la Administración tributaria –en este caso a un Ayuntamiento- las pautas de actuación basadas en el principio de buena administración, para evitar que los ciudadanos contribuyentes tengan que  “transitar por largos y costosos procedimientos para a la postre obtener lo que desde un inicio se sabía que le correspondía”.

Pedro Corvinos Baseca

La liquidación definitiva del ICIO no puede modificar la liquidación provisional por un cambio de criterio jurídico

El TS acaba de dictar una sentencia –STS 4303/2018, de 13 de diciembre– en la que, estimando el recurso de casación interpuesto, concluye que un Ayuntamiento no puede aprovechar la liquidación definitiva del ICIO para modificar en perjuicio del sujeto pasivo conceptos y partidas del presupuesto, no incorporadas a la liquidación provisional.

Hay que reconocer y agradecer la claridad expositiva de la sentencia -de la que es ponente el magistrado Francisco Javier Navarro Sanchis- y su carácter didáctico, que ayuda a comprender la peculiar forma de gestión de este impuesto. Se explica de forma comprensible como operan en la gestión de este impuesto la liquidación provisional y la liquidación definitiva.

Los hechos expuestos brevemente son los siguientes. Un Ayuntamiento practicó la liquidación provisional del ICIO por la ejecución de una obra consistente en un aprovechamiento hidroeléctrico, incluyendo únicamente las partidas correspondientes a la obra civil, quedando excluidas las referidas a las instalaciones. La liquidación definitiva se practicó teniendo en cuenta las certificaciones de final de obra emitidas por el técnico director, incluyéndose las partidas referidas a las instalaciones, que habían quedado excluidas en la liquidación provisional. La inclusión de estas partidas supuso un incremento considerable del importe de la liquidación definitiva respecto del determinado en la liquidación provisional.

La entidad recurrente cuestionó que se incluyesen en la liquidación definitiva las partidas de las instalaciones, no tenidas en cuenta en la liquidación provisional. Y que se practicase la liquidación definitiva sin realizar la comprobación prevista en el artículo 103.1 TRLHL.

Las cuestiones que según el Auto de admisión presentaron interés casacional para formar jurisprudencia fueron las siguientes:

Dilucidar si la vinculación a las partidas del presupuesto de obras, que constituye la base imponible en el ICIO, se produce tanto en la liquidación provisional como en la liquidación definitiva, previstas ambas en el artículo 103.1 TRLHL.

Esclarecer si la necesidad de una previa comprobación administrativa en el ICIO, prevista en el artículo 103.1 TRLHL, debe extenderse a todos los supuestos en los que se dicte una liquidación definitiva, ya se trate de una alteración de los datos fácticos que figuraron en la liquidación provisional ya se trate de una corrección de los criterios jurídicos que la inspiraron”.

La sentencia reformula los términos del Auto de admisión y considera que la pregunta realmente decisiva es: “si al practicarse la liquidación definitiva del ICIO se pueden añadir partidas, conceptos o unidades de obra que, pese a constar como tales en el presupuesto presentado en su día por el dueño de aquélla y sujeto pasivo, no se tuvieron en cuenta por el Ayuntamiento al establecer la liquidación provisional”.

Para resolver las cuestiones planteadas, se parte de considerar que la liquidación provisional no es un acto de trámite de gestión dentro de un procedimiento cuya resolución sería la liquidación definitiva. La liquidación provisional es un acto definitivo de gravamen, susceptible de impugnación administrativa y jurisprudencial. La consecuencia es que no se pueden alterar los conceptos incluidos en la liquidación provisional, añadiendo otros nuevos en la liquidación definitiva, debido, como sucede en este caso, a un mero cambio de criterio jurídico. Cualquier modificación de la liquidación provisional motivada por un cambio de criterio jurídico, que perjudique al sujeto pasivo, exigirá seguir los procedimientos de revisión, establecidos en los artículos 217 y concordantes de la Ley General Tributaria.

 Así las cosas, surge la pregunta de hasta dónde puede llegar entonces la liquidación definitiva. La sentencia define el ámbito que corresponde a esta liquidación, señalando que: “la liquidación definitiva verifica la correspondencia, cualitativa y cuantitativa, de las partidas presupuestadas sobre el proyecto con lo que resulte de la ejecución final, lo que necesariamente requiere una actividad de comprobación in situ”. La liquidación definitiva queda, pues, vinculada por las partidas contempladas en la liquidación provisional, previstas en el presupuesto, pero no por los importes de estas partidas. De ahí que se considere imprescindible realizar la comprobación in situ de lo ejecutado, para poder determinar el coste real y efectivo de las obras previstas en las partidas incorporadas en la liquidación provisional y de aquellas otras que excedan del proyecto presentado. Se dice al respecto que la “… la comprobación administrativa a que se refiere el artículo 103.1 del TRLHL es un trámite inexcusable, en cuanto resulta el único medio posible para determinar que la obra proyectada, en su desarrollo o ejecución, se ha ajustado o no al presupuesto presentado, y en qué medida, cualitativa o cuantitativamente, se ha desviado de sus previsiones, lo que es una operación necesaria para determinar la liquidación definitiva, que toma como base el coste real y efectivo de la construcción -o instalación u obra”.

En conclusión, esta sentencia deja claro que en la liquidación definitiva del ICIO no pueden incorporarse conceptos o partidas presupuestarias no contempladas en la liquidación provisional. Y, por otra parte, se considera imprescindible la comprobación in situ de las obras ejecutadas para poder practicar la liquidación definitiva.

Pedro Corvinos Baseca

La procelosa historia de la remunicipalización del servicio de 010 del Ayuntamiento de Zaragoza

Por fin ha llegado el deslace del asunto de la remunicipalización del servicio del 010 del Ayuntamiento de Zaragoza. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Zaragoza (JCA), acaba de dictar la sentencia que resuelve los recursos interpuestos contra el Acuerdo del Gobierno de Zaragoza, por el que se decidió asumir la prestación del servicio de asistencia telefónica municipal 010, subrogando al personal de la empresa que lo venía prestando. La sentencia estima los recursos interpuestos y anula el acuerdo recurrido. Este desenlace es probablemente provisional, dado que previsiblemente la sentencia será recurrida en apelación por el Ayuntamiento.

En un artículo anterior sobre este asunto (aquí),  me referí a la remunicipalización por la vía de hecho de este servicio, al comentar la sentencia 50/2018 del Juzgado de lo Social nº 2 de Zaragoza (JS), que reconoció a las trabajadores de la empresa que había prestado el servicio del 010, la condición de personal laboral indefinido no fijo del Ayuntamiento de Zaragoza. Se considera en esta sentencia que hay una sucesión de plantilla al recuperar de facto el Ayuntamiento la gestión del servicio, con el efecto de la subrogación de éste en los contratos de trabajo. Está sentencia, como era previsible, ha adquirido firmeza.

Así las cosas, la duda que surgía tras la sentencia firme del JS, era cual sería el alcance y los efectos de la sentencia que finalmente dictase el JCA. Sobre todo, teniendo en cuenta que uno de los objetivos fundamentales de los recursos interpuestos era evitar la subrogación del Ayuntamiento en los contratos de trabajo del personal de la empresa que prestaba el servicio.

El Ayuntamiento de Zaragoza, como cabía esperar, un vez conseguido su propósito con la sentencia firme del JS -la remunicipalización de servicio y la subrogación de los trabajadores-, alegó la falta de jurisdicción del JCA y la pérdida del objeto del proceso contencioso-administrativo.

La sentencia del JCA rechaza tanto su falta de jurisdicción como la pérdida del objeto y define su ámbito de control, tratando de deslindarlo del control jurisdiccional ya efectuado en la sentencia dictada por el JS. Como se verá, ese deslinde de ámbitos jurisdiccionales para evitar fricciones no se consigue del todo. El JCA asume, como no podía ser de otra manera, que la sentencia del  JS  reconoce a los trabajadores la condición de indefinidos no fijos del Ayuntamiento. Pero hay un matiz importante; para el JCA el reconocimiento  de este derecho se habría producido al haber  sido contratados los trabajadores de forma irregular por el Ayuntamiento. Se omite, sin embargo, que la sentencia del Juzgado de lo Social considera que hay sucesión de empresa, que determina la subrogación. Se dice al respecto:

 “Se ha producido la asunción, por reversión, por parte del Ayuntamiento de Zaragoza de la prestación del servicio 010, anteriormente externalizado a la empresa Pyrenalia Net Center, en la que el Ayuntamiento asume a su vez la misma plantilla que venía desempeñando el servicio por lo que nos encontramos ante un supuesto de sucesión de plantillas’ en tanto que la unidad productiva consiste esencialmente en mano de obra, tal cuál está destinada a la realización de la misma actividad, y que ha pasado de desempeñar su trabajo para la empresa que tenía adjudicada la prestación del servicio 010 a desempeñarlo para el propio Ayuntamiento que la asume con sus propios medios”.

