Responsabilidad patrimonial por la anulación de acuerdos dictados por tribunales administrativos de contratación pública
La peculiar naturaleza de los tribunales administrativos de contratación pública, a mitad de camino entre los órganos administrativos y los órganos judiciales –han sido definidos como órganos administrativos de carácter cuasijurisdiccional-, hace a veces difícil determinar el régimen jurídico aplicable a los actos que dictan. No queda claro si los acuerdos dictados son meros actos administrativos, a los que debe aplicarse, sin más, lo establecido en el Ley 39/2015. O si, por el contrario, ese carácter cuasijurisdiccional que se reconoce a estos tribunales se extiende a sus resoluciones, en cuyo caso habría que matizar el régimen jurídico que les es de aplicación. En este sentido, conviene tener en cuenta alguna de las consideraciones que ha hecho el TS sobre los actos dictados por los tribunales administrativos de contratación. En el fundamento de derecho sexto de la STS 4223/2014, de 23 de octubre (ECLI: ES:TS:2014:4223), se dice lo siguiente:
Así, pues, la perspectiva, desde la que debemos enjuiciar este litigio es la querida por los legisladores europeo y, en consonancia con él, español. Esto es, la de preservar la funcionalidad de este mecanismo de garantía prejudicial en el que, por los rasgos que definen legalmente al órgano que lo aplica y al procedimiento del que se sirve, concurre una cualificada presunción de legalidad y acierto, superior, si se quiere, a la que con carácter general se predica de la actuación administrativa ( artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común )”.
A esta cuestión, la del régimen aplicable a las resoluciones de los tribunales administrativos de contratación pública, me he referido en dos ocasiones: al tratar la aplicación de las medidas cautelares a los acuerdos dictados por estos órganos (aquí) y al referirme a la responsabilidad patrimonial de estos tribunales administrativos por la dilación en la resolución del recurso especial (aquí)
Abordaré ahora la cuestión de la responsabilidad patrimonial por la anulación de los acuerdos dictados por tribunales administrativos de contratación pública. La realidad es que las resoluciones dictadas por estos órganos gozan de respeto, precisamente por su independencia, especialización y alta cualificación, como lo demuestra el escaso número de recursos contencioso-administrativos interpuestos contra estas resoluciones. En los informes sobre Justicia Administrativa publicados anualmente por el Centro de Investigación sobre Justicia Administrativa (aquí), se puede constatar la escasa litigiosidad que provocan los acuerdos de estos tribunales. Además, buena parte de los recursos contencioso-administrativos interpuestos han sido desestimados, confirmando las resoluciones recurridas. Pero en algún caso, se han estimado, anulándose, los acuerdos que resuelven los recursos especiales. Se hizo eco de alguno de estos casos, José Cano Larrotcha, en el artículo “Los órganos jurisdiccionales enmiendan la plana a los Tribunales Administrativos de Contratos“, publicado en el blog de ACAL. Para comprobar los casos en que los órganos jurisdiccionales han estimado recursos contra acuerdos dictados por estos órganos, anulándolos, resulta de interés acceder a la sección titulada “RESOLUCIONES VS SENTENCIAS” de la web de contrato de obras.
Así pues, algunos acuerdos adoptados por los tribunales administrativos de contratación pública han sido anulados por los órganos jurisdiccionales, pudiendo la anulación de estos actos ocasionar perjuicios a quienes han intervenido en la licitación, incluida la Entidad contratante. Surge, por tanto, la cuestión de si los perjudicados por la anulación de estos acuerdos de los tribunales administrativos pueden exigir responsabilidad patrimonial para que se les indemnicen los perjuicios que se les han ocasionado.
Ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión, el Consejo Consultivo de Aragón en el dictamen 48/2018, de 20 de marzo. Se ha emitido dentro del procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial seguido a instancia de una Administración contratante –Comarca Hoya de Huesca/Plana de Uesca-, basado en la anulación por el TSJ de Aragón de una resolución del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón (TACPA), que, a su vez, anuló la adjudicación de un contrato de prestación del servicio del control de calidad del agua de la entidad local reclamante.
El TACPA anuló la adjudicación efectuada por la Comarca y ordenó retrotraer las actuaciones al momento anterior a la adjudicación, por entender que la presunción de anormalidad de la oferta del adjudicatario no había sido desacreditada, por lo se rechazó esta oferta. La consecuencia fue que el contrato se adjudicó finalmente al siguiente licitador. Recurrieron este acuerdo anulatorio tanto la Administración contratante como la empresa cuya oferta fue rechazada. EL TSJ de Aragón, en la sentencia 986/2016, de 13 de julio (ECLI: ES:TSJAR:2016:986), estimó los recursos interpuestos por las entidades demandantes, declarando no ser conforme a derecho la resolución del TACPA, que fue anulada. Se considera en la sentencia, frente a lo argumentado por el TACPA, que quedó acreditado por las pruebas periciales aportadas la viabilidad de la oferta, por lo que no debió excluirse del concurso a la entidad demandante.
Es necesario señalar que la entidad que resultó inicialmente adjudicataria y excluida en virtud del acuerdo del TACPA, incluyó entre sus pretensiones el que se le indemnizase por los perjuicios que se le habían ocasionado. La sentencia rechazó esta pretensión al entender que se cometió un error en la identificación de la persona contra la que se dirigió la acción de resarcimiento de daños. No obstante, se indicó frente a quién debía dirigirse esta acción, diciendo que: “La Sala considera que la Administración responsable por el perjuicio ocasionado por una resolución del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, sería la Administración de la Comunidad Autónoma que es la que creó el Tribunal y la que tutela y financia su funcionamiento, además de estar adscrito al Departamento correspondiente del Gobierno de Aragón. Y ello en atención a lo dispuesto en el art. 17 de la Ley 3/2011 de 24 de febrero, de medidas en materia de contratos del Sector Público de Aragón”.
La sentencia del TSJ de Aragón abrió la puerta a que se ejercitase la reclamación de responsabilidad patrimonial por la anulación del acuerdo del TACPA frente a la Administración autonómica. Y está fue la acción que acabó ejercitando, no la entidad licitadora ilegalmente excluida por el TACPA, sino la Administración contratante. La reclamación se ha fundamentado en el artículo 106 CE y en el artículo 32 LEY 40/2015. Y ha sido admitida mediante providencia del Consejero de Hacienda, tramitándose conforme al procedimiento establecido en la Ley 39/2015. Es decir, la Administración autonómica, a la que está adscrita el TACPA, tramitó está reclamación por la anulación del acuerdo del TACPA como cualquier otra reclamación por la anulación de un acto administrativo.
El que advierte de la peculiaridad de esta situación es el TACPA en el informe que le solicita la instructora del procedimiento. Se recuerda en este informe el carácter “jurisdiccional” de los acuerdos de este órgano, advirtiendo finalmente que la petición de la Comarca “supone, en su formulación, una quiebra del principio de lealtad e institucional” así como un claro “exceso en tanto la acción de responsabilidad patrimonial, ex artículo 32 de la Ley 40/2015, se limita a los particulares…”
El Consejo Consultivo de Aragón, en el dictamen emitido, aplica al caso la doctrina jurisprudencial sobre responsabilidad patrimonial en los supuestos de anulación de actos administrativos que, como es sabido, se caracteriza por modular el requisito de la antijuridicidad. Se dice: “En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad que ejercita. Así se expresa, el Tribunal Supremo entre otras, en las Sentencias de 14 de julio (RJ 2008, 3432) y 22 de septiembre de 2008 (RJ 2008, 4543), dictadas en unificación de doctrina (FFJJ 4º y 3º, respectivamente)”.
El dictamen da un paso más, y con el objeto de blindar los acuerdos del TACPA frente a eventuales reclamaciones de responsabilidad patrimonial, en los supuestos de anulación por resolución judicial, destaca su carácter jurisdiccional y considera aplicable a los acuerdos anulados, por analogía, la doctrina jurisprudencial sobre las reclamaciones fundadas en un error judicial (artículo 293 LOPJ) Se viene exigiendo para que prospere la demanda por error judicial que “… el correspondiente órgano jurisdiccional haya actuado abiertamente fuera de los cauces legales, no pudiendo atacarse por el cauce del indicado precepto conclusiones que no resulten ilógicas o irracionales. El error judicial es la equivocación manifiesta y palmaria en la fijación de los hechos o en la interpretación o aplicación de la ley, derivada de la aplicación del Derecho basada en normas inexistentes o entendidas fuera de todo sentido. Ha de dimanar de una resolución injusta o equivocada, viciada de un yerro de la cualidad ya indicada, que determine conclusiones fácticas o jurídicas ilógicas, irracionales, esperpénticas o absurdas, que rompan la armonía del orden jurídico”.
La conclusión a la que se llega es que “… no encontrándonos en ninguno de esos supuestos de resolución ilógica, esperpéntica o irracional y, encontrándonos, por el contrario, ante una discrepancia en la valoración de la prueba obrante en el expediente, resulta claro que no concurren los requisitos materiales que pueden fundar una reclamación de responsabilidad patrimonial motivada por la anulación de la resolución del TACPA”
En resumen, el Consejo Consultivo de Aragón reconoce en el dictamen emitido, el carácter jurisdiccional de los acuerdos del TACPA y, consecuentemente, trata de blindarlos aplicando la doctrina jurisprudencial sobre las reclamaciones fundadas en un error judicial (artículo 293 LOPJ), frente a eventuales reclamaciones de responsabilidad patrimonial por la anulación de estos actos.
Pedro Corvinos Baseca
Exclusión de oferta en un procedimiento de contratación electrónica por presentarla en papel
Comentario a la resolución 808/2018 del TACRC
Hace unas semanas nos hacíamos eco –aquí-, de la primera resolución dictada por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales –TACRC-, que anulaba una licitación por permitir el PCAP la presentación de las proposiciones en papel; se trató de la Resolución nº 632/2018, de 29 de junio. En aquel caso los términos de la controversia eran sencillos: licitación en la que se permite la presentación de ofertas por medios no electrónicos, sin aducirse ninguna de las excepciones a que se refieren los apartados tercero y cuarto de la D.A 15ª de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público –LCSP-, que permitirían sostener una posible presentación por medios no electrónicos; como consecuencia, se anulaba el PCAP y por tanto la licitación. Distinto es el supuesto que se le presenta al TACRC en la recién publicada Resolución nº 808/2018: licitación electrónica, correctamente regulada en ese sentido en el PCAP, en la cual concurre un licitador que presenta su oferta en papel.
