Petición anticipada de la documentación acreditativa del cumplimiento de requisitos previos

Comentario a la Resolución 885/2022 del TACRC

Uno de los hitos más relevantes que trajo la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público -LCSP-, en transposición del artículo 59 de la Directiva 2014/24/UE sobre Contratación Pública, fue la implantación de la declaración responsable preliminar de cumplimiento de los requisitos de aptitud para contratar con el sector público, reduciendo de este modo al mínimo la aportación de documentación administrativa en el momento de presentación de las proposiciones. Así, el artículo 140.1 a) LCSP dispone: “Las proposiciones en el procedimiento abierto deberán ir acompañadas de una declaración responsable que se ajustará al formulario de documento europeo único de contratación de conformidad con lo indicado en el artículo siguiente…/…”. Los apartados siguientes contemplan la aportación adicional de determinada documentación si concurren determinados supuestos (concurrencia en UTE o con medios externos, exigencia de garantía provisional, etc.); asimismo, el artículo 140.2 regula la posibilidad de que deban  acreditarse otras circunstancias distintas de las comprendidas en el formulario del DEUC, en cuyo caso se deberá concretar su forma de presentación. Pero la regla general es, insistimos, la de la declaración responsable preliminar ajustada al formulario del DEUC, siendo en el trámite previo a la adjudicación previsto en el artículo 150.2, cuando procede acreditar lo previamente declarado, exclusivamente por el licitador mejor clasificado.

Explica muy bien dicho cambio de paradigma y sus razones, la Resolución 902 2021 del TACRC: “No debe olvidarse que la LCSP expresamente, como medida para disminuir las cargas de los administrados y agilizar la tramitación de los procedimientos de contratación (en palabras de la propia Exposición de Motivos “Con el objetivo de conseguir una simplificación y reducción de las cargas administrativas, se mantiene el uso de la declaración responsable, pero se amplía el espectro de casos en los que se utiliza y se regula pormenorizadamente su contenido según lo establecido en la nueva Directiva de Contratación y de forma coherente, como ya se ha señalado, con el formulario del Documento europeo único de contratación aprobado por la Comisión Europea”, establece con claridad en su art. 140 …/… Es decir, la acreditación de los requisitos de solvencia se lleva a cabo por medio de la declaración responsable, que es el documento que califica la mesa y sobre el que puede requerir subsanación al amparo del art. 141, sin que resulte exigible para la admisión en la licitación la aportación de la documentación concreta para acreditar dicha solvencia, que sólo deberá aportar el licitador cuya oferta haya sido considerada como más ventajosa, en el trámite previsto en el art. 150.2 de la LCSP.”

Sin embargo, el artículo 140.3 LCSP abre una puerta a poder recabar anticipadamente la acreditación documental de lo declarado a través del DEUC: “3. El órgano o la mesa de contratación podrán pedir a los candidatos o licitadores que presenten la totalidad o una parte de los documentos justificativos, cuando consideren que existen dudas razonables sobre la vigencia o fiabilidad de la declaración, cuando resulte necesario para el buen desarrollo del procedimiento y, en todo caso, antes de adjudicar el contrato.” Este artículo tiene su  procedente en el artículo 146.4 del derogado TRLCSP-2011, que a partir de la modificación operada por la Ley 14/2013,  de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, reguló por vez primera, con un alcance muy inferior al actual, la sustitución de la documentación acreditativa de requisitos previos por una declaración responsable; dicho precepto, in fine, concluía: “En todo caso el órgano de contratación, en orden a garantizar el buen fin del procedimiento, podrá recabar, en cualquier momento anterior a la adopción de la propuesta de adjudicación, que los licitadores aporten documentación acreditativa del cumplimiento de las condiciones establecidas para ser adjudicatario del contrato.”

Esta posibilidad de anticipación ya fue interpretada restrictivamente por la Junta Consultiva del Estado, que en su Recomendación sobre la interpretación de algunos preceptos del TRLCSP tras la modificación de la misma realizada por la Ley 14/2013, señaló: “En primer lugar el supuesto habilitante para que el órgano de contratación pueda hacer uso de esta facultad es que así lo exija el “buen fin del procedimiento”. El legislador subraya así la excepcionalidad del supuesto y, por lo tanto, la obligación de que se motive y justifique debidamente en los términos indicados. En segundo lugar nótese que tanto la Ley como esta Recomendación hablan de “licitadores” en plural. Ello es así primero por la literalidad de la norma y segundo porque un requerimiento selectivo, esto es, dirigido solo a alguno o algunos de los candidatos o licitadores, sería contrario al principio de igualdad de trato.”. Es decir, carácter excepcional y general -a todos los licitadores-. Este último requisito no parece extensible a la regulación vigente, que emplea el singular al hablar de que suscite dudas “la declaración” presentada, por lo que parece permitir su utilización con uno solo o varios de los licitadores, pero persistirían los requisitos de excepcionalidad y necesidad de motivación.

El TACRC, en su reciente Resolución 885/2022, mantiene también una interpretación restrictiva en la aplicación del artículo 140.3 LCSP, anulando la exclusión operada a un licitador al que le fue requerida preliminarmente la documentación acreditativa de la solvencia declarada en el DEUC, sin motivación alguna: “la Mesa decide abrir trámite de subsanación por considerar “no quedar acreditado” su solvencia, algo que, a tenor de los pliegos, no resulta exigible, pues no se requiere en ese momento la acreditación de la solvencia, sino que los licitadores acrediten responsablemente que la ostentan para el contrato a que se presentan …/… no se encuentra ninguna clase de motivación de este tipo en la solicitud de documentación hecha al recurrente; pues el cauce que se utiliza es el del “requerimiento de subsanación”; trámite previsto en el artículo 141.2 de la LCSP …/… de conformidad con los pliegos, y respecto de la solvencia económica, únicamente era necesario presentar la correspondiente declaración responsable de que tal solvencia concurre en el licitador, cosa que hizo.”