Por tanto, para el JS la subrogación en los contratos de trabajo es consecuencia de la sucesión de empresa por la internalización del servicio, que es precisamente el argumento que se utiliza en el Acuerdo del Gobierno de Zaragoza recurrido y que acaba de anular la sentencia del JCA

Aceptada la competencia del JS para pronunciarse sobre los derechos de los trabajadores (omitiendo que se pronuncia también sobre la sucesión de empresa), el JCA marca su terreno, estableciendo su competencia para controlar el acto administrativo de la remunicipalización al que se reconoce carácter discrecional. Y se reafirma esta competencia diciendo: “… y competencia ésta, eso sí, que en el desarrollo de sus efectos, afectará -como no puede ser de otra manera- a todos los actos que se deriven del enjuiciamiento de lo que constituye el objeto de la litis, aunque tengan naturaleza laboral, en concordancia en este caso con lo ya resuelto por el Juzgado de lo Social”. Es un inciso críptico, en el que no queda claro si lo que se pretende es que la sentencia del JCA produzca efectos sobre la sentencia del JS. Cuestión ciertamente interesante sobre la que habrá que volver.

Acotado el ámbito competencial que se reserva el JCA, la sentencia se centra en controlar, de forma un tanto confusa, los aspectos procedimentales y competenciales en la adopción del Acuerdo de remunicipalización. No entra, por tanto, a pronunciarse sobre las cuestiones relativas a la sucesión de empresa y subrogación de los trabajadores, que era uno de los motivos, quizás el principal, en que las entidades demandantes habían fundamentado sus pretensiones.

La sentencia del JCA considera que el Ayuntamiento comete irregularidades invalidantes en la tramitación del procedimiento para adoptar el Acuerdo de remunicipalización. La deficiencia procedimental consistiría en haberse adoptado este Acuerdo, existiendo un reparo suspensivo del Interventor que no habría sido levantado, siguiendo el procedimiento de resolución de discrepancias regulado en las bases de ejecución del presupuesto. Hay que recordar que para el  Interventor no cabía la subrogación de los trabajadores si previamente no había una modificación de la plantilla municipal, que debía ser aprobada por el Pleno del Ayuntamiento. Así lo hace constar en los dos informes emitidos, a los que la sentencia atribuye el carácter de reparo suspensivo.

Para el órgano juzgador, la deficiente tramitación del procedimiento de resolución de discrepancias, tendría como consecuencia que el reparo suspensivo del interventor habría sido aceptado. De manera que el Acuerdo de remunicipalización se habría adoptado existiendo un reparo suspensivo del Interventor, lo que invalidaría este Acuerdo.

Además, la sentencia, acogiendo la interpretación que hace el Interventor y que origina el reparo suspensivo, y frente a lo mantenido por la Asesoría jurídica municipal, entiende que procede en este caso la modificación de la plantilla, correspondiendo al Pleno de la Corporación esta competencia.

Resumiendo, lo motivos por los que la sentencia anula el Acuerdo de remunicipalización son, por un lado, la deficiente tramitación del procedimiento de resolución de discrepancias que habría determinado la aceptación del reparo suspensivo del Interventor, a pesar de lo cual se adoptó el Acuerdo. Y, por otro lado, el no haber modificado con carácter previo la plantilla mediante Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, como se decía en el los informe de Intervención.

Llegados a este punto de la procelosa historia de la remunicipalización del servicio de 010, cabe preguntarse qué efectos tiene la sentencia y en qué medida afecta a la sentencia firme dictada por el JS. Es preciso recordar que el Acuerdo que anula la sentencia JCA, además de decidir la remunicipalización de este servicio y la subrogación de los trabajadores, extingue e inicia la liquidación del contrato administrativo con la empresa que venía prestando este servicio. Al hilo de lo dicho, no hay que olvida que la pretensión de una de las entidades demandantes (Confederación de Empresarios de Zaragoza) ha sido la continuidad en la prestación del servicio por esta empresa.

Como se ha dicho, la sentencia del JCA, en un inciso críptico, señala el alcance de sus efectos, diciendo que afectará a todos los actos “aunque tengan naturaleza laboral”. Es evidente que Acuerdo de remunicipalización tiene una parte con un claro contenido laboral, como es la relativa a la subrogación como consecuencia de la sucesión de empresa, cuestión sobre la que ya se ha pronunciado el JS en sentencia firme. No creo, por tanto, que la anulación de este Acuerdo afecte a la situación de los trabajadores, que tienen la condición de personal laboral indefinido no fijo del Ayuntamiento.

Entonces ¿qué efectos puede tener la sentencia del JCA? ¿la “desmunizapalización” del servicio remunicipalizado de hecho? ¿deberá continuar la prestación del servicio la empresa que lo venía prestando mediante un contrato administrativo y que ya manifestó su intención de cesar? ¿ O acaso tendrá el Ayuntamiento que licitar un nuevo contrato para que una nueva empresa continúe la prestación de este servicio, subrogándose en los trabajadores que ahora tienen la condición de personal indefinido no fijo?

En mi opinión, el Ayuntamiento ha optado legítimamente por gestionar directamente este servicio, en vez de contratarlo con una empresa. Como se reconoce en la sentencia, el Ayuntamiento goza de un amplio margen de discrecionalidad para decidir la forma de gestionar sus servicios. Lo que en este caso ha determinado la anulación del Acuerdo de remunicipalización es un mero defecto, discutible, por otra parte, en la tramitación del procedimiento seguido para resolver las discrepancias a que da lugar el reparo suspensivo del Interventor. Bastará, por tanto, que se inicie de nuevo el procedimiento de remunicipalización, pero ahora quedando al margen la controvertida cuestión de la subrogación de los trabajadores, dado que ya tienen reconocida por sentencia firma la condición de personal indefinido no fijo del Ayuntamiento. Se tratará de una remunicipalización sin subrogación, por lo que cabe pensar que no habrá reparo suspensivo del Interventor exigiendo la previa modificación de la plantilla.

Por último, no entiendo los desvelos que ha provocado en este caso la subrogación de los trabajadores que han prestado el servicio. Es una de las consecuencias que tiene la sucesión de empresa prevista en el artículo 44 TRET, aplicable también cuando una Administración decide recuperar la gestión de un servicio que venía prestando una empresa de forma indirecta. La subrogación no determina que los trabajadores accedan al empleo público municipal, por lo que no es necesaria la previa modificación de la plantilla. Así lo entiende la sentencia del JS cuando establece que no cabe la integración de las trabajadoras en la plantilla del Ayuntamiento. La modificación de la plantilla y de la relación de puestos de trabajo, deberá hacerse con posterioridad, con el fin de crear las plazas necesarias para gestionar el servicio ya municipalizado. Y una vez creadas las plazas deberán incluirse en la Oferta de Empleo Público y cubrirse mediante los sistemas selectivos previstos en el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público.

Pedro Corvinos Baseca

 

Inflación y plusvalía

La interpretación que ha hecho el TS en varias sentencias recientes -1.163/2018¸ 2973/2018, y 2990/2018-, del alcance de la sentencia del TC 59/2017, está dando lugar, como era previsible, a que los Juzgados y Tribunales, ante el vacío legal producido tras la declaración parcial de inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 a), del artículo 107 TRLRHL, reconstruyan a su libre albedrio la normativa reguladora del Impuesto. En cada caso deciden el modo de determinar el eventual incremento del valor del suelo y varia también la aplicación que hacen de los criterios de prueba establecidos por el TS en las referidas sentencias, para demostrar la inexistencia de incremento del valor del suelo. Ello está provocando una gran inseguridad jurídica y situaciones de agravio. El éxito del recurso contra las liquidaciones del Impuesto, dependerá  del Juzgado ante el que se sustancie, de cómo éste determine la existencia o inexistencia del incremento del valor del suelo y de cómo aplique las reglas de la prueba.

En esta situación de vacío legal y ante la necesidad de los órganos juzgadores de “reconstruir” el IIVTNU, “deconstruido” por la sentencia 69/2017 del TC, en la interpretación que de ésta hace el TS, la consideración de la inflación puede ser un elemento clave para determinar si ha existido o no un incremento del valor del suelo.  No ha sido frecuente que los órganos jurisdiccionales hayan aceptado la actualización de los valores de adquisición para determinar el incremento o decremento del valor del suelo.