Recordemos previa y brevemente que son las disposiciones adicionales 15ª a 17ª LCSP, las que regulan con mayor concreción la obligación legal de licitar por medios exclusivamente electrónicos: estas disposiciones regulan respectivamente, los medios de comunicación utilizables en los procedimientos de contratación, el uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en dichos procedimientos, y los requisitos de las plataformas electrónicas de recepción de documentos. El incumplimiento, muy extendido aún, de las citadas disposiciones y, especialmente, de la obligación por los órganos de contratación de admitir las proposiciones en exclusiva por dicha vía, está pasando por lo general sin pena ni gloria, salvo en los casos en que un licitador “electrónico” que se considere afectado por dicho incumplimiento -ello sucederá lógicamente porque resulte particularmente perjudicado en un procedimiento-, decide recurrir actos del órgano de contratación que considere infringen tales disposiciones; fue el caso del PCAP en la citada Resolución 632/2018, por no exigir la presentación de las ofertas por medios exclusivamente electrónicos, mientras en la Resolución nº 808/2018, de 14 de septiembre, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, es la adjudicación del contrato a favor de un licitador que presentó su oferta en papel -estando establecido en el PCAP, de conformidad con la LCSP, la obligatoria presentación por medios electrónicos-, el acto recurrido.
Veamos lo más interesante del razonamiento del TACRC: nos recuerda en primer lugar que en el ámbito litigioso en particular –la presentación de las ofertas-, la obligación de su presentación electrónica viene recogida en la D.A. 15ª LCSP, que antes hemos citado, que en su apartado tercero dispone: “3. La presentación de ofertas y solicitudes de participación se llevará a cabo utilizando medios electrónicos, de conformidad con los requisitos establecidos en la presente disposición adicional.”. A continuación, no obstante, enumera una serie de supuestos que permiten exceptuar la obligación general -contrataciones que exijan herramientas, equipos ofimáticos o formatos no disponibles o aceptados en general, modelos físicos o a escala que no pueden ser transmitidos por medios electrónicos, o bien por motivos de seguridad o protección de información especialmente delicada-, previo informe del órgano de contratación. En esta licitación, el PCAP se adecua a las disposiciones de la LCSP en materia electrónica y no se acoge a excepción alguna, por lo que se establece en el mismo así como en el anuncio de licitación la presentación electrónica de ofertas, presentándose sin embargo una proposición en soporte papel que, no sólo es admitida, sino que obtiene la adjudicación del contrato; el recurrente, como es lógico, es un licitador que sí cumplió con su obligación de presentación electrónica.
Pues bien, señala el TACRC en su fundamento de derecho séptimo que “la redacción literal del pliego y del anuncio de licitación, en cuanto establece la obligación de presentar la oferta en «sobre o archivo electrónico», es clara, ya que impone la obligación de presentar la oferta en formato electrónico. Lo que nos encontramos en este caso es que una empresa ha presentado la documentación en soporte papel y no en formato electrónico, y otra empresa lo han presentado en formato electrónico y no en soporte papel, si bien, en ambos supuestos cabe partir de que la oferta ha sido presentada y se conoce claramente los términos de la oferta y la voluntad del licitador, así como no se ha visto alterado su contenido ni el secreto de la proposición presentada, aunque no haya sido presentada en el formato exigible. Pues bien, las consideraciones anteriores nos llevan a la conclusión de que el presente recurso debe ser estimado, al no resultar válida la presentación de ofertas en papel, por aplicación del principio de concurrencia, unido a la necesidad de evitar que se puede admitir la presentación de ofertas extemporáneas, como consecuencia de la presentación de las mismas en un formato papel, cuando toda la legislación y el pliego de ese contrato, obligan a la presentación de ofertas en formato electrónico.”
Su conclusión como vemos, es taxativa; añade además en su fundamento de derecho noveno que de admitirse la oferta, se infringiría además el principio de igualdad, puesto que dicha admisión pasaría por considerar subsanable la misma forma de presentación de la oferta, lo que no resulta admisible en ningún caso: “no estamos ante una duda que afecte a la documentación acreditativa de las condiciones de admisión, la cual debe ser interpretada en un sentido favorable a la admisión, de acuerdo con la doctrina establecida por este Tribunal, sino ante la manifestación de la voluntad del licitador en una forma no reconocida por la ley ni por el pliego, lo que puede suponer un atentado contra el principio de igualdad ante la ley de todos los licitadores y de libre competencia.” Concluye en definitiva, que “sólo se pueden subsanar los defectos formales de la documentación administrativa, pero no la presentación de la oferta en sí, como ocurre en el caso.”
Sirva de nuevo este comentario para recordar a los órganos de contratación que deben tomarse muy en serio la obligación legal de tramitación de los procedimientos de contratación por medios exclusivamente electrónicos y, por consiguiente, de inadmitir, en el ámbito de un procedimiento electrónico, ofertas presentadas en papel, por constituir una infracción directa de lo establecido en la D.A. 15ª.3 LCSP.
José María Agüeras Angulo
Pedro Corvinos Baseca
Cambio de criterio de TACRC en relación con el carácter subsanable del trámite para la presentación de documentación por el licitador propuesto como adjudicatario
Comentario a la resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales 747/2018, de 31 de julio
Hace ya más de dos años que nos hacíamos eco –aquí– de la controversia que se había generado entre los tribunales administrativos de contratación pública en relación a la posibilidad o no de conceder trámite de subsanación en el plazo conferido en el artículo 151.2 TRLRCP –ahora artículo 150.2 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público-, para que el licitador propuesto como adjudicatario presente la documentación que permita proceder a la adjudicación del contrato a su favor. Dispone actualmente el artículo 150.2 LCSP: “2. Una vez aceptada la propuesta de la mesa por el órgano de contratación, los servicios correspondientes requerirán al licitador que haya presentado la mejor oferta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 145 para que, dentro del plazo de diez días hábiles, a contar desde el siguiente a aquel en que hubiera recibido el requerimiento, presente la documentación justificativa de las circunstancias a las que se refieren las letras a) a c) del apartado 1 del artículo 140 si no se hubiera aportado con anterioridad, tanto del licitador como de aquellas otras empresas a cuyas capacidades se recurra, sin perjuicio de lo establecido en el segundo párrafo del apartado 3 del citado artículo; de disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato conforme al artículo 76.2; y de haber constituido la garantía definitiva que sea procedente. Los correspondientes certificados podrán ser expedidos por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, salvo que se establezca otra cosa en los pliegos. De no cumplimentarse adecuadamente el requerimiento en el plazo señalado, se entenderá que el licitador ha retirado su oferta, procediéndose a exigirle el importe del 3 por ciento del presupuesto base de licitación, IVA excluido, en concepto de penalidad, que se hará efectivo en primer lugar contra la garantía provisional, si se hubiera constituido, sin perjuicio de lo establecido en la letra a) del apartado 2 del artículo 71. En el supuesto señalado en el párrafo anterior, se procederá a recabar la misma documentación al licitador siguiente, por el orden en que hayan quedado clasificadas las ofertas.” Las únicas novedades relevantes de dicho precepto respecto del artículo 151.2 TRLCSP las constituyen la sanción de un 3% del presupuesto base de licitación por entender retirada la oferta; así mismo se contempla específicamente la posible presentación en esta fase del procedimiento de la documentación acreditativa del cumplimiento de requisitos previos -situación ya generalizada de facto con la ley anterior-, como consecuencia de la generalización de la declaración responsable previa.
En resumen, señalábamos que a favor de la posibilidad de subsanación se mostró siempre, por ejemplo, el TACP de la C.A de Aragón –por todos, sus Acuerdos 24/2014 o 111/2017-, el Tribunal de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía –por todas su Resolución 25/2012-, o las Juntas Consultivas de Cataluña –Informe 2/2012- y Baleares -Informe 5/2011-, por citar sólo algunos. Y en el polo opuesto, encontrábamos un rotundo posicionamiento en contra desde el Ministerio de Hacienda, pues tanto la JCCA –Informe 15/13-, como especialmente, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales –TACRC-, habían venido rechazando de plano la posibilidad de otorgar trámite de subsanación –así como de conferir una ampliación de plazo-; por todas, podemos citar como una de las más recientes en sostener dicha posición, la nº 1061/2017, de hace menos de un año: “este Tribunal ha manifestado en reiteradas ocasiones un criterio contrario a la subsanabilidad de la documentación aportada por los licitadores en el trámite del artículo 151.2 del TRLCSP…/… El TRLCSP no contiene ninguna previsión específica respecto de la subsanación en esta fase del procedimiento, de manera que, es de aplicación lo establecido en el artículo 151.2, párrafo segundo TRLCSP (de no cumplimentarse adecuadamente el requerimiento en el plazo señalado, se entenderá que el licitador ha retirado su oferta, procediéndose en ese caso a recabar la misma documentación al licitador siguiente, por el orden en que hayan quedado clasificadas las ofertas)”
Dicha rotundidad, recordábamos en aquel artículo, era no obstante matizada cuando se tratase de la acreditación del cumplimiento de requisitos de aptitud en esta fase del procedimiento por haberles precedido una declaración responsable durante la licitación -por ejemplo, la solvencia, en su Resolución 811/2016-, y también en ocasiones, se mostró favorable a la subsanabilidad de la acreditación del requisito –p.e. la Resolución 1179/2015, respecto de una garantía definitiva constituida en plazo sin haber sido acreditada documentalmente-; en definitiva, parecía el TACRC matizar lo estricto de su posicionamiento únicamente en aquellos casos en que cabía aplicar por analogía el plazo de subsanación de documentación administrativa existente de forma omnipresente en la legislación contractual, así como en aplicación de la consolidada doctrina referida a la subsanabilidad de la acreditación del requisito, pero no de su existencia. Pero fuera de dichas excepciones, y con carácter general, su posición siempre fue tajante, e innumerables las resoluciones en las que estimó correcta la sanción de entender por no presentada la oferta, al entender que existía una prohibición terminante de conferir trámite de subsanación en dicha fase del procedimiento de contratación.