Sin embargo, es lo que ha hecho la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Zaragoza 923/2018, de 3 de octubre (ECLI: ES:JCA:2018:923). Esta sentencia actualiza el valor de adquisición de un inmueble, aplicando el IPC del INE, para determinar la inexistencia de incremento del valor del suelo. Se recurre en este caso la desestimación presunta de la solicitud de devolución de una liquidación del IVTNU,  por importe de 10.308,91 euros, por la venta de un local comercial. Se adquirió en diciembre de 1984 por 3.500.000 pesetas (21.035,42 euros) y se vendió en enero de 2015, por 20.000 euros. El demandante aporta como medio de prueba un informe pericial, basado en precios de venta de locales similares. El informe calcula el valor del local en el momento de realizarse la valoración (año 2017), depreciándolo al momento de la venta, en el año 2015. El resultado obtenido es que en 2017 el local valía 33.607,47 euros y en 2015 valdría un 13,7% menos, dada la situación económica, por lo que tendría un valor 29.003,24 euros. A la vista de este informe, el Ayuntamiento demandado alega que la propia prueba pericial de la parte ya da un precio superior al de venta.

Además, el Ayuntamiento demandado aportó dos valoraciones para demostrar la existencia de incremento de valor del suelo. Por una parte, aportó un informe del Servicio de Inspección Tributaria, basado en precios testigo, en el que se concluye que el valor en el momento de la venta, año 2015, era de 28.424,18 euros el suelo (14.547,82 la construcción). Y el valor del suelo en el año 1997 era de 13.935,31 (7.100,11 euros la construcción). Por otra parte, aporta el Ayuntamiento valores catastrales, siendo el valor catastral del suelo en 2015 de 57.271,77 euros y en el año 1997 de 14.472,71 euros.

Pues bien, a pesar de que de la prueba practicada, parecía resultar que se había producido un incremento del valor del suelo, el Juzgado considera que en este caso debe actualizarse el valor de adquisición, aplicando el IPC fijado por el INE.  Se dice en el fundamento de derecho séptimo:

Y es que hay algo que no se ha considerado, el IPC y sus variaciones, enormes desde 1984. Así, si se aplica el IPC del INE, desde 1984, el local valdría en la actualidad 62.243,81 euros, lo cual supera claramente el precio tasado en global por el ayuntamiento, y triplica de sobras el precio de venta. Si partimos de enero de 1995, veinte años antes de la transmisión ahora gravada, las cuentas serían más o menos iguales. Así, de diciembre de 1984 a enero de 1995 serían 37.485,12 euros. Y si partimos de ahí, hasta enero de 2015, el resultado sería 62.243,81 euros, superior a la tasación municipal, y superior al valor catastral actual de 57.271,77 euros. Aun considerando el 66,15% del valor como catastral, éste sería 41.174,28 euros, superior al precio total de venta del local. Por tanto, es evidente que hoy, por más que el suelo pierda menos valor, por más que la construcción se haya depreciado o haya quedado anticuada, ha habido una pérdida patrimonial clara”.

Así pues, el Juzgado de lo CA nº 2 de Zaragoza, dentro de esa función de “reconstrucción” del Impuesto que le asigna el TS en la interpretación que hace de la STC 59/2017, considera que la inflación debe ser un elemento a tener en cuenta en la determinación de un eventual incremento del valor del suelo, de lo que depende, como es sabido, la constitucionalidad de los apartados 1 y 2 a), del artículo 107 TRLRH. No bastará, pues, con comparar los valores de adquisición y transmisión del inmueble, será necesario, además, actualizar el valor de adquisición para determinar si realmente se ha producido un incremento en el valor del suelo.

La introducción de la inflación  por los órganos jurisdiccionales como elemento para determinar un eventual incremento del valor del suelo, puede tener importantes consecuencias en la liquidación del Impuesto.

 Pedro Corvinos Baseca

La aplicación de la carga de la prueba en el Impuesto sobre Plusvalía

El TS sigue resolviendo los recursos de casación admitidos, que tienen por objeto liquidaciones o autoliquidaciones del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU). Como es sabido, son varias las cuestiones relacionadas con este Impuesto respecto de las que se ha apreciado interés casacional para formar jurisprudencia. Habrá que ver las sentencias que vaya dictando el TS para comprobar cómo queda finalmente este maltrecho Impuesto.

Se acaban de dictar dos nuevas sentencias, además de la sentencia 1163/2018, de 9 de julio, que fue la primera que determinó el alcance de la declaración de inconstitucionalidad contenida en la STC 59/2017, comentada aquí. La STS 2990/2018, de 18 de julio, resuelve el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza, contra la dictada en instancia por el Juzgado de lo CA nº 5 de Zaragoza, que anuló una liquidación del IIVTNU por la transmisión del inmueble en una ejecución hipotecaria, considerando que tras la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos del TRLRHL, no había base legal para practicar esta liquidación. Este Juzgado, al igual que el Juzgado CA nº 2 de Zaragoza, han venido manteniendo la denominada tesis maximalista, rechazada por el TS en la sentencia 1163/2018. La sentencia que acaba de dictar el TS estima el recurso de casación y se remite, como es lógico, a lo argumentado en la sentencia 1163/2018. Al analizar la controversia resuelta en la sentencia recurrida se concluye que: “Procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra dicha liquidación por cuanto la sentencia parte de la premisa de que el recurrente ni siquiera aporta ni solicita prueba de la inexistencia de plusvalía gravable”. Es decir, el TS comprueba que en el proceso seguido en instancia, el contribuyente no hace el menor esfuerzo por demostrar la inexistencia de incremento del valor, lo que le lleva a desestimar el recurso contra la liquidación practicada por el Ayuntamiento.

Al hilo de lo expuesto resulta especialmente interesante la otra sentencia del TS a la que me he referido. La STS 2973/2018, de 17 de julio, estima el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Getafe, contra la conocida sentencia del TSJ de Madrid de 19 de julio de 2017,  que optó también, fundadamente, por la denominada tesis maximalista. Conviene recordar que la sentencia del Juzgado de lo CA nº 34 de Madrid, recurrida en apelación, había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una liquidación del IIVTNU, considerando que no se había aportado prueba bastante, no teniendo por tal el menor precio de la escritura de venta sobre el de adquisición.

El interés de esta reciente sentencia del TS es que, además de casar la dictada por el TSJ de Madrid, anula la sentencia del JCA que había confirmado la liquidación del impuesto. Y lo hace considerando que no aplica correctamente las reglas de la carga de la prueba para determinar si existe o no incremento del valor del suelo. Es decir, el TS en este caso, a diferencia de lo que hizo al resolver el recurso de casación que dio lugar a la sentencia 1163/2018, de 9 de julio, entra a valorar la prueba practicada en el proceso seguido en instancia y considera (FJ Cuarto) que: “… la sentencia de primera instancia está también aquejada de error jurídico en cuanto a los criterios que establece en relación con la carga, principios de prueba válidos y objeto sobre el que tal prueba debe recaer, a que nos hemos referido en el fundamento jurídico quinto de la sentencia de 9 de julio de 2018”.

Es oportuno recordar que el TS en la sentencia de 9 de julio, estableció –FJ Quinto- los siguientes criterios sobre la carga de la prueba: 1) Corresponde al obligado tributario probar la inexistencia de incremento de valor del terreno onerosamente transmitido. 2) El sujeto pasivo para acreditar la inexistencia de incremento, podrá ofrecer cualquier principio de prueba, que al menos indiciariamente permita apreciarla, como es la diferencia entre el valor de adquisición y el de transmisión que se refleja en las correspondientes escrituras públicas; podrá también optar por una prueba pericial que confirme tales indicios; o emplear cualquier otro medio probatorio (artículo 106.1 LGT) y 3) Cuando el obligado tributario aporte la prueba indiciaria de que el terreno no ha aumentado de valor, deberá ser la Administración la que pruebe en contra de dichas pretensiones para poder aplicar los preceptos.

La sentencia del TS reprocha a Juzgado de lo CA que no haya tenido en cuenta estos criterios sobre la carga de la prueba y el rigorismo con el que exige la prueba sobre la inexistencia de riqueza gravable, argumentando que la sentencia dictada en instancia:

 ”a) en primer lugar, desdeña a priori todo valor de prueba, aun indiciaria, a los precios recogidos en las escrituras públicas de adquisición y transmisión, con cita del artículo 1218 del Código Civil , pero llevada a una posición extrema su exégesis, de suerte que lo que no sea «…el hecho que motiva su otorgamiento y [de] la fecha de éste» parece carecer de todo valor; b) en segundo término, atribuye al interesado la carga de probar la pérdida patrimonial por medios distintos al de la exhibición de tales instrumentos; y c) viene a exigir, a la postre, una prueba pericial para acreditar que se ha experimentado la minusvalía que situaría la transmisión efectuada fuera del ámbito objetivo de la aplicación del tributo.