Pues bien, en el año 2018, y con el pretexto de la nueva ley de contratos del Sector Público, este Tribunal comenzó tímidamente a modificar su criterio –por ejemplo, en sus resoluciones nº 352, 439 ó 582-, pero no es hasta su Resolución 747/2018, de 31 de julio, recientemente publicada, que admite sin paños calientes la severidad que ha guiado su posición hasta el momento y, tras entonar el mea culpa, postula un cambio radical de criterio; nos dice en su fundamento de derecho sexto: “se viene aplicando una interpretación literal, muy rigorista, extrema y muy amplia de su contenido, que debe ser de interpretación restrictiva a la vista de su carácter sancionador, que está llevando a resultados sumamente extensivos, formalistas e injustos. Esos criterios extremos se han aplicado incluso por este Tribunal, y por los Tribunales de Justicia, como, por ejemplo, sobre si se admite o no la subsanación de defectos o errores u omisiones cometidos en la cumplimentación del requerimiento, que se niega por el simple hecho de que el precepto no dice nada al respecto, que ni lo prevé, ni lo prohíbe…/… Es preciso, por tanto, establecer una interpretación del artículo 151.2 del TRLCS (art. 150.2 en la LCSP) más delimitada y acorde con el contenido literal del precepto y su finalidad, que no es otra que resolver situaciones de claro incumplimiento por parte del licitador mejor clasificado con transcendencia respecto de la garantía provisional, en el caso de que se hubiera constituido, y, en concreto, su incautación o, bajo la LCSP, imposición de una penalización del 3%, e incluso, incurrir en causa de prohibición de contratar, como prevé el artículo 60.2, a), del TRLCSP.”
Trataremos de extractar únicamente las ideas clave de su argumentación, pues se trata de una resolución muy extensa –excesiva y muy redundante, en nuestra opinión-: “Cumplimentar significa, según el DRAE, rellenar un impreso o poner en ejecución una orden superior. No significa cumplir perfectamente algo, en este caso lo requerido, sino simplemente poner en ejecución lo requerido, supuesto en el que existirá cumplimentación de lo ordenado, aunque no se haga perfectamente. El sentido anterior del texto citado deriva del hecho de que el precepto asocia una consideración determinada a la no cumplimentación, pero no a la cumplimentación aunque sea defectuosa o imperfecta. Y esa consideración no es que se rechace la oferta o se la excluya por no cumplimentar lo requerido el interesado, sino que se considera que el interesado ha retirado su oferta, efecto éste que no es el propio del cumplimiento defectuoso de trámites o, mejor dicho, de su cumplimentación defectuosa o imperfecta, ni en la Ley 39/2015, de PAC., ni en el TRLCSP, sino que la propia normativa de contratación pública lo vincula a la retirada expresa de la oferta, o a conductas de incumplimiento grave, que la ley equipara a aquélla…./… Pues bien, la técnica de equiparar determinadas conductas a la retirada injustificada de la oferta se limita a incumplimientos totales de ciertas obligaciones, y si el requerimiento no se cumple, todo ello al fin de ejecutar la garantía por las causas citadas, por lo que en nuestro caso solo concurre cuando no se cumple en modo alguno lo requerido o no se constituye en modo alguno la garantía definitiva en el plazo señalado. Solo en tal caso, estaríamos ante incumplimientos de gravedad suficiente para afirmar que se ha retirado la oferta y procede la incautación y ejecución de la garantía provisional, pero no en otro caso, pues el efecto atribuido si se cumple defectuosamente lo requerido, ya no recaería sobre su no cumplimentación sino sobre su cumplimentación defectuosa, supuesto en el que no cabe afirmar retirada alguna de la oferta, y solo cabría, en buena técnica, excluir la oferta por incumplimiento del trámite, efecto gravísimo y perjudicial para el interés público ante una conducta de cumplimiento defectuoso no grave sin que previamente se dé la oportunidad, como se prevé en la Ley 39/2015, de subsanar el defecto u omisión cometido por el interesado en el tramite conferido…/…El error es consustancial al ser humano, y resulta claramente desproporcionado rechazar de plano la mejor oferta seleccionada por no haber presentado perfectamente, en un primer momento, la numerosa documentación exigida.” Parece, en efecto, otro Tribunal.
Su fundamento jurídico séptimo añade además como argumentos adicionales, las novedades del artículo 150.2 LCSP respecto del 151.2 TRLCSP a que nos hemos referido al inicio: así, al pasar a regular expresamente el texto legal la posibilidad de acreditación del cumplimiento de los requisitos de aptitud en esta fase del procedimiento, entiende el TACRC que ello impone la obligación de otorgar el consabido plazo de subsanación de documentación administrativa de tres días hábiles: “si frecuentemente los órganos de contratación exigen aportar en el sobre de la documentación administrativa una declaración responsable de que cumplen los requisitos previos o el DEUC, y que el propuesto como adjudicatario acredite antes de la adjudicación que cumple esos requisitos (artículo 146 del TRLCSP) es razonable pensar que su calificación se hará en ese momento, y si sus defectos y omisiones son subsanables si esa documentación se presenta antes, también habrá de serlo si se aprecian cuando se le requiere la documentación relativa a esos requisitos previos para adjudicarle el contrato, con la única particularidad de que ese plazo será el especial de la legislación de contratación pública, de tres días hábiles.” Y en segundo lugar, la novedosa sanción de penalización del 3% del presupuesto base de licitación, que obliga, a juicio del TACRC, a extremar el principio de proporcionalidad: “con la nueva LCSP el licitador que fracasa en este trámite no sólo pierde la posibilidad de que se le adjudique el contrato (siendo la empresa mejor valorada), sino que además se le puede imponer una penalidad del 3% del presupuesto base de licitación (entiende este Tribunal que la penalidad sólo procede cuando el incumplimiento de los requisitos para ser adjudicatario es grave y claro, y el licitador no ha actuado de buena fe y media dolo, culpa o negligencia). La existencia de esta penalidad hace necesario, más que nunca, que se conceda al licitador propuesto como adjudicatario la posibilidad de subsanar los errores cometidos al presentar su documentación.”
La relajación de su postura es tal que en el caso particular sobre el que resuelve, el TACRC llega a considerar subsanable la presentación incompleta de la garantía definitiva: “Por otra parte, en nuestro caso concreto no cabe afirmar que no se ha cumplimentado el requerimiento relativo a la constitución de la garantía definitiva, ya que con arreglo al artículo 99.1 del TRLCSP el propuesto como adjudicatario debe acreditar en el plazo del artículo 151.2 haber constituido la garantía definitiva, lo que ha ocurrido en nuestro caso, aunque de forma incompleta, ya que el precepto exige constituir esa garantía, pero no excluye que se haga con defectos u omisiones, por lo que no cabe considerar no cumplimentado el trámite y entender retirada la oferta si se ha cumplimentado lo requerido, si bien defectuosamente, lo que excluye la falta de cumplimentación”, cuando en este punto, y en aplicación de la doctrina de existencia del requisito, el propio TACRC se había postulado siempre en contra de la posibilidad de subsanar una garantía por incompleta –entre otras, en sus Resoluciones 270 2011, 286 2015 o 61 2013, señalando en esta última: “si bien es cierto que la tendencia generalizada que marcan tanto la jurisprudencia como los dictámenes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado -y que este Tribunal comparte- se dirige hacia la flexibilización de los requisitos formales exigidos en la presentación de la documentación administrativa, o como es el caso, de la documentación requerida al licitador que haya presentado la oferta económicamente más ventajosa, no es menos cierto que no todo error en la documentación administrativa o la requerida en el artículo 151.2 TRLCSP es subsanable, incluyéndose dentro de los defectos insubsanables a juicio de este Tribunal el aquí citado, la constitución de la garantía definitiva por un importe insuficiente.”-
En definitiva, el TACRC ha pasado del negro al blanco sin optar por el término medio, que es, dicen, donde está la virtud. En cualquier caso y en mi opinión, como conclusión, se trata de un cambio de criterio razonable, en la línea de la postura que venían manteniendo la mayoría, no todos, de sus homólogos autonómicos, siendo un cambio en su doctrina que contribuye a preservar el principio de adjudicación del contrato a la oferta económicamente más ventajosa, objeto vehicular de la normativa en materia de contratación pública –artículo 1.1 LCSP-, y que, ciertamente, se vio violentado en ocasiones por causa de lo rígido del posicionamiento del TACRC a este respecto.
José María Agüeras Angulo
Interventor-tesorero de Administración Local de categoría superior
Anulación de los pliegos al permitir la presentación de proposiciones por medios no electrónicos
Comentario a la Resolución 632/2018 del TARC, de 29 de junio
Estaba claro que era cuestión de tiempo que los tribunales administrativos de contratos comenzasen a anular licitaciones por incumplimiento de la obligación de utilización en exclusiva de medios electrónicos en los procedimientos de contratación; desde el pasado 9 de marzo, fecha en que entró en vigor la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público –LCSP-, estamos asistiendo a un incumplimiento podríamos decir que bastante generalizado de las disposiciones de dicha norma en materia de uso de medios electrónicos en los procedimientos de contratación. Una situación que pasa sin pena ni gloria siempre que un licitador que se considere afectado por dicho incumplimiento –seguramente, porque él sí ha cumplido con esfuerzo con todos los requisitos de carácter técnico que le permitan dar cumplimiento a las disposiciones en materia electrónica de la LCSP-, no decida recurrir contra licitaciones cuyos pliegos permitan, por ejemplo, la presentación no electrónica de las ofertas. Y eso es lo que ha sucedido en el caso resuelto por el TACRC en su Resolución 632/2018, recientemente publicada.