Tales afirmaciones han quedado claramente contradichas en el fundamento jurídico quinto de nuestra sentencia de 9 de julio pasado, dictada como hemos repetido en el recurso de casación nº 2662/2017. Aun a título de ejemplo, hemos señalado que los valores consignados en las escrituras públicas, en tanto sean expresivos de que la transmisión se ha efectuado por un precio inferior al de adquisición, constituyen un sólido y ordinario principio de prueba que, sin poseer un valor absoluto -que no podemos establecer con carácter abstracto en sede casacional- sí que bastarían, por lo general, como fuente de acreditación del hecho justificador de la inaplicabilidad del impuesto que, no debemos olvidar, hace sólo objeto de gravamen las plusvalías o incrementos de valor.

En otras palabras, tales datos, a menos que fueran simulados, deberían ser suficientes, desde la perspectiva de la onus probandi, para desplazar a la parte contraria, al Ayuntamiento gestor y liquidador, la carga de acreditar en contrario, de modo bastante, que los precios inicial o final son mendaces o falsos o no se corresponden con la realidad de lo sucedido

Resulta, por tanto, que los precios reflejados en las escrituras de adquisición y transmisión de inmuebles son prueba indiciaria suficiente, si no se demuestra que los datos son simulados, para acreditar la inexistencia de incremento del valor del suelo, desplazando al Ayuntamiento la carga de probar lo contrario.

La conclusión a la que se llega el TS en esta sentencia, tras valorar la prueba practicada en instancia, es que la transmisión de los terrenos, “… experimentó una clara, manifiesta y evidente minusvalía patrimonial que, …, en ningún caso podía dar lugar a la exacción del impuesto controvertido, pues habría bastado, ante el silencio e inactividad probatoria de la Corporación local, con la exhibición y examen de las correspondientes escrituras pública”.

El TS contribuye con esta sentencia a aclarar la controvertida cuestión de la carga de la prueba, que se ha convertido en la cuestión crucial para la gestión del Impuesto. Pero, además, da un paso más y entra a comprobar si la aplicación que se hace de la carga de la prueba en la instancia, se ajusta a los criterios establecidos en el FJ Quinto de la sentencia 1163/2018.

Pedro Corvinos Baseca

 

El dilema

Comentario a la sentencia del JCA nº 9 de Madrid, que se desvincula sin desvincularse de la jurisprudencia del TS en relación con el IIVTNU.

Parecía que tras formar jurisprudencia el TS -sentencia 2499/2018, de 9 de julio- sobre la interpretación del alcance de la inconstitucionalidad de los artículos 107.1, 107.2 a) y 110.4 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLRHL), declarada en la sentencia del TC 59/2017, estaba zanjada la controversia suscitada como consecuencia de las distintas interpretaciones que los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativo han venido haciendo de la sentencia del TC. Otra cosa son los problemas que, sin duda, va a provocar la interpretación mantenida por el TS, al permitir que los aplicadores del derecho (jueces y funcionarios municipales) reconstruyan un Impuesto deconstruido por el TC en la referida sentencia. A ello me referí en este reciente artículo (aquí)

Estaba esperando a ver cómo recibían esta sentencia del TS, y la jurisprudencia en ella formada, los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa; en particular, aquellos a los que el TS les reprocha haber mantenido la inconstitucionalidad radical de los citados preceptos (tesis maximalista)

He tenido conocimiento de dos sentencias dictadas recientemente por sendos Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, en las que ya se tiene en cuenta la sentencia del TS. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Zaragoza –sentencia 158/2018, de 19 de julio- crítica la interpretación que hace el TS en su sentencia, asumiéndola. Y el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 9 de Madrid –sentencia 364/2018, de 19 de julio se desvincula de la interpretación que hace el TS y mantiene su propia interpretación de la STC, considerando que la inconstitucionalidad de los preceptos es radical, por lo que hay un vacío normativo que impide practicar liquidaciones y autoliquidaciones del IIVTNU.

La sentencia del JCA nº 9 de Madrid suscita a mi entender cuestiones jurídicas de gran interés; hace algunas consideraciones sobre la vinculación de los jueces a la jurisprudencia del TS y sobre a quién corresponde aplicar (interpretándolas) las sentencias del TC. Creo entender que, en el fondo, se está cuestionando el pretendido “monopolio” del TS para interpretar una sentencia del TC, apreciando en estos casos interés casacional para la formación objetiva de jurisprudencia. Como ya apunte en el referido artículo, me surge la duda de si entra dentro del interés casacional para la formación de jurisprudencia, interpretar las sentencias del TC.

Se le plantea al órgano juzgador el dilema de si seguir la interpretación que hace el TS en la sentencia 2499/2018 de la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos del TRLRHL –en la que forma jurisprudencia sobre la cuestión- o hacer su propia interpretación de la STC 59/2017. Y para resolverlo empieza haciendo algunas reflexiones acerca de la vinculación de los jueces a la jurisprudencia. La sentencia cita y reproduce parcialmente un artículo doctrinal sobre el tema –“Valor de la jurisprudencia”, artículo de Jesús Ernesto Peces Morate, incluido en el nº 34 de revista Estudios de derecho judicial, dedicado a la Fuerza vinculante de la jurisprudencia- y también varias sentencias del TS y del TC, y acaba haciendo la siguiente declaración de principios: “En el presente caso, no pretende este juzgador separarse del criterio del Tribunal Supremo, ya que por la simple razón de contar con un criterio unificador, sería más que suficiente para acogerse al criterio del alto tribunal. Que además, es quien tiene la última palabra y la verdad judicial en el proceso ordinario”.

Pero a continuación, la cuestión que se plantea el órgano juzgador es “… si debe aplicar el criterio del Tribunal Constitucional que ha declarado inconstitucionales los artículos que permiten exigir el impuesto de plusvalía” Y aclara que “No pretende este juzgador reinterpretar lo que ha querido decir el Tribunal Constitucional, y menos llevar a cabo una aclaración de la sentencia, que incluso podría conducir a una conclusión diferente a la del TC

Por tanto, como se ha dicho, el Juez se encuentra ante “el dilema de aplicar el criterio de la STS de 9-7- 2018, o aplicar la STC que declaró inconstitucionales determinados preceptos de la ley de Haciendas Locales”. El mismo dilema ante el que se van a encontrar todos los órganos jurisdiccionales que en adelante tengan que resolver recursos contra liquidaciones del IIVTNU.

Y la conclusión a la que llega la sentencia, amparándose en lo establecido en el artículo 164 CE y en el artículo 38 LOTC, es que “En definitiva, este juzgador está sometido a lo acordado en la sentencia del Tribunal Constitucional, por encima de cualquier otra postura de cualquier otro órgano judicial, en cuanto que declara la inconstitucionalidad de varios artículos de la Ley de Haciendas Locales, al tratarse estas sentencias de una fuente directa: ley, aunque en sentido negativo. Tiene idéntica fuerza y eficacia que cuando el legislador deroga una determinada norma; pero en el caso del Tribunal Constitucional dispone de un mayor fundamento para no aplicarla (la norma derogada o anulada), toda vez que la misma es contraria a la Constitución”.

Para mi, aquí está la clave de la cuestión; la sentencia, a mi entender, niega que el TS tenga el “monopolio” de la aplicación (interpretándola) de esta sentencia del TC y de cualquier otra, por supuesto. De esta forma, la sentencia del JCA está rechazando que el TS pueda formar jurisprudencia mediante la interpretación uniforme de una sentencia del TC, ante las discrepancias interpretativas a que ésta ha dado lugar. La pregunta que cabe hacerse es si corresponde al TS, a través del recurso de casación, ser el intérprete del intérprete supremo de la Constitución. Yo, como he dicho, no lo tengo claro. Ahora bien, de lo que no me cabe duda es de lo absurdo de la situación: el TS interpretando una sentencia “no interpretativa” del TC, con el riesgo de que el TC acabe haciendo otra interpretación.

Así pues, la sentencia del JCA, después de declarar que no pretende separarse del criterio del TS, se acaba separando de la interpretación que hace la sentencia de este Tribunal, argumentado que está sometido directamente, y sin intermediarios, a lo acordado en la sentencia del TC.

Resuelto el dilema, el órgano juzgador hace su propia interpretación de la STC 59/2017 y, optando por la denominada tesis maximalista mantenida por un buena parte de los juzgados y tribunales de lo contencioso-administrativa, concluye que “En definitiva, la STC 59/2017 ha producido un vacío normativo, cuyo resultado no puede ser otro de que el impuesto municipal no puede ser exigido hasta tanto no supla el legislador dicho vació normativo, en los términos referidos. La declaración de inconstitucionalidad del art. 107.1 y 2 a) de la Ley de Haciendas Locales, así lo exige, sin que pueda depender de agentes ajenos a la potestad legislativa determinar, a través de la interpretación de cada uno de ellos, el valor del terreno. Sería tanto como permitir en este caso la inseguridad jurídica, toda vez que la procedencia o improcedencia del abono del tributo dependería de cómo cada uno de los intervinientes -Ayuntamiento, sujeto pasivo y juez- entendieran cómo se debe calcular el valor de los terrenos.”. Lógicamente, el recurso es estimado.