Conviene recordar lo taxativo de las disposiciones adicionales 15ª a 17ª LCSP, reguladoras, respectivamente, de los medios de comunicación utilizables en los procedimientos de contratación, del uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en dichos procedimientos, y de los requisitos de las plataformas electrónicas de recepción de documentos; particularmente la D.A. 15ª.3, en cuanto a la presentación electrónica de ofertas, dispone: “3. La presentación de ofertas y solicitudes de participación se llevará a cabo utilizando medios electrónicos, de conformidad con los requisitos establecidos en la presente disposición adicional.”. A continuación, no obstante, se enumeran una serie de supuestos que permitirían exceptuar dicha obligación general -contrataciones que exijan herramientas, equipos ofimáticos o formatos no disponibles o aceptados en general, modelos físicos o a escala que no pueden ser transmitidos por medios electrónicos, o bien por motivos de seguridad o protección de información especialmente delicada-, previo informe del órgano de contratación: “En este caso, los órganos de contratación indicarán en un informe específico las razones por las que se haya considerado necesario utilizar medios distintos de los electrónicos.”
También la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ha sido categórica en su Informe 2/2018: “En definitiva, la conclusión es que a partir de la entrada en vigor de la Ley 9/2017 la regla general para la presentación de las ofertas es la utilización de los medios electrónicos, que sólo cede ante los casos tasados previstos en la citada disposición adicional decimoquinta de la Ley 9/2017, debiendo en cualquier caso justificarse la excepción de forma expresa”
Pues bien, la Resolución nº 632/2018, de 6 de julio, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales –TACRC-, ha anulado una licitación por permitir el PCAP la presentación de las proposiciones en papel; señala su fundamento de derecho undécimo: “Por último, alega también el recurrente una infracción de la Disposición adicional decimoquinta de la LCSP, al permitir el Pliego, en su cláusula Décima, relativa a la presentación de proposiciones y documentación administrativa, al prever la presentación de las proposiciones por escrito, directamente ante el órgano de contratación, por correo y por medios electrónicos.” Tras extractar el contenido de la D.A. 15ª, apartados 3 y 4, a que antes nos hemos referido, concluye el TACRC que “El carácter especial de la presente disposición obliga a estimar el motivo invocado en el recurso, dado que, de la redacción de la cláusula décima del PCAP no se infiere que estemos ante algún supuesto en los que se excepciona el uso de medios electrónicos para la presentación de las ofertas. Tampoco se han invocado en el informe del órgano de contratación, por lo que se puede presumir su existencia. La obligatoriedad de su uso es acorde con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, que señala: “Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento. 2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos: a) Las personas jurídicas. b) Las entidades sin personalidad jurídica. c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles. d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración. e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración. 3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios”. Por lo expuesto, debe estimarse el recurso por infracción de los artículos anteriores y anular la cláusula décima del PCAP, pues ni la nueva Ley de Contratos del Sector Público, ley especial, ni la Ley de Procedimiento Administrativo Común, ley general, permiten amparar una interpretación que determine que la redacción actual de la cláusula impugnada es ajustada a Derecho. Debe observarse, además, que los licitadores que actúen como personas físicas también estarían obligados a la presentación de las ofertas por medios electrónicos, pues la Disposición adicional decimoquinta les obliga a ello, que está en vigor y prevalece como Ley especial sobre la Ley 39/2015, por lo que carecen de la facultad de elección que les otorga el apartado primero del artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que señala expresamente “salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas”.
Sirva este breve comentario para recordar a los órganos de contratación que deben tomarse muy en serio la obligación legal de tramitación de los procedimientos de contratación por medios exclusivamente electrónicos.
José María Agüeras Angulo
Pedro Corvinos Baseca
La exigencia de alcanzar un umbral mínimo de puntuación para continuar en la licitación
He podido hacer este verano una lectura reposada de las conclusiones del Abogado General de la UE presentadas el 26 de junio de 2018, en el asunto C-546/16 Montte S.L. contra Musikene, que trae causa de la petición de decisión prejudicial planteada por el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales del País Vasco -OARCE, en adelante-, pendiente aún de sentencia. La cuestión que se plantea me parece especialmente interesante, pues se somete a pronunciamiento comunitario la valoración de las ofertas por fases prevista en el artículo 150.4 TRLCSP -ahora artículo 146.3 LCSP-; en particular, si es conforme con la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública -DN, en adelante- aplicarla en el procedimiento abierto y si, en caso afirmativo, debe garantizarse una competencia efectiva en la fase final del procedimiento.
Para centrar los términos de la cuestión prejudicial planteada, recordar lo que dispone el último inciso del artículo 150.4 del ya derogado TRLCSP: “4. Cuando se tome en consideración más de un criterio, deberá precisarse la ponderación relativa atribuida a cada uno de ellos, que podrá expresarse fijando una banda de valores con una amplitud adecuada. En el caso de que el procedimiento de adjudicación se articule en varias fases, se indicará igualmente en cuales de ellas se irán aplicando los distintos criterios, así como el umbral mínimo de puntuación exigido al licitador para continuar en el proceso selectivo.”; en términos similares, el artículo 146.3 LCSP, si bien con la relevante matización de fijar al menos en un “aprobado”, el umbral mínimo a establecer en el conjunto de los criterios cualitativos: “En el caso de que el procedimiento de adjudicación se articule en varias fases, se indicará igualmente en cuales de ellas se irán aplicando los distintos criterios, estableciendo un umbral mínimo del 50 por ciento de la puntuación en el conjunto de los criterios cualitativos para continuar en el proceso selectivo”.
Fuera de los preceptos generales transcritos, tanto el TRLCSP como ahora la LCSP, sólo se refieren expresamente a la posibilidad de establecer fases en la regulación de los procedimientos negociado y de diálogo competitivo -ahora, también, en el de asociación para la innovación-; e igualmente la DN, que en sus artículos 29, 30 y 31, respectivamente, permite el desarrollo de dichos procedimientos de adjudicación por fases, y en el artículo 66, regula su funcionamiento, consistente en la sucesiva reducción del número de ofertas competidoras a medida que transcurren las fases sucesivas; es este precepto el que dispone que ha de garantizarse una competencia real en la fase final del procedimiento: “En la fase final, el citado número deberá permitir que se garantice una competencia real, siempre que haya un número suficiente de licitadores, soluciones o candidatos.” Frente a dicha regulación, el artículo 27 de la DN, que se ocupa del procedimiento abierto, y nada dice respecto a la posibilidad de una evaluación por fases.
Expuesta la normativa de aplicación, procede señalar, antes de entrar a analizar las conclusiones del AG, que la valoración por fases en un procedimiento abierto no suele en la práctica denominarse formalmente así; sencillamente, suele limitarse a la indicación en el PCAP de la exigencia de un umbral mínimo de puntuación -normalmente en alguno o algunos de los criterios sujetos a evaluación previa-, de necesaria superación para continuar en el procedimiento y acceder por tanto a la apertura de la oferta económica. Pero eso es, ni más ni menos, efectuar una valoración por fases sucesivas, y así lo han venido entendiendo los Tribunales de Contratos, como luego veremos, no así el Tribunal de Cuentas -ver Informe de fiscalización de la contratación de las Entidades locales de la Comunidad Autónoma de La Rioja, ejercicio 2012 (BOE de 5/5/17)-. Mi opinión es que, en efecto, la propia separación ex lege de criterios subjetivos y matemáticos -de valoración y apertura precisamente sucesiva, artículos 150.2 TRLCSP y 146.2 LCSP-, permite sin ningún problema su consideración como fases eliminatorias si se opta por la fijación de umbrales mínimos de puntuación en alguno o algunos de los criterios de adjudicación.
Y es precisamente el caso que se somete a decisión prejudicial: un contrato de suministro licitado por una fundación de la Comunidad Autónoma, en cuyo pliego, sencillamente, se fijaba un umbral mínimo de 35 puntos de 50 posibles en la fase técnica, para acceder a la apertura de la oferta económica, mediante la siguiente indicación en su cláusula 9.2.3, reguladora de la oferta técnica: «El licitador que no supere los 35 puntos de valoración, será excluido del procedimiento, y por tanto no pasará a la fase económica»; veamos las conclusiones del Abogado General:
Primera cuestión prejudicial: ¿cabe establecer una evaluación de las ofertas por fases eliminatorias en el procedimiento abierto, de tal forma que en las fases sucesivas únicamente se examinan las ofertas que han superado un umbral mínimo de puntuación predeterminado?
A este respecto, el AG señala que la regulación del procedimiento abierto en el Derecho de la Unión no es exhaustiva -únicamente plazos de presentación de proposiciones en el citado artículo 27- por lo que «corresponde a los legisladores nacionales crear la pertinente normativa relativa a la tramitación de tales procedimientos». No obstante, apunta que el establecimiento de una norma comunitaria clara que permite el examen por fases en los procedimientos negociado y de diálogo competitivo, obedece a que en éstos se permite la negociación de las ofertas, cuya lógica consiste precisamente en restringir el número de las ofertas o soluciones en las fases sucesivas que mejor respondan a las necesidades del poder adjudicador; pero esto no significa que el establecimiento de fases quede prohibido para el resto de procedimientos: “al no existir una norma análoga al artículo 66 de la Directiva 2014/24, que se refiera al procedimiento abierto, de lo anterior no se puede concluir que en este procedimiento no se permite la introducción de fases que se refieran a determinados criterios de adjudicación del contrato.”. Consideraciones que lo llevan a concluir que la Directiva 2014/24 no impide la evaluación de ofertas por fases en un procedimiento abierto, si bien “ésta no puede vulnerar las reglas de adjudicación de los contratos previstos en el artículo 18 de esta Directiva y los principios generales del Derecho de la Unión, ni infringir la eficacia de las disposiciones de la Directiva”.