Para acabar este comentario, me parece oportuno hacer algunas consideraciones. Es evidente que el Ayuntamiento afectado, va a interponer un recurso de casación contra esta sentencia, amparándose probablemente en la causa de presunción de interés casacional contenida en el apartado 3 b del artículo 88 LJCA, que dice que se presumirá que existe interés casacional objetivo: “Cuando dicha resolución se aparte deliberadamente de la jurisprudencia existente al considerarla errónea”. La duda que puede suscitarse es que, como se ha visto, la sentencia formalmente dice que acata la jurisprudencia del TS, pero en realidad se separa de la interpretación que hace la sentencia del TS. Veremos, pues, si se admite el recurso y el sentido de la resolución. Imagínense que el criterio mantenido en esta sentencia, es seguido por otros órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Vuelta otra vez a un aluvión de recursos de casación y a prolongar la situación de inseguridad jurídica. A todo esto, el legislador sigue sin legislar

Y la última consideración, creo que debería plantearse una nueva cuestión de inconstitucionalidad para darle al TC la posibilidad de sacarnos, esperemos, de este lío interpretativo, motivado por su deficiente sentencia. A mi entender, existen argumentos para plantear esta cuestión de inconstitucionalidad. Por un lado, para resolver el controvertido asunto del  incremento mínimo de valor;  surge la duda de si también en este caso se está gravando una renta ficticia y, por tanto, inexpresiva de la capacidad económica del contribuyente. Sobre esta cuestión, como bien se dice en la sentencia del TS, todavía no se ha pronunciado el TC. Por otro lado, sería deseable que se pronunciase para aclarar si, ante el vacío normativo existente, la determinación por los órganos jurisdiccionales de los supuestos en que nacería la obligación tributaria, así como la elección, en cada caso concreto, del modo de llevar a cabo la determinación del eventual incremento, infringe los principio constitucionales de seguridad jurídica (artículo 9.1 CE) y de reserva de ley en materia tributaria (artículos 31.3 y 133.1 y 2 CE), como sugiere el propio TC en la sentencia 26/2017.

Pedro Corvinos Baseca

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Un voto particular a la reciente sentencia del TS sobre el Impuesto de Plusvalías

El riesgo de deconstruir el IIVTNU y permitir que lo reconstruyan los aplicadores del derecho.

La Agrupación de Abogados Jóvenes, junto con la Comisión de Formación del Colegio de Abogados de Zaragoza, han organizado una interesante y muy oportuna jornada sobre urbanismo y tributos locales. Han intervenido Juan Carlos Zapata  -Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Aragón- y los magistrados del Tribunal Supremo Segundo Menéndez, Francisco Javier Navarro y Jesús Cudero.

Se han tratado diversas cuestiones de interés relacionadas con el urbanismo y los tributos locales, pero, como era inevitable, el protagonismo lo ha tenido el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU). La exposición de esta parte le ha correspondido al magistrado Jesús Cudero. La ocasión era propicia para comentar la reciente sentencia del TS 1.163/2018, de 9 de julio, que determina el alcance de la declaración de inconstitucionalidad contenida en la STC 59/2017.

No pretendo en este artículo hacer un resumen ni de la jornada ni tampoco de la ponencia sobre la sentencia que ha hecho el magistrado Jesús Cudero. Vaya por delante que la exposición me ha parecido muy didáctica, como también lo es, a mi entender, la sentencia. Es indiscutible que la sentencia ha hecho un esfuerzo por fundamentar la interpretación mantenida. Otra cosa es si se está o no de acuerdo con el razonamiento seguido, con la conclusión a la que se llega y con las consecuencias que pueden derivarse de la interpretación que se hace.

Lo que me propongo es hacer unas reflexiones personales, al hilo de lo que se ha comentado en esta jornada, sobre lo que supone la sentencia del TS, la situación a la que se ha llegado y las cuestiones controvertidas a que, sin duda, va a dar lugar.

A mi entender, la gran aportación de la sentencia es que, de momento, zanja la controversia abierta sobre el alcance de la declaración de inconstitucionalidad contenida en la STC 59/2017. Y lo hace de forma razonable, optando por la declaración de inconstitucionalidad parcial (tesis relativista), frente a la inconstitucionalidad radical (tesis maximalista) A partir de esta sentencia ya queda claro, al menos de momento,  que el artículo 107, apartados 1 y 2 a), del TRLRHL sólo es inconstitucional si se demuestra que no ha existido incremento en el valor del suelo.

Dicho lo cual, creo que este es uno de los casos en que desde el primer momento el Tribunal ha tenido claro a dónde quería llegar para evitar un problema grave, como es el que habría provocado para las haciendas municipales considerar nulas todas las liquidaciones y autoliquidaciones del Impuesto. Y para alcanzar el  fin que se propone hace decir a la sentencia del TC cosas que, a mi entender, no dice. En cualquier caso, hay que reconocerle al TS que ha deshecho el entuerto provocado por la deficiente sentencia del TC. Este es el propósito que tenía, como se reconoce abiertamente en la sentencia del TS; dice que la sentencia del TC “… no puede calificarse como una muestra o modelo de absoluta claridad y precisión en cuanto al alcance de su fallo”, por lo que el TS considera que “… es preciso desentrañar el alcance y efectos de la citada  STC 59/2017

Al hilo de lo expuesto, me surge la duda de si entra dentro del interés casacional, tal y como está configurado, el desentrañar las sentencias inextricables del TC. No me parece que sea ésta una de sus funciones y creo, además, que entraña el riesgo de que el TC acabe desdiciendo al TS, dando lugar a fricciones entre uno y otro órgano. Por tanto, habrá que habilitar algún mecanismo que permita que al TC, al igual que los órganos jurisdiccionales, aclarar  sus sentencias. Nos hubiésemos evitado todo este lío. Es difícil entender que un año después de haberse dictado la sentencia del TC, de 10 páginas, el TS tenga que dictar una sentencia de 20 páginas para aclararla

Por otra parte, es loable el esfuerzo que hace la sentencia por aclarar el controvertido tema de la prueba, aspecto crucial en la nueva configuración del Impuesto, una vez confirmada por el TS la declaración parcial de inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 a), del artículo 107 TRLRHL. Se pronuncia sobre la prueba a pesar de que el Auto de admisión que da lugar a la sentencia, no aprecia sobre esta cuestión interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.  Sí que aprecia interesal casacional sobre la cuestión de la prueba en otros Autos de admisión previos (entre otros, en el ATS de 30 de octubre de 2017, en el ATS 11443/2017, de 11 de diciembre y en el ATS 11736/2017, de 21 de diciembre). Ahora bien, era inevitable que la sentencia se pronunciase sobre esta cuestión, dado que ha sido un elemento esencial en su línea argumental. Adviértase que una parte importante de la argumentación de la sentencia para inclinarse hacia el lado de la tesis relativista, se basa en la declaración de inconstitucionalidad total del artículo 110.4. El TS introduce este matiz de la inconstitucionalidad total de este artículo –que no aparece en la sentencia del TC-, con el objeto de demostrar que la voluntad del TC fue permitir que los contribuyentes pudiesen probar la inexistencia del incremento del valor del suelo.

Aunque, como se ha dicho, queda pendiente que el TS se pronuncie y forme jurisprudencia sobre la cuestión de la prueba al resolver los recursos de casación ya admitidos, cabe pensar que las sentencias que se dicten seguirán las pautas que marca esta sentencia, que, formalmente, no tiene la consideración de jurisprudencia. Estos criterios son, en síntesis, los siguientes: 1) Corresponde al obligado tributario probar la inexistencia de incremento de valor del terreno onerosamente transmitido. 2) El sujeto pasivo para acreditar la inexistencia de incremento, podrá ofrecer cualquier principio de prueba, que al menos indiciariamente permita apreciarla, como es la diferencia entre el valor de adquisición y el de transmisión que se refleja en las correspondientes escrituras públicas; podrá también optar por una prueba pericial que confirme tales indicios; o emplear cualquier otro medio probatorio (artículo 106.1 LGT) y 3) Cuando el obligado tributario aporte la prueba indiciaria de que el terreno no ha aumentado de valor, deberá ser la Administración la que pruebe en contra de dichas pretensiones para poder aplicar los preceptos.

Nada nuevo; estas pautas sobre los medios de prueba y la carga de la prueba, son las que ya venían aplicando los Juzgados y Tribunales Superiores de Justicia en las sentencias interpretativas dictadas antes de la STC, precisamente con el fin de salvar la constitucionalidad del IIVTNU. Y conviene recordar cómo reaccionó el TC, en la sentencia 26/2017, que declaró la inconstitucionalidad de varios preceptos de la Norma Foral de Guipuzkoa reguladora del IIVTNU –idénticos a los del TRLRHL que posteriormente fueron declarados en la sentencia 59/2017-,  frente a la posibilidad de dictar una sentencia interpretativa para salvar el Impuesto. En el fundamento de derecho sexto de la sentencia 26/2017 se argumemta:

Conforme a lo dicho, no es posible asumir la interpretación salvadora de la norma cuestionada que se propone porque, al haberse establecido un método objetivo de cuantificación del incremento de valor, la normativa reguladora no admite como posibilidad ni la eventual inexistencia de un incremento ni la posible presencia de un decremento (el incremento se genera, en todo caso, por la mera titularidad de un terreno de naturaleza urbana durante un período temporal dado, determinándose mediante la aplicación automática al valor catastral del suelo en el momento de la transmisión de los coeficientes previstos en el art. 4.3 NFG). Es más, tampoco permite, siquiera, la determinación de un incremento distinto del derivado de “la aplicación correcta de las normas reguladoras del impuesto” .

Y continúa diciendo:

Admitir lo contrario supondría reconstruir la norma en contra del evidente sentido que se le quiso dar y aceptar que se ha dejado al libre arbitrio del aplicador (a los entes locales, en vía de gestión, o a los órganos judiciales, en vía de revisión), tanto la determinación de los supuestos en los que nacería la obligación tributaria, como la elección, en cada caso concreto, del modo de llevar a cabo la determinación del eventual incremento o decremento, lo que chocaría, no sólo contra el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), sino contra el propio principio de reserva de ley que rige la materia tributaria (arts. 31.3 y 133.1 y 2, ambos de la CE)”.

Al rechazar contundentemente una sentencia interpretativa para reconstruir una norma en contra del sentido que se le quiso dar, está reprochando a los Juzgados y Tribunales  lo que habían hecho. Y advierte que la reconstrucción de la norma mediante sentencias interpretativas vulnera el principio de seguridad jurídica y el principio de reserva de ley en materia tributaria. Este argumento no se utiliza en la STC 59/2017, probablemente porque no se le planteó al Tribunal que dictase una sentencia interpretativa, como sí se hizo en el caso resuelto en la sentencia 26/2017.

Con el rechazo claro y contundente del TC a las sentencias interpretativas que tengan por finalidad reconstruir la normativa reguladora del Impuesto y con la advertencia que se hace, lo lógico era que buena parte de los Juzgados y Tribunales que habían venido dictando estas sentencias interpretativas, optasen por considerar que la sentencia del TC contenía una declaración de inconstitucionalidad total, con la consiguiente expulsión de los preceptos del ordenamiento jurídico. Esta es la razón por la que “triunfó” la denominada tesis maximalista entre los Juzgados y Tribunales. Basta leer con atención las argumentadas sentencias dictadas por algunos de estos Juzgados y Tribunales. Recomiendo en particular la lectura de la  STSJ CAT 8459/2017, de 30 de octubre; es oportuno recordar  que este órgano jurisdiccional fue el primero que mediante una sentencia interpretativa de los preceptos del TRLRHL intentó salvar el IIVTNU. Dice el TSJ CAT en esta sentencia lo siguiente:

Ello, en el bien entendido aquí de que de la jurisprudencia constitucional antes indicada se desprende, sin duda, una expresa objeción constitucional a una eventual reconstrucción normativa de los preceptos de aplicación mediante el libre arbitrio del aplicador o de los órganos jurisdiccionales por vía interpretativa en revisión de actuaciones tributarias para la determinación de los supuestos en los que nacer la la obligación tributaria y, a su vez, para la elección en cada caso concreto del modo de llevar a cabo la determinación del eventual incremento o decremento del valor de los terrenos transmitidos, lo que se estima contrario por dicha jurisprudencia constitucional, derechamente, no sólo al principio constitucional de seguridad jurídica, garantizado entre otros principios jurídicos esenciales por el artículo 9.3 de la Constitución española , sino también al principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria, recogido por los artículos 31.3 y 133.1 y 2 del mismo texto constitucional”.

Por ello, sorprende que ahora el TS, en la sentencia que nos ocupa, reproche a estos Juzgados y Tribunales la interpretación que han hecho de la STC. De manera que el TC les reprochó que dictasen sentencias interpretativas con el fin de reconstruir la normativa reguladora del Impuesto y, una vez que dejan de dictar estas sentencias interpretativas en aplicación de la jurisprudencia constitucional, el TS les reprocha que no las  dicten. Así estamos.

Me parece que la lectura que hace el TS de la sentencia del TC va en contra de la prohibición del propio TC de que se reconstruya la normativa reguladora del Impuesto, dejando al arbitrio de los aplicadores “tanto la determinación de los supuestos en los que nacería la obligación tributaria, como la elección, en cada caso concreto, del modo de llevar a cabo la determinación del eventual incremento”. Esto es lo que va a suceder una vez que el TS se ha decantado por la declaración de inconstitucionalidad parcial. Y claro, el TC nos dice que si esto se produce se infringen los principios constitucionales de seguridad jurídica y el de reserva de ley en materia tributaria. No resulta, pues, descabellado que algunos de estos Juzgados o Tribunales, planteen ante el TC una nueva cuestión de inconstitucionalidad para que se pronuncie si, ante el vacío normativo existente, la determinación por el órgano jurisdiccional de los supuestos en que nacería la obligación tributaria, así como la elección, en cada caso concreto, del modo de llevar a cabo la determinación del eventual incremento, infringiría los principio constitucionales de seguridad jurídica (artículo 9.1 CE) y de reserva de ley en materia tributaria (artículos 31.3 y 133.1 y 2 CE)

La conclusión a la que se puede llegar es que la interpretación que hace el TS del alcance de la sentencia del TC, nos remonta a la situación anterior a que se dictasen las sentencias del TC declarando la inconstitucionalidad de las normas, forales y estatal, reguladoras del IIVTNU. Es decir, ante el vacío legal existente como consecuencia de la deconstrucción del Impuesto por el TC y la incapacidad del legislador para darle una nueva regulación, vamos a volver a una situación de total incertidumbre, quedando al arbitrio –y en algunos casos a la arbitrariedad- de los aplicadores del derecho.

Por último, hay que señalar que todavía quedan cuestiones pendientes de resolver en relación con este Impuesto. Se apuntó en la jornada, la problemática que ya está planteando, como consecuencia del vacío normativo existente, el tema del incremento mínimo de valor. Es decir, las consecuencias derivadas de aplicar las reglas objetivas determinación de la base imponible del Impuesto –artículo 107 TRLRHL-, una vez constatada la constitucionalidad del precepto al acreditarse que se ha producido un incremento del valor del suelo, aunque sea mínimo. La duda que surge es si también en este caso se está gravando una renta ficticia y, por tanto, inexpresiva de la capacidad económica del contribuyente. La sentencia del TS se limita a decir respecto de esta cuestión que es consciente de esta situación pero que el TC no se ha pronunciado todavía. Es muy probable que el TC acabe pronunciándose sobre esta cuestión y, a la vista de su doctrina, cabe pensar que pueda considerar una renta ficticia la resultante de aplicar las reglas y criterios objetivos para determinar la base imponible, contenidos en el artículo 107 TRLRHL. Pero mientras tanto, ¿qué hacer?. Y ¿qué habrá qué hacer si se considera inconstitucional gravar estas rentas ficticias en caso de incrementos mínimos de valor? ¿Tendrán también los aplicadores del derecho que integrar este vacío normativo?.  Esta es también una buena prueba de la incertidumbre y del riesgo que entraña el que el TC haya decosntruido el Impuesto y el TS permita que lo reconstruyan los aplicadores del derecho, en tanto no lo haga el legislador.

Pedro Corvinos Baseca

El no haber constituido el órgano municipal de reclamación económico-administrativa, vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva

La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local,  introdujo, como es sabido, un nuevo título en la LRBRL,  el X, en el que se establece un régimen orgánico específico para los municipios de gran población. El objetivo perseguido fue establecer una estructura organizativa adecuada a las características de estos Municipios, que les permitiese una mejor gestión de sus competencias y hacer frente a los retos que tienen planteados.