Planteaba asimismo el OARCE si esta evaluación por fases no lleva a que los criterios de evaluación de las ofertas tengan un carácter eliminatorio, cuando deberían cumplir una función evaluadora. Indicaba este órgano que, al contrario que los requisitos de aptitud para contratar o las prescripciones técnicas, cuyo cumplimiento sí reviste un carácter eliminatorio, los criterios de adjudicación tienen como función la de evaluar y clasificar las ofertas. A este respecto, señala el AG que es cierto que una valoración eliminatoria por fases “lleva a que en la práctica algunas ofertas no se tomen en consideración por el poder adjudicador en las fases sucesivas del procedimiento.”; sin embargo, no ve en ello sino una forma de ponderar los criterios de adjudicación: “no se trata de una preselección de licitadores, sino de mejorar la forma de ponderación de cada uno de los criterios de adjudicación del contrato.” En refuerzo de su argumento, señala que también en una evaluación sin fases los criterios de adjudicación son sometidos a ponderación, “de modo que la oferta que no responda a determinados requisitos técnicos no alcanzaría en la práctica la puntuación mínima que haga posible su elección por el poder adjudicador.” Estos razonamientos lo llevan a concluir, en definitiva, que el carácter clasificatorio y por consiguiente finalmente eliminatorio, de los criterios de adjudicación, es independiente de que su valoración sea o no por fases, por lo que, siempre que los criterios de adjudicación -su establecimiento y su aplicación- se adecuen a lo dispuesto con carácter general en los apartados 2 y 4 del artículo 67 DN, la licitación habrá respetado el Derecho comunitario: «los criterios aplicados en este tipo de evaluación de las ofertas por fases siguen siendo criterios de adjudicación del contrato, con la condición de que sean conformes con el artículo 67, apartados 2 y 4, de la Directiva 2014/24»
Rechaza también el AG las consideraciones del Tribunal español en cuanto a que dicha forma de proceder pueda tener como consecuencia que se lleve a cabo la adjudicación del contrato con omisión del elemento precio -al ser valorado únicamente en las ofertas que alcanzan la fase final-, cuando el derecho comunitario exige la consideración de al menos un elemento de precio o coste para la adjudicación de los contratos; poco relevantes son en mi opinión los razonamientos al respecto del AG, que se limita a señalar, de nuevo, la obligación de que los criterios de adjudicación se adecuen a lo dispuesto en el artículo 67 DN, en cuyo caso, concluye, no habrá quedado descuidado el objetivo de adjudicación a la oferta económicamente más ventajosa, con independencia de que se haya establecido o no una valoración por fases: “este tipo de evaluación de las ofertas por fases no implica que el poder adjudicador no deba basar la adjudicación del contrato en la oferta económicamente más ventajosa”
En fin, en cuanto a la primera cuestión prejudicial, concluye el AG que «no se opone a la normativa comunitaria que únicamente se sometan a evaluación en las fases sucesivas del procedimiento abierto las ofertas que hayan superado un resultado de puntuación determinado en las fases antecedentes…/…aplicando criterios conformes con el artículo 67, apartados 2 y 4, de esta Directiva»
Señalar al respecto que como antes apuntaba, los tribunales administrativos de contratos han venido admitiendo en los últimos años con cierta normalidad dichos umbrales en procedimientos abiertos, considerando en efecto que se trata de una valoración por fases permitida por el artículo 150.4 TRLCSP -ahora artículo 146.3 LCSP-; pueden citarse, por todos, la Resolución 1200 2017 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales: “Este Tribunal no considera que el umbral mínimo de puntuación establecido en el apartado 2 del Cuadro de criterios de adjudicación del contrato “interfiera en el objetivo de la contratación pública“. La posibilidad de establecer un umbral mínimo de puntuación está expresamente recogida en el artículo 150.4 del TRLCSP…/… El órgano de contratación, en aplicación de esta posibilidad legal, fija el umbral mínimo en un 50 % que, aunque elevado, no se considera excesivo, por lo que debe desestimarse este motivo de recurso.», o el Acuerdo 55 2016 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón -TACPA-: “la exigencia de umbral mínimo de puntuación en los criterios sujetos a evaluación previa es una opción inicialmente conforme a Derecho, que se contempla expresamente en la Directiva 2014/24, de contratación pública y artículo 150 TRLCSP. Es una posibilidad que se fundamenta, no en la restricción indebida de la competencia, sino en la conveniencia de ajustar adecuadamente la relación calidad/precio de las distintas ofertas. …/…”
Segunda cuestión prejudicial.- Si el poder adjudicador no está obligado a obtener en la fase final del procedimiento un número de ofertas suficiente para asegurar la «competencia real» a que alude el artículo 66 DN.
Es tajante el AG en esta segunda cuestión prejudicial -basada en una respuesta afirmativa a la primera-, pues entiende que el artículo 66 no es de aplicación al procedimiento abierto, por lo que “el poder adjudicador puede continuar el procedimiento abierto, a pesar de que los criterios de adjudicación de la contratación impliquen que únicamente un pequeño número de licitadores pueda concurrir a la adjudicación de la contratación.”; me resulta especialmente interesante la argumentación contenida en sus considerandos 75 y 76, que puede resumirse en la siguiente idea: la razón por la que el artículo 66 pretende asegurar la competencia real en la fase final de los procedimientos negociado y de diálogo competitivo, es evitar el desincentivo a negociar que supondría para un licitador ser el único que alcance las sucesivas fases del procedimiento; por tanto, puesto que la negociación de la oferta no es posible en el procedimiento abierto, carecería de sentido siquiera la aplicación analógica al mismo de dicho precepto.
Concluye por tanto que “el requisito de obtener un determinado número de ofertas en la fase final del procedimiento abierto, en el sentido de que este número garantice la «competencia real» a los efectos del artículo 66 de la Directiva 2014/24, no resulta aplicable directamente ni por analogía en un procedimiento abierto como aquel al que se refieren los pliegos de la contratación que han sido impugnados por la recurrente.”, por lo que la respuesta a la cuestión prejudicial ha de ser que una evaluación de las ofertas por fases en procedimiento abierto no obliga a “obtener en la fase final de este procedimiento un número de ofertas suficiente para garantizar la «competencia real» en el sentido que anuda a este concepto el artículo 66 de esta Directiva.”
Respecto de esta conclusión, sin embargo, señalar, y con ello termino, que algunos tribunales de contratos se han mostrado sin embargo contrarios a que, en la práctica, el establecimiento de umbrales pueda conducir a la eliminación de la competencia real; por todos, el TACPA en su antes mencionado Acuerdo 55/2016: “En todo caso, su concreta aplicación no puede interferir en el objetivo de todo procedimiento de contratación pública, que es la comparación de ofertas entre distintos licitadores conforme a los criterios determinados en el pliego. Y un indicio de incorrecta aplicación es que solo una empresa supere el umbral, lo que pone en cuestión -sobre todo en suministros tecnológicos que existen y funcionan adecuadamente en el mercado—, la existencia de efectiva concurrencia.”, o en su Acuerdo 36 2016: «Se comprueba que en la valoración del criterio cuya cuantificación depende de un juicio de valor «Calidad de los productos», con la previsión de un umbral mínimo cuya no superación conlleva la exclusión, sólo una empresa ha alcanzado ese umbral en los tres lotes —con la máxima puntuación, 45 puntos—, y que el resto de licitadores que cumplían el PPT han resultado excluidos al obtener la puntuación de 19 puntos en el criterio. Además, estas puntuaciones, se han otorgado con base en una escasa fundamentación o motivación. Este Tribunal administrativo considera que el resultado de esta valoración, bajo la cobertura de la discrecionalidad técnica, ha desvirtuado todo el procedimiento y sus principios, pues no resulta racional la aplicación del criterio que esconde una clara contratación directa al margen de las reglas de la licitación, quebrando el principio de igualdad de trato y de oferta económicamente más ventajosa.”
También algunos OCEX, como la Cámara de Cuentas de Aragón, han visto en dichos umbrales una restricción del principio de concurrencia, tal y como señaló en su Informe de fiscalización de la administración de la Comunidad Autónoma, ejercicios 2012-2013: “Se exige a los licitadores obtener una puntuación mínima en la valoración de los criterios sujetos a juicio de valor para continuar en el proceso selectivo. Sin embargo, no se justifica en el expediente el interés público de la fijación del citado umbral mínimo de puntuación que limita la concurrencia. Se trata de un acto en el ejercicio de una potestad discrecional que, de conformidad con el artículo 54 f) LRJAP y PAC, debe ser motivado.”; o más recientemente, en el Informe de fiscalización de la Cuenta General de la Comunidad Autónoma de 2016, donde denuncia la “utilización de umbrales excesivamente altos que limitan la continuidad en el procedimiento y, en consecuencia, la concurrencia del contrato”
En fin, como conclusiones que debemos extraer:
1- El TJUE, previsiblemente, fijará una doctrina en que se considere conforme con el derecho comunitario establecer fases eliminatorias en el procedimiento abierto, posibilidad prevista hasta ahora en el artículo 150.4 TRLCSP y, a partir de la entrada en vigor de la LCSP, en el artículo 146.3 de dicho texto legal.
2- La fijación de umbrales de obligada superación en algún criterio de adjudicación, aunque no se llegue a denominar formalmente así, constituye una valoración por fases, en el sentido indicado. No obstante, sería adecuado que los órganos gestores, al confeccionar los pliegos, denominen expresamente al proceso de valoración como articulado en fases, de forma que quede garantizado el cumplimiento de los requisitos establecidos al respecto en el último inciso del artículo 146.3 LCSP.
3.- Pese a que el TJUE llegue a dictaminar que no es preciso garantizar un mínimo de concurrencia efectiva en la fase final, el respeto a los principios que inspiran la contratación pública aconseja maximizar la concurrencia hasta el final del procedimiento, de forma que no se produzca el pernicioso efecto de convertir el procedimiento en una adjudicación directa encubierta.
José María Agüeras Angulo
Interventor-tesorero de Administración Local de categoría superior
Aplicación de medidas cautelares a los acuerdos dictados por tribunales administrativos especiales de contratación pública
El TSJ de Aragón acaba de dictar un Auto, adoptando como medida cautelar la suspensión del acuerdo del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón (TACPA), que anula la adjudicación del contrato de servicio licitado por la Diputación Provincial de Zaragoza (DPZ), para la organización, programación y gestión de los espectáculos taurinos del coso de La Misericordia de Zaragoza, durante las temporadas taurinas 2018,2019,2020 y 2021. La medida cautelar adoptada tiene por virtualidad que se mantiene la adjudicación del contrato anulado.
Este Auto me da píe para reflexionar sobre la aplicación de las medidas cautelares por los órganos judiciales, cuando se recurren en vía judicial los acuerdos adoptados por los tribunales administrativos especiales de contratación pública, sobre todo en aquellos casos en que la recurrente es la Administración contratante que ha visto anulado alguno de sus actos.