Se introdujeron importantes modificaciones en la organización de la gestión económico-financiera de estos Municipios. Entre ellas, se previó la constitución de un órgano para el conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos tributarios de competencia local, caracterizado por su carácter técnico, especialización e independencia respecto de los órganos gestores.  Se pretendió con la creación de este tipo de órganos “… abaratar y agilizar la defensa de los derechos de los ciudadanos en un ámbito tan sensible y relevante como el tributario, así como para reducir la conflictividad en vía contencioso-administrativa, con el consiguiente alivio de la carga de trabajo a que se ven sometidos los órganos de esta jurisdicción”. Se planteó la constitución de este órgano y la puesta en funcionamiento de la vía económico-administrativa como una garantía real para los dolientes ciudadanos frente al recurso preceptivo de reposición.

Conviene recordar que tras la entrada en vigor de la LRBRL, se suprimió la reclamación económico-administrativa de los actos de las Entidades locales ante los tribunales económico-administrativos de la Administración General del Estado. Se consideró que el control de estos actos por órganos de la Administración General del Estado, vulneraba la autonomía local. De manera que frente a estos actos sólo cabía el recurso preceptivo de reposición, que ha sido y sigue siendo una verdadera carga para los ciudadanos.

De ahí que se valorase muy positivamente la obligación impuesta a los Municipios de gran población de crear estos órganos especializados para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas. Adviértase que la función de estos órganos no se limita al conocimiento y resolución de estas reclamaciones, sino que se extiende a emitir dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales y, en el caso de ser requeridos por los órganos municipales competentes en materia tributaria,  a la elaboración de estudios y propuestas en esta materia.

Sin embargo, algunos grandes Municipios han implementado de forma desigual las medidas organizativas destinadas a mejorar la gestión económico-financiera. Como suelen ser habitual, se ha dado prioridad a la parte de la gestión, liquidación y recaudación de tributos y demás ingresos públicos, creando órganos específicos y bien dotados para el cumplimiento de sus tareas. Y conscientemente se ha postergado la puesta en funcionamiento de aquellos órganos y procedimientos que habían de suponer una garantía para los ciudadanos. Hasta tal punto, que casi quince años después de la entrada en vigor de la Ley 57/2003, algunos grandes Municipios todavía no han creado el órgano para resolver las reclamaciones económico-administrativas.

El incumplimiento de esta obligación, ha supuesto que los ciudadanos no han tenido la posibilidad de reclamar contra los actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público de los municipios incumplidores, ante estos órganos especializados e independientes. De esta forma se han desincentivado los recursos contra estos actos. Los afectados, ponderando las escasas posibilidades de que se estimase  el recurso preceptivo de reposición y el coste que supone acudir a la vía jurisdiccional, han desistido de recurrir. Y lo peor es que esta situación se ha producido en un periodo en que los tributos locales han generado una gran conflictividad. Piénsese en toda la conflictividad que ha provocado el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU).

Era de esperar que antes o después esta cuestión, la del incumplimiento de la obligación de constituir este órgano, se suscitase ante los órganos jurisdiccionales.  Así ha sucedido. En un recurso contencioso-administrativo interpuesto precisamente contra una liquidación del IIVTNU, practicada por el Ayuntamiento de Alicante, se ha planteado como uno de los motivos de impugnación la indefensión ante la imposibilidad de interponer reclamación económico-administrativa, al no haber constituido este Ayuntamiento el órgano para resolver estas reclamaciones, previsto en el artículo 137 LRBRL.

El recurso ha sido resuelto por el Juzgado de los Contencioso-Administrativo nº 2 de Alicante, en la sentencia 166/2018, de 11 de abril. Esta interesante sentencia se centra en esta cuestión y estima el recurso, considerando que el Ayuntamiento de Alicante vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva del recurrente, al impedirle que un órgano especializado e independiente de la Administración pueda conocer su recurso antes de acudir a la vía judicial.

Merece la pena reproducir algunos de los contundentes argumentos utilizados en la sentencia. Se empieza destacando la naturaleza de este órgano y la función de garantía que cumple para los administrados:

Al respecto, no podemos perder de vista la naturaleza y el carácter del órgano económico-administrativo del artículo 137 de la LBRL. Se trata de un órgano colegiado incardinado dentro de la Administración municipal, independiente de los demás órganos administrativos encargados de aplicar los tributos. Además, es un órgano de carácter técnico, al disponer de los conocimientos precisos para el adecuado desempeño de las funciones que tiene encomendadas, y especializado por razón de los asuntos que conoce. Igualmente, es un órgano cuyas resoluciones agotan la vía administrativa, lo que supone que no es posible que el Ayuntamiento de Alicante, en la resolución recurrida en este procedimiento, declare que la misma pone fin a la vía administrativa a efectos de interponer el correspondiente recurso contencioso-administrativo. La razón de ser de estos órganos municipales la encontramos en que los mismos constituyen un instrumento importante para abaratar y agilizar la defensa de los ciudadanos en un ámbito tan sensible y relevante como el tributario, con el fin de garantizar el derecho a la tutela efectiva consagrado en el artículo 24 de la CE (Profesor Chico de la Cámara); así como constituir un filtro para depurar las disfunciones de los Ayuntamientos en su actuación, disponiendo de un órgano independiente de los competentes para resolver reclamaciones en una materia específica y técnica como es la tributaria”.

A continuación, se reprocha la inactividad del Municipio por no constituir el órgano para la resolución de reclamaciones económico-administrativas. Se argumenta:

Cabría la posibilidad de argumentar que como dicho órgano especializado no existe, la única posibilidad es entender que la resolución que agota la vía administrativa es la dictada al resolver el recurso de reposición. Pues bien, al respecto debemos tener en cuenta el contenido de la disposición adicional primera transcrita de la Ley 57/2003, que confiere al Pleno del Ayuntamiento de Alicante un plazo de seis meses, desde su entrada en vigor, para aprobar las normas orgánicas necesarias para la adaptación de su organización a lo previsto en el titulo X de el la LBRL. Esta Ley fue publicada en el BOE de 17 de diciembre de 2003, y entró en vigor el 1 de enero de 2004. Desde el 1 de enero de 2004 hasta la actualidad han pasado, con creces, los seis meses que tenía la Administración para la creación de estos órganos especializados. Existe una evidente dejadez en el funcionamiento de la corporación demandada a la hora de aplicar lo dispuesto en la relación de artículos estudiados en la presente resolución. La actuación de la Administración se ha desarrollado a lo largo del año 2017, es decir, 13 años después de la promulgación de la Ley 57/2003, tiempo más que suficiente para dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en dicha Ley. lo contrario, admitir que la resolución dictada por la Administración pone fin a la vía administrativa, omitiendo el contenido de las disposiciones analizadas, perjudica a los ciudadanos y beneficia a una Administración que no cumple con las exigencias impuestas por el legislador

Y se concluye:

“… el Ayuntamiento de Alicante tiene la obligación legal de constituir los órganos especiales a los que se refiere el artículo 137 de la LBRL, y pese a que los mismos no existen, ha transcurrido el tiempo más que suficiente para ponerlos en funcionamiento. La resolución que pone fin a la vía administrativa ha sido dictada por ·órgano manifiestamente incompetente y, el hecho de que el demandante no pueda acudir al órgano especial previsto en el artículo 137, atenta contra su derecho a la tutela judicial efectiva al impedirle que un órgano independiente de la Administración pueda conocer su recurso antes de acudir a la vía judicial”.

Esta sentencia bien fundamentada, probablemente será recurrida en apelación por el Ayuntamiento de Alicante. No obstante, supone un serio aviso para aquellos Ayuntamientos de municipios de gran población (estoy pensando en Zaragoza), que después del tiempo transcurrido todavía no han constituido un órgano para la resolución de reclamaciones económico-administrativas, manifestando un desprecio hacia sus ciudadanos/contribuyentes.  Está en juego la validez de todos los actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público que puedan dictarse y también los ya dictados, en la medida en que incurren en un vicio de nulidad de pleno derecho, al resultar lesionado un derecho susceptible de amparo constitucional como es la tutela judicial efectiva (artículo 217.1.a LGT)

Pero la cosa no queda aquí; la no constitución de este órgano podría afectar también a la validez de las Ordenanzas fiscales aprobadas al omitirse el dictamen preceptivo que debe emitir (artículo 137.1.b)

En resumen, la consistente argumentación contenida en esta sentencia, va a dar pie a que se interpongan recursos contra actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público, dictados por Municipios de gran población que todavía no han constituido sus órganos para la resolución de reclamaciones económico-administrativas.

Pedro Corvinos Baseca

Algunas cuestiones de interés respecto del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana

Asistí el pasado viernes día 18 de mayo, a una ponencia sobre “La reforma del IIVTNU, situación de las entidades locales a partir de la misma y estado de los procedimientos en curso”, dentro del XVIII curso sobre la inspección de tributos locales, organizado por la Asociación Nacional de Inspectores de Hacienda Pública Local.

Uno de los ponentes fue D. Juan Ignacio Moreno Fernández, Letrado del Tribunal Constitucional, que se pronunció con rotundidad sobre algunas cuestiones relativas al alcance y efectos de la STC 59/2017, que están suscitando muchas dudas y han dado lugar a diversas interpretaciones (aquí y aquí). Trataré a continuación de exponer en síntesis lo que me pareció más interesante de su intervención.

Para empezar, el Letrado del Tribunal Constitucional –que probablemente participó activamente en la redacción de la sentencia- manifestó su sorpresa por la variedad de interpretaciones a que ha dado lugar esta sentencia. Dejó claro que la voluntad del TC (lo que no queda claro si es la voluntad de la sentencia, a la vista de las interpretaciones a las que ha dado lugar y a la espera de la que finalmente diga el TS) fue declarar la inconstitucionalidad,  pero sólo parcial, de los  artículos 107.1, 107.2 a) y 110.4, del TRLRHL;  esto es, solo son inconstitucionales los citados preceptos en aquellos casos en que someten a tributación situaciones de inexistencia de incremento de valor del suelo. De manera que todas las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia y Juzgados de lo CA que mantienen la denominada tesis maximalista –nulidad radical- se están apartando, cabe pensar que sin intención (¿o no?) de la doctrina del TC manifestada en esta sentencia y en las otras que han declarado la inconstitucionalidad de las normas forales reguladoras de este impuesto.

Como es sabido, sobre esta cuestión se va a pronunciar en breve el TS –se dice que para julio-, que ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si, para garantizar la seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución ), la igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la Constitución ) y el respeto de la reserva de ley en materia tributaria ( artículos 31.3 y 133.1 y 2 de la Constitución ), la inconstitucionalidad de los artículos 107.1 , 107.2 a ) y 110.4 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, declarada en la sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo , obliga en todo caso a la anulación de las liquidaciones y al reconocimiento del derecho a la devolución de ingresos indebidos en las solicitudes de rectificación de autoliquidaciones por el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, sin entrar a valorar la existencia o no en cada caso de una situación inexpresiva de capacidad económica, como defiende el juzgador de instancia”.

Es decir, TS acabará interpretando cuál es el alcance de la inconstitucionalidad declarada por la sentencia del TC, ya veremos si en línea con la que parece ser la voluntad del TC, manifestada por el Letrado de este Tribunal (nulidad parcial), o siguiendo la denominada interpretación maximalista (nulidad radical), mantenida hasta el momento por la mayor parte de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativo. Existe, pues, el riesgo de que el TS, al igual que han hecho estos órganos de la jurisdicción contencioso-administrativo, acabe manteniendo una interpretación sobre el alcance de la inconstitucionalidad contraria a lo declarado con toda claridad en la sentencia, según manifestó el Letrado del Tribunal Constitucional. ¿Qué posibilidades hay en este caso de que el TC se vuelva a pronunciar sobre esta cuestión? Pues que se interponga un recurso de amparo alegando la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE), por la negativa al deber de acatar la doctrina del TC. Emilio Aparicio en un reciente post publicado en su blog (aquí), hace referencia a una reciente sentencia del TC en la que se recoge la doctrina del apartamiento implícito.

Manifestó también el Letrado del TC que cabría considerar renta ficticia –y por tanto inexpresiva de la capacidad económica del contribuyente- el incremento de valor que resulta de aplicar las reglas objetivas de determinación de la base imponible del Impuesto, cuando existe una diferencia sustancial con el incremento real, demostrado, del valor del suelo producido en el momento de la transmisión. El típico ejemplo en que el incremento del valor del suelo es de 1 euro pero al aplicar estas reglas objetivas de determinación de la base imposible resulta un incremento mucho mayor. Según dijo, el TC no se ha pronunciado sobre este aspecto porque no se le ha planteado en ninguna de las cuestiones de inconstitucionalidad. Lo que no quiere decir que no se puedan plantear en los asuntos todavía pendientes de resolver ante los órganos jurisdiccionales. Conscientes de este riesgo, en la Proposición de Ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley  Reguladora de las Haciendas Locales, se corrige la forma de calcular el incremento del valor del suelo para evitar el desajuste entre el incre mento objetivo y el incremento real.

Otra cuestión controvertida a la que se refirió el Letrado del TC, es la de los efectos de la sentencia. Dijo que la expulsión ex origine del ordenamiento jurídico de los preceptos declarados inconstitucionales y nulos, debe entenderse que se produce desde la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el TRLRHL. Señaló, además, que en este caso, a diferencia de otros, no se limitaron en la sentencia sus efectos. Es sorprendente que el TC limitase los efectos en la sentencia 140/2016, de 21 de julio -FJ 14- que declara la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y no lo haga en la sentencia 59/2017, a pasar de las graves consecuencias que ello tiene para las haciendas municipales. Habló el Letrado de ponderación a la hora de decidir si se limitan o no los efectos, pero no explicó qué ponderan. Convendrían que en cada caso explicase el TC las razones que llevan a limitar o no los efectos de sus sentencias. De lo contrario no se acaba de entender que sólo se limiten las que pueden tener incidencia en la hacienda estatal y no las que afectan gravemente a las haciendas municipales, como sucede en este caso.

La consecuencia de la no limitación de los efectos de la sentencia, es que la intangibilidad por razones de seguridad jurídica sólo ampara a las sentencias con fuerza de cosa juzgada (artículo 40.1 LOTC) y no a las liquidaciones firmes y, mucho menos, a las autoliquidaciones. Sugirió que frente a las liquidaciones firmes los interesados pueden reaccionar solicitando la revisión de oficio, al considerar que estos actos incurren en un vicio de nulidad de pleno derecho (artículo 221.4, en relación con el artículo 216.a, ambos de la LGT). Lo que no dejo del todo claro es en cuál de las causas de nulidad del artículo 217.1 LGT encajaría el hecho de practicar una liquidación al amparo de preceptos declarados posteriormente inconstitucionales; se refirió al apartado g) de este artículo –Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal-, remitiéndose a lo establecido en el artículo 39.1 LOTC. Lo que en el fondo se plantea es, como ha quedado dicho, si la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal determina la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en su aplicación.

Creí entender que cabe también solicitar la rectificación de las autoliquidaciones practicadas y la devolución de los ingresos indebidos, sin límite temporal, desde el momento de la expulsión ex origine de los preceptos declarados inconstitucionales y nulos.

Por lo que respecta a los afectados por sentencias con valor de cosa juzgada, en las que no tuvo en cuenta la inconstitucionalidad parcial de estos preceptos declarada en la referida sentencia, indicó que pueden utilizar la vía de la responsabilidad patrimonial del estado legislador, advirtiendo que a las sentencias dictadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, no se les aplica el régimen más restrictivo contenido en el art 32 (apartados 3, 4 y 5) de esta Ley. En particular, no será exigible en estos casos el haber alegado durante el proceso la inconstitucionalidad posteriormente declarada.

En resumen, según lo manifestado por el Letrado del TC, los afectados por las liquidaciones y autoliquidaciones del IIVTNU, practicadas desde la entrada en vigor del TRLRHL, en las que se demuestre la inexistencia de incremento del valor del suelo –la cuestión es quién tiene carga de la prueba y como se demuestra la inexistencia del incremento-, podrán solicitar a los respectivos Ayuntamientos la devolución de lo indebidamente ingresado. En los casos de liquidaciones firmes, previa solicitud de revisión de oficio, y en los casos de autoliquidaciones, solicitando la rectificación de éstas.

Lo cierto es que la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos del TRLHL que regulan el IIVTNU, aunque parcial, al parecer, con la consiguiente expulsión ex origine de estos artículos del ordenamiento jurídico y la no limitación de los efectos de la sentencia, puede causar un grave quebranto en las haciendas de algunos Municipios. Corren el riesgo de tener que devolver lo ingresado en concepto de liquidaciones y autoliquidaciones de este Impuesto desde el 10 de marzo de 2004 (entrada en vigor del TRLRHL), más los intereses devengados, cuando se demuestre la inexistencia de incremento del valor del suelo. Piénsese en todas las transmisiones que se han producido durante el largo periodo de la crisis inmobiliaria.

Por último, quede claro que la proposición de ley por la que se modifica el TRLRHL, en la redacción inicial, no da solución a esta problemática, a diferencia de lo que sucede, por ejemplo, con Ley Foral 19/2017, de 27 de diciembre, que modifica la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, que contiene un régimen transitorio que pretende salvaguardar las liquidaciones firmes del IIVTNU correspondientes a hechos imponibles producidos con anterioridad a la publicación de la sentencia del TC.

Pedro Corvinos Baseca