En la primera lectura que hice de este Auto me llamó la atención que el órgano judicial, al adoptar la medida cautelar, no tuviese en cuenta que lo que estaba suspendiendo era el acuerdo dictado por un órgano con una naturaleza peculiar, como es un tribunal administrativo especial de contratación pública. No se hace ni una sola referencia en el Auto a la peculiar naturaleza del TACPA ni, por supuesto, del acuerdo adoptado. El TSJ de Aragón aplica la medida cautelar en este caso de la misma forma que lo habría hecho con cualquier acto administrativo.
En efecto, el Auto analiza si concurren los requisitos exigidos en el artículo 130 LJCA –periculum in mora y ponderación de los intereses en conflicto- para adoptar la medida cautelar solicitada. Y concluye que de no suspenderse el Acuerdo del TACPA anulando la adjudicación del referido contrato, el recurso interpuesto perdería su finalidad legítima. Para el TSJ, el periculum in mora se concreta en la imposibilidad de celebrar las corridas de toros de las Fiestas del Pilar, si se mantiene la anulación de la adjudicación del contrato acordada por el TACPA. Adviértase que el Auto se refiere de forma imprecisa a la imposibilidad de celebrar corridas de toros en las Fiestas del Pilar, siendo que únicamente se verían amenazadas las de la temporada 2018. La ejecución del acuerdo del TACPA no impediría licitar de nuevo el contrato para las temporadas 2019 a 2021.
Por tanto, el periculum in mora quedaría concretado en la imposibilidad de celebrar las corridas de toros durante las Fiestas del Pilar del año 2018. Precisamente para evitar que se produjese esta situación, los licitadores que no resultaron adjudicatarios, que también son parte en el proceso, propusieron medidas alternativas como la gestión directa por la DPZ de los festejos taurinos de las Fiestas del Pilar 2018, la prórroga del contrato vigente y la tramitación de una nueva licitación por el procedimiento de urgencia. Ante estas propuestas, el Tribunal se despacha diciendo que: “La Sala puede adoptar cualquier medida cautelar, y de hecho debe adoptar la que ocasione menos perjuicios a las partes en el conflicto, pero solo puede adoptar la medida que se ha solicitado, si no tenemos seguridad de que las otras sean factibles”. Lo cierto es que no se esfuerza mucho por comprobar si alguna de las medidas propuestas es factible. Podría haberlo sido la prórroga del contrato, aprovechando la posibilidad que abre para casos como éste, el artículo 29.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP)
Por otra parte, sorprende la ponderación que hace el Auto de los intereses en conflicto. Se valoran, por un lado, los intereses representados por el acto de adjudicación anulado: “Perjuicios directos a la Administración que pierde el canon, al empresario licitador, a los trabajadores directos e indirectos, por todo el consumo que mueve la celebración de las corridas y demás festejos taurinos durante la Feria del Pilar”. Y, por otro lado, los intereses de los licitadores que no han resultado adjudicatarios: “el perjuicio a los licitadores de dilatar la ejecución de la resolución del TACPA, de forma que la nueva licitación y adjudicación no se haga inmediatamente, sino tras el dictado de la Sentencia”. Pero no se tienen en cuenta los intereses que representa el acuerdo del TACPA anulando la adjudicación, que es el que resulta suspendido cautelarmente.
Como se ha anticipado, la aplicación al caso del requisito del periculum in mora y la ponderación de los intereses en conflicto (artículo 130 LJCA), determinan la suspensión cautelar del acuerdo del TACPA. Ello supone que, cautelarmente, prevalece el acto de adjudicación anulado, frente al acuerdo adoptado por un órgano que, según se nos dice, tiene naturaleza cuasijurisdicicional. La cuestión que cabe plantearse al hilo de este Auto, es cómo deben aplicar los órganos judiciales las medidas cautelares, cuando resulten afectados acuerdos adoptados por estos órganos de naturaleza cuasijurisdicional.
El TS, en la sentencia 4896/2014, de 5 de noviembre (nº de Recurso: 3019/2013), ha dado algunas pautas sobre cómo deben aplicarse en estos casos las medidas cautelares. Esta sentencia, conviene recordarlo, resuelve un recurso de casación interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra los Autos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña, denegando la suspensión cautelar de la efectividad del acuerdo del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Cataluña (OARCC), que estimando parcialmente el recurso especial en materia de contratación, formulado contra el acuerdo de adjudicación del contrato de gestión de abastecimiento de agua en alta Ter-Llobregat, excluyó la oferta de la adjudicataria del contrato. La sentencia desestima el recurso de casación, confirmando los Autos recurridos.
La primera consideración que hace el TS en esta sentencia –y que se echa en falta en el Auto del TSJ de Aragón- es destacar la singularidad que supone dentro del marco jurídico general de la LJCA, en particular en lo que se refiere a la regulación de las medidas cautelares, el recurso especial en materia de contratación pública cuya resolución corresponde a órganos dotados de independencia y autonomía funcional. Ante esta singular situación, la sentencia se plantea la necesidad de fijar cuáles pueden ser los términos de la posible aplicación del art. 130 LJCA en estos casos, en los que se solicitan medidas cautelares respecto de los acuerdos adoptados por los tribunales administrativos especiales de contratación pública.
Se dice en la sentencia que “… a la hora de ponderar el elemento clave del precepto (artículo 130 LJCA), que es el de la posible pérdida de la finalidad legítima del recurso, para cuya apreciación opera en relación medial o instrumental con el elemento clave, (y no como elemento alternativo a éste) la previa valoración circunstancial de todos los intereses en conflicto, ha de traerse al primer plano de tal valoración el interés al que responde, dentro del sistema legal de la contratación administrativa, la propia regulación del recurso especial en materia de contratación y en ella la atribución de su conocimiento a un órgano independiente”.
De manera que el interés que debe tener en cuenta preferentemente el órgano judicial al aplicar en estos casos el artículo 130 LJCA, es precisamente la finalidad que se persigue con la regulación –tanto comunitaria como estatal- del recurso especial y de los órganos a los que se atribuye la competencia para resolverlo, de establecer un medio eficaz para evitar que se produzcan situaciones irreversibles en las adjudicaciones de los contratos. Se argumenta al respecto que:
“… resultaría distorsionador en ese sistema que pueda reabrirse antes de que se dicte la sentencia de fondo la vía para que durante el tiempo de pendencia del proceso el órgano de contratación puede producir las situaciones irreversibles mediante la suspensión de la resolución anulatoria de la adjudicación del contrato, dictada por el órgano especial, que es precisamente lo que el sistema legal tiene como objetivo evitar.
Únase a ello la necesidad de atender, como de interés público especialmente protegible, al de garantizar la finalidad a que responde el recurso especial en materia de contratación, que resulta inequívocamente reflejada en el art. 49.2 TRLCSP, lo que obsta a la posibilidad de adoptar como medida cautelar la de la suspensión de la resolución anulatoria de la adjudicación de un contrato, (…). Cosa diferente sería si pudieran tal vez tener cabida otro tipo de medidas distintas, dentro de la amplitud que hoy permite el art. 129.1 LJCA”.
La conclusión a la que llega la sentencia parece clara: no se puede en ningún caso, al amparo de lo establecido en el artículo 130 LJCA, suspender cautelarmente los acuerdos adoptados por los tribunales administrativos especiales de contratación pública, anulando actos de adjudicación, dado que con ello se desvirtúa la finalidad perseguida con la regulación del recurso especial y de los órganos de naturaleza cuasijurisdiciconal creados para resolverlo. La sentencia del TS, sí que contempla la posibilidad de adoptar otras medidas cautelares distintas.
Es evidente que el Auto del TSJ de Aragón, al suspender el acuerdo del TACPA que anula la adjudicación del contrato de organización, programación y gestión de los espectáculos taurinos del coso de La Misericordia de Zaragoza, se demarca de la interpretación mantenida por el TS en la sentencia 4896/2014.
La realidad es que no queda del todo clara la relación de estos tribunales administrativos especiales de contratación pública, que, sin duda, tienen una naturaleza peculiar, y los órganos judiciales. Ello está dando lugar a que haya zonas de conflicto entre estos tribunales administrativos y los órganos judiciales. De ahí la necesidad de ir desarrollando una teoría aplicable a estos órganos cuasujurisicionales, capaz de explicar sus relaciones con los órganos judiciales, como propone la profesora Silvia Diez en el artículo titulado “¿Los tribunales de recursos contractuales son órganos jurisdiccionales?”
Pedro Corvinos Baseca
Apuntes de la reciente jornada sobre el contrato menor, organizada por el INAP
El pasado 20 de junio asistí en Madrid a una jornada monográfica dedicada a los contratos menores, organizada por el Instituto Nacional de Administración Pública; muchos acudíamos, creo, buscando determinadas respuestas que ciertamente, al menos en mi caso, no llegaron; pero no obstante, resultó una jornada muy interesante y en especial algunas de las cuestiones tratadas. Trataré de extractar de las cuatro intervenciones aquellas partes que, a mi juicio, revistieron un mayor interés, pero para no aburrir ni hacer explotar la cabeza de nadie, comentaré en esta primera entrada únicamente la última intervención, que ha cobrado especial actualidad con motivo del Informe recién emitido por la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Comunidad Valenciana en relación a una de las cuestiones que el ponente trató y que suscitó por su importancia un gran interés.
Se trató como digo de la última intervención de la jornada y corrió a cargo de D. Javier Tena Ruiz, Subdirector General de Coordinación de la Contratación de la Dirección General de Contratación del Ayuntamiento de Madrid, que habló del control y fiscalización del contrato menor.
De especial interés resultó su referencia a la aplicación del límite cuantitativo por empresario del controvertido artículo 118.3 LCSP dentro de cada entidad contratante: señaló que el Ayuntamiento de Madrid tiene un total de 96 órganos de contratación, que computan los límites individuales por empresario de dicho precepto separadamente, y lo hacen con base en el Informe 9/2018 JCCE, relativo al concepto de unidad funcional separada del artículo 101.6 LCSP a efectos de agregar o no el valor estimado de un contrato: señaló a este respecto que los distritos, con base en la Ley de Capitalidad, son unidades funcionales en el sentido de dicho informe, al ostentar sección presupuestaria propia, facultades decisorias, autonomía y ámbito competencial propio. Estos requisitos, según el citado Informe -cuya argumentación jurídica se sustenta en la Directiva 2014/24-, atribuyen a la unidad funcional una independencia para contratar que determina que sus contrataciones se consideran independientes y no un lote más o una descentralización de la licitación de la entidad contratante.
Esta cuestión generó un importante debate en el turno de preguntas, en relación con qué sucede, por ejemplo, en el caso de ayuntamientos de menor tamaño en los que las concejalías ostentan delegaciones de competencias en materia de contratación que originariamente corresponden en exclusiva a Alcalde y Pleno –Junta de Gobierno local en caso de municipios de gran población-, de conformidad con lo establecido en la DA 2ª LCSP; y es que en este sentido procede recordar que la Junta Consultiva de Aragón, en su Informe 3 2018, se pronunció en términos bien distintos en los casos en que las competencias se ostentan por delegación, con base en el art. 9.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: «Mediante la delegación de competencias no podrá desactivarse la regla de incompatibilidad, pues el importe conjunto de los contratos menores adjudicados con anterioridad que habrá de comprobarse a efectos verificar el cumplimiento de la incompatibilidad será el correspondiente a los contratos que deban considerarse adjudicados por el órgano delegante en virtud del artículo citado.”
Sin embargo, la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Comunidad Valenciana, en su recentísimo Informe 4/2018 de 15 de junio, que ni siquiera era conocido en el momento de celebración de la jornada, se acaba de pronunciar precisamente en la línea de actuación del Ayuntamiento de Madrid y matizando de forma significativa la postura de la Junta Consultiva de Aragón, al admitir que, en caso de que la delegación de competencias derive en la creación de unidades funcionales autónomas en el sentido del artículo 101.6 LCSP, cabrá la consideración de los límites cuantitativos por empresario del artículo 118.3 por cada órgano de contratación, incluidos aquellos que actúan por delegación: «la referencia al “órgano de contratación” contenida en dicho artículo debe ser entendida como referida a aquellos órganos que ejercen las facultades del órgano de contratación, bien sea como titulares de la competencia o bien por delegación o por desconcentración (si no fuera así la Ley lo hubiera dicho expresamente), siempre que tengan autonomía y responsabilidad suficientes para adjudicar los contratos menores y lo hagan con cargo al presupuesto del que disponen o tienen asignado en exclusiva, siendo, por tanto, sobre quienes debe recaer la obligación de comprobar que en su unidad funcional o en la entidad de la que son responsables no se adjudican directamente a un mismo contratista contratos menores cuyo valor estimado acumulado incurra en la prohibición establecida en el artículo 118.3, tal como viene siendo interpretada en el presente informe…/…La cuestión puede plantearse cuando el alcalde delegue la competencia como órgano de contratación en otros miembros de la corporación, para contratos administrativos del propio Ayuntamiento y otorgándoles a estos facultades para adjudicar directamente contratos menores. En ese caso, debe tenerse en cuenta si dichos órganos actúan con la autonomía y responsabilidad suficientes por disponer de un presupuesto asignado a la unidad funcional que dirigen y pueden tramitar contratos menores de forma separada e independiente. En caso contrario, los contratos menores adjudicados por delegación deben considerarse conjuntamente con los adjudicados por el titular de la competencia a efectos del cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 118.3 de la LCSP. Es decir, se puede considerar admisible la técnica de la delegación de competencia a los efectos de entender que existe una unidad funcional separada, de las contempladas en el artículo 101.6 de la LCSP. Pero para ello, además, deben concurrir las demás notas, es decir, que pueda considerarse separada, no en el aspecto orgánico o jerárquico, sino en lo que hace a la función que desempeña, que cuente con financiación específica y que sea responsable de manera autónoma respecto de su contratación.”
Ésta fue para mí la cuestión de mayor relevancia de lo tratado durante la jornada por sus repercusiones en la vida práctica de los órganos de contratación, pero también habló del consabido fraccionamiento indebido, tan presente en la mente del legislador al regular el contrato menor; en este sentido y al respecto de los informes de fiscalización más significativos emitidos por los órganos de control externo, se refirió el ponente en particular al Informe del Tribunal de Cuentas nº 1151, relativo a la contratación menor en el INSS durante el año 2013, el cual determina la necesaria concurrencia de tres requisitos para apreciar un fraccionamiento indebido: identidad de sujeto, objeto y causa -necesidad-, con base en el Informe 1/2010, de la Junta Consultiva de Canarias; criticó dichas posiciones, pues el requisito de concurrencia de sujeto puede prestarse a fraccionar una misma prestación en muchos contratistas.
Muy útil también la referencia del ponente al peligro contrario, es decir, no fraccionar, sino “juntar” en exceso; como es sabido, el art. 34.2 LCSP –antes art. 25.2 TRLCSP- regula los requisitos para fusionar prestaciones en el caso de contratos mixtos y evitar así agrupaciones artificiosas, debiendo concurrir vinculación y complementariedad entre dichas prestaciones que exijan o hagan conveniente su tratamiento único; sin embargo, el legislador no establece tales cautelas en el caso de prestaciones de una misma tipología contractual –varios servicios, varias obras…-; pues bien, indicó el ponente que los tribunales de contratos han fijado doctrina en el sentido de aplicar en estos casos iguales requisitos a los establecidos legalmente para los contratos mixtos: en este sentido se pronunció el Tribunal de Contratos de Andalucía en su Resolución 243/2014: “Sería absurdo que una previsión como la del artículo 25.2 TRLCSP fuese aplicable a los contratos que engloban prestaciones de tipos contractuales diversos, y no lo fuere para aquellos contratos que engloban prestaciones distintas de un mismo tipo contractual. Así pues, el énfasis hemos de situarlo en las prestaciones fusionadas y no en la tipología de contrato en que cada una se incardina, debiendo concluirse que las prestaciones fusionadas, pertenezcan o no a una misma tipología contractual, han de encontraste directamente vinculadas entre sí y mantener relaciones de complementario”
Finalizó recordando que en materia de fiscalización, el RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local, distingue entre fiscalización previa -fases contables A, D- e intervención -fase contable O y comprobación material de la inversión-, estando exentos de la primera los contratos menores, lo que determina que las fases A-D en materia de contratación menor solo pueden ser objeto de control financiero posterior.
José María Agüeras Angulo
Interventor-tesorero de Administración local de categoría superior
Tramitación urgente de expediente de contratación para no perder fondos procedentes de subvenciones
Me ha sorprendido el recientemente publicado Informe 3/2018, de 20 de abril, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la C.A. de Cataluña, que resuelve la cuestión planteada por el Ayuntamiento de Figuerola, relativa a la posibilidad de declarar la tramitación urgente del expediente de contratación con motivo de evitar la pérdida de una subvención pública.
El artículo 119.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, establece que podrán ser objeto de tramitación urgente los expedientes correspondientes a contratos “cuya celebración responda a una necesidad inaplazable, o cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés público. A tales efectos el expediente deberá contener la declaración de urgencia hecha por el órgano de contratación, debidamente motivada”; redacción exacta a la del artículo 112.1 del derogado Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, precepto sobre el cual se formuló la petición de informe. Como es sabido, la declaración de urgencia reduce o permite reducir los plazos de una serie de trámites del expediente de contratación, incluido el plazo para la presentación de proposiciones.
La Junta Consultiva recuerda que la jurisprudencia del Tribunal Supremo exige para la aplicación de la urgencia, en una interpretación literal del precepto, que la perentoriedad se refiera a la adjudicación o celebración del contrato, no procediendo por tanto en caso de que lo que se trate de acelerar sea la ejecución del contrato: “no procede la tramitación urgente de un expediente de contratación si la urgencia deriva de la necesidad de acelerar los plazos de ejecución de un contrato. Así, el Tribunal Supremo señaló, en la Sentencia nº. 1229/2002, de 27 de febrero de 2008, que la necesidad inaplazable “comporta que no se pueda esperar para la celebración del contrato porque existe un límite temporal impuesto por las circunstancias del caso, hecho que debe acreditarse en el expediente;” y que, “lo mismo sucede con el segundo supuesto, deben concurrir las razones de interés público que hagan preciso, que exijan acelerar la adjudicación, que no la ejecución del contenido del contrato”.
Seguidamente, se recuerda también por la Junta que en Sentencia n° 4963/2017, de 31 de marzo, el TSJ de Cataluña manifestó que los principios generales de la contratación quedan salvaguardados con la tramitación urgente del expediente de contratación: “debe tenerse en cuenta que la tramitación de urgencia sólo comporta, en el esencial, una reducción de los plazos aplicables, pero no disminuye en absoluto la aplicación de las garantías esenciales de todo procedimiento de contratación”
El análisis de dichos posicionamientos judiciales, con apoyo asimismo de varias resoluciones del TACRC que se ocupan de la motivación exigible a la declaración de urgencia con carácter general, lleva a la Junta a concluir que “El interés económico de una administración en recibir o no perder fondos procedentes de una subvención destinados a la financiación de un contrato puede considerarse un interés público que habilita la tramitación urgente de un expediente para acelerar la adjudicación”, con la cautela, eso sí, de la proporcionalidad: “la decisión última de recurrir a esta tramitación tiene que ir precedida, necesariamente, de la ponderación, en cada caso concreto y atendiendo a las circunstancias concurrentes, de la relevancia del interés público implicado y la eventual afectación de los principios que rigen la contratación pública en cada expediente concreto –de manera que, por ejemplo, el interés público económico en obtener una cuantía determinada de una subvención decaería si esta obtención tuviera que comportar la tramitación por urgencia de un expediente muy complejo dejando un plazo de presentación de ofertas manifiestamente insuficiente”
Me sorprende el informe porque, hasta ahora, los órganos de control externo habían venido mostrándose contrarios a admitir una declaración de urgencia amparada en evitar la pérdida de una subvención pública: por todos, el Informe 1041 del Tribunal de Cuentas (BOE de 5 de mayo de 2017): “La tramitación urgente del taller profesional de servicios auxiliares de alojamientos turísticos y catering …/… se fundamentó en razones de interés público derivadas de la necesidad de cumplir los compromisos marcados en la Orden de concesión de la subvención para la financiación de este servicio. Si bien es cierto que el artículo 112 del TRLCSP admite este tipo de tramitación cuando sea preciso acelerar la adjudicación por razones de interés público, se estima que las razones expuestas no tienen cabida en este supuesto”, o el reciente Informe nº 1178 (BOE de 28 de febrero de 2018), mencionado por la propia Junta Consultiva: “El expediente número 25 se tramitó por el procedimiento de urgencia con el fin de evitar la pérdida de la subvención concedida por la Diputación de Ciudad Real, circunstancia que no responde a una «necesidad inaplazable o cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés público. Además, desde la apertura de las proposiciones hasta la adjudicación del contrato transcurrieron más de dos meses, superando el plazo máximo fijado en el artículo 161.2 del TRLCSP, lo que es relevante dada la tramitación urgente del expediente.../…La tramitación urgente del expediente número 31 se motivó en la necesidad de cumplir los plazos exigidos por la Resolución por la que se convocaban ayudas del Fondo Europeo de Desarrollo Regional para cofinanciar proyectos de desarrollo local y urbano. Sin embargo, el inicio del expediente de contratación no se ordenó hasta casi nueve meses después de publicarse esa Resolución.”
Puede apreciarse sin embargo que la negativa del TCU se suaviza en el segundo informe de los extractados -abriendo quizás la puerta al recién cocinado informe de la Junta catalana-, ya que sus consideraciones hacen sobre todo hincapié en la falta de diligencia de la administración en dichos expedientes, que no se correspondió con las declaraciones de urgencia llevadas a cabo; así lo entiende en efecto la Junta Consultiva: “el Tribunal pone de relieve la concurrencia de circunstancias “relevantes” e “incongruentes” con la urgencia pretendida, tales como haber superado el plazo máximo establecido en el TRLCSP para la adjudicación del contrato o haber iniciado el expediente de contratación mucho tiempo después de la publicación de la resolución de la convocatoria de la subvención.» En definitiva, se hacen necesarias una coherencia y diligencia en las actuaciones anteriores y posteriores del órgano de contratación, que “refrenden” la urgencia declarada o a declarar.
Se trata de un informe bien argumentado y razonable en sus conclusiones, si bien merece a mi juicio dos salvedades:
La primera, en cuanto al seguimiento de la doctrina del TS -lo que supone una respuesta negativa en caso de subvención vinculada a plazos de ejecución-: “en el caso de que la obtención de fondos públicos venga condicionada por el cumplimiento de determinados plazos relativos a la ejecución del contrato, y no a su adjudicación o formalización, no procederá la tramitación urgente del expediente por este motivo”; me surge la duda de a qué se refiere la Junta, pues es habitual que las subvenciones pongan fecha límite de ejecución de la actividad subvencionada -el contrato en este caso-, pero muchas veces sin referencia a plazos intermedios como lo es la adjudicación o celebración del contrato. Y no veo ni que el interés público lo sea en menor medida, ni tampoco incumplimiento del precepto legal, puesto que la urgencia en completar la ejecución de la actuación subvencionada supone, en buena lógica, la previa urgencia en adjudicar y formalizar el contrato a la mayor brevedad.
En segundo lugar, no conviene perder de vista que el plazo para la presentación de proposiciones queda reducido a la mitad (art. 119.2 LCSP, art. 112.2 TRLCSP), posibilidad que incluso queda potenciada en el nuevo texto legal al permitirse por primera vez para procedimientos abiertos en contratos SARA, en los que incluso la reducción puede ser superior a la mitad del plazo ordinario (15 días frente a 35). La Junta Consultiva no ve en dichas reducciones inconveniente alguno, al tratarse de plazos mínimos que pueden aumentarse: “estos plazos de presentación de ofertas son siempre mínimos, la tramitación de urgencia da lugar a nuevos plazos reducidos que también tienen este carácter de mínimos y que, por lo tanto, permiten el establecimiento de otros de superiores. Así, este carácter de mínimos, junto con la obligación establecida en los artículos 143 del TRLCSP y 136 de la LCSP, con carácter general –por lo tanto, también aplicable a los supuestos de tramitación urgente del expediente–, de establecer un plazo de presentación de las ofertas adecuado y suficiente teniendo en cuenta el tiempo que razonablemente pueda ser necesario para prepararlas, vista la complejidad del contrato”. Pero la realidad es que rara vez se establece un plazo de licitación superior al mínimo legal, por lo que, en la práctica, los licitadores disponen de la mitad o menos de un plazo ordinario para formular sus ofertas, lo que sí puede tener repercusión en términos de concurrencia, especialmente, entiendo, para la pequeña y mediana empresa.
Así lo ha apreciado el Tribunal de Cuentas en el Informe relativo a la fiscalización de la contratación realizada por los Ministerios del área político-administrativa del Estado y sus organismos dependientes durante el ejercicio 2014 (BOE de 23 de febrero de 2018), al señalar: “Los contratos números 1 y 2 fueron tramitados a través de sendos procedimientos de urgencia, que implican una reducción de plazos que, especialmente en cuanto al tiempo para presentar ofertas, supone una restricción de la concurrencia de licitadores, por ello su utilización es permitida por el artículo 112 del TRLCSP solamente cuando la necesidad del contrato sea inaplazable o su adjudicación sea preciso acelerarla por razones de interés público.”
En definitiva, aunque me parece positivo que desde la Junta Consultiva catalana se aprecie interés público en el interés económico derivado de evitar la pérdida de fondos públicos, la tramitación urgente por este motivo en una entidad local, hará preciso que secretario e interventor agucen sus sentidos, no sólo al informar y fiscalizar, respectivamente, la aprobación del expediente de contratación, sino también, en la adjudicación del contrato, debiendo comprobar en el primer caso que no se ha producido una falta de diligencia previa en el órgano de contratación, y en el segundo, que la tramitación del expediente hasta la adjudicación ha sido consecuente con el carácter urgente del expediente.
José María Agüeras Angulo
Interventor-tesorero de Administración local de categoría superior
¿Qué hacer cuando hay identidad de objeto entre el contrato adjudicado y el que se pretende adjudicar?
Comenté en un artículo anterior (aquí) el curioso caso del desistimiento por la Administración autonómica de la Comunidad de Madrid, del contrato de concesión de obra pública denominado “Redacción del proyecto de ejecución, construcción y explotación de la Ciudad de la Justicia de Madrid”. Recordarán que las empresas a las que la mesa de contratación propuso como adjudicatarias, interpusieron recurso especial contra la Orden desistiendo del procedimiento de adjudicación. El TACP estimó este recurso especial, entendiendo que si bien la adjudicación de un contrato sin haber resuelto el anteriormente adjudicado, cuando existe identidad de objeto, constituye una infracción de las normas de preparación del contrato (artículo 22 TRLCSP), ésta no sería insubsanable, por lo que no cabría el desistimiento (artículo 155.4 TRLCSP).
Esta resolución del TACP fue recurrida por la Administración autonómica ante el TSJ de Madrid, que dictó la sentencia nº 405/2017, de 3 de noviembre, estimando el recurso contencioso-administrativo. El Tribunal consideró que se habían infringido las normas de preparación del contrato, dado que el objeto del contrato en licitación no quedaba determinado con precisión en la fase de preparación (artículos 22, 86 y 109 TRLCSP) Esta falta de precisión del objeto se derivaba de la identidad parcial existente entre el contrato ya adjudicado y la concesión en proceso de adjudicación. La conclusión a la que se llegaba es que en aquellos casos en que hay una identidad, aunque sea parcial, entre el objeto de un contrato adjudicado y el de otro que se pretende licitar, no procede iniciar la licitación hasta que no se haya resuelto el adjudicado.
Por otra parte, la sentencia del TSJ de Madrid, a diferencia de la resolución del TACP, consideró que esta infracción de las normas de preparación de contrato era insubsanable, por lo que, al amparo del artículo 155.4 TRLCSP, se concluyó que cabía el desistimiento del contrato por parte de la Administración contratante.
Como ya se dijo en el anterior artículo en el que se trató está cuestión, también los tribunales administrativos de contratación vienen manteniendo interpretaciones contradictorias respecto del carácter subsanable o insubsanable de estas infracciones. Mientras el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón –Acuerdo 11/2014, de 20 de febrero– ha mantenido que para que la infracción se considere insubsanable debe concurrir un vicio de nulidad de pleno derecho, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en la Resolución número 644/2017 de fecha 14 de julio, considera que no procede reducir la expresión controvertida “infracción no subsanable de las normas de preparación del contrato“, exclusivamente a supuestos de nulidad de pleno derecho
Pues bien, sobre estas controvertidas cuestiones se va a pronunciar el Tribunal Supremo, dado que el ATS 4948/2018, 27 de abril ha admitido a trámite el recurso de casación interpuesto contra la sentencia del TSJ de Madrid nº 405/2017. Se aprecia que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en determinar:”… si, a la luz del artículo 155.4 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (y del vigente artículo 152.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, de idéntica redacción), previamente a la licitación e inicio del procedimiento de adjudicación de un contrato administrativo cuyo objeto coincide total o parcialmente con otro u otros contratos que fueron licitados y adjudicados anteriormente es preciso que el órgano de contratación proceda a la resolución de éstos últimos total o parcialmente incompatibles con el primero, y en el caso de que no se haya operado así, si dicha circunstancia supone la concurrencia de una infracción o vicio insubsanable de las normas de preparación del contrato que han de dar lugar al desistimiento del procedimiento de adjudicación del mismo”.
De manera que el TS se tendrá que pronunciar sobre si es necesario resolver un contrato adjudicado antes de iniciar el procedimiento de adjudicación de otro distinto, si entre ambos existe identidad total o parcial de objeto. Y también se tendrá que pronunciar sobre el carácter subsanable o insubsanable de la infracción de las normas de preparación del contrato, a los efectos del desistimiento, en el caso de que se entendiese que no procede iniciar la adjudicación de un contrato sin resolver otro anterior, entre los que existe identidad de objeto.
Pedro Corvinos Baseca