Por ello, e incidiendo en que no se motivó la concurrencia de ninguno de los supuestos que prevé el artículo 140.3, resuelve la estimación total del recurso interpuesto: “además de resultar inapropiado o improcedente desde un punto de vista procedimental, ello supone además vaciar de contenido el artículo 140.1 de la LCSP, por cuanto el DEUC fue correctamente cumplimentado y aportado junto con la oferta. En efecto, al haber atendido dicha empresa la necesidad de presentar una declaración responsable concreta de que tales requisitos de solvencia, técnica y económica se cumplen ab initio, de conformidad con el aludido precepto y sin que se haya acreditado que concurren —cabe insistir— las circunstancias reguladas ex artículo  140.3 de la LCSP las cuales, a decir del PCAP, facultan a una prueba preliminar del cumplimiento de tales requisitos en un momento anterior a la verificación del trámite del artículo 150.2 de la LCSP, la actuación consistente en requerir a la mercantil actora para que subsanase su oferta resulta del todo improcedente. Todo ello conduce a este Tribunal a concluir que la conducta del órgano de contratación no es ajustada a Derecho…/… No se ha expresado duda alguna por parte de la Mesa respecto de la vigencia o fiabilidad del DEUC presentado por el recurrente, ni se ha justificado en modo alguno tampoco la necesidad de presentar la documentación de solvencia en la fase inicial para el mejor desarrollo del procedimiento

Como último apunte de interés respecto de este precepto, apuntar que la Resolución 210/2022 del TARC de la Junta de Andalucía, con base en el Informe 49/2018 JCCA -que por cierto no he logrado localizar-, entiende aplicable el artículo 140.3 en cualquier momento anterior a la formalización del contrato; en este caso, es detectada la posible pérdida de la clasificación del licitador una vez adjudicado el contrato-: “la referencia al buen desarrollo del procedimiento se refiere al completo procedimiento de selección del contratista, genéricamente denominado adjudicación en la ley pero que también comprende la fase de formalización del contrato. Otra conclusión sería incongruente con la exigencia de que los requisitos de aptitud concurran también en el momento de la perfección del contrato …/… si bien no es necesario proceder a una verificación de tales condiciones en el periodo que media entre la adjudicación y la formalización, otra cosa es que en este periodo se tenga conocimiento por el órgano de contratación de que han variado las condiciones de aptitud del licitador o de que la acreditación no fue veraz. En este caso, no cabría formalizar el contrato pues, como señala la ley, las tan citadas condiciones de aptitud para contratar deben concurrir a la fecha de perfección del contrato.”

José María Agüeras Angulo

Interventor-tesorero superior de Administración local

Ilustración: Phenomena Lands End de Paul Jenkins

¿Renta real o renta potencial en la valoración de terrenos expropiados para instalaciones de generación de energía mediante fuentes renovables?

Dediqué un artículo anterior  a la expropiación de terrenos en beneficio de empresas promotoras de instalaciones de generación de electricidad de origen renovable (aquí) y en este artículo me centraré en la valoración de los terrenos expropiados.

No resulta fácil determinar a efectos expropiatorios el valor de los terrenos destinados a la ejecución de instalaciones de generación de energía mediante fuentes renovables. Estos terrenos suelen estar clasificados urbanísticamente como suelos no urbanizables, aunque finalmente acaban destinados a una actividad industrial como es la de generación de electricidad, lo que condiciona el método de valoración aplicable. Otra circunstancia relevante a la hora de valorarlos es la existencia de un mercado de terrenos para la ubicación de este tipo de instalaciones –fundamentalmente de arrendamientos y constitución de derechos de superficie- en el que se abonan unas rentas y cánones muy superiores a los que se pagarían si estos terrenos se destinasen a usos agropecuarios o forestales. La realidad es que una parte importante de estos terrenos son obtenidos por las entidades promotoras celebrando contratos de arrendamiento o de constitución de derechos de superficie con los propietarios. Es más, algunas leyes autonómicas exigen para poder promover este tipo de instalaciones que un porcentaje de los terrenos sea obtenido de mutuo acuerdo con los propietarios. De manera que sólo una pequeña parte de los terrenos destinados a la ejecución de estas instalaciones tiene que ser expropiada.

Así las cosas, la cuestión que se plantea es como valorar los terrenos que deben ser expropiados para la ejecución de estas instalaciones, teniendo en cuenta que suelen estar clasificados como suelos no urbanizables y que existe un mercado en el que se abonan unas rentas muy superiores a las que se pagarían si estos terrenos se destinasen a usos agropecuarios.

La valoración de estos terrenos clasificados como suelos no urbanizables –en situación rural a efectos expropiatorios- debe hacerse aplicando el método de capitalización de rentas, conforme a lo establecido en el artículo 36.1.a) Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) y artículos 7 y 8 del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo (RVLS) Conviene recordar que el artículo 10.3.b) RVLS contempla como explotaciones en suelo rural las  de “Generar energía en tiempo real, como las instalaciones de parques solares y eólicos, y otras análogas”.

La duda que se suscita es si en estos casos debe tenerse en cuenta la renta real de estos terrenos, es decir, la correspondiente al uso agropecuario o forestal a que se vienen destinando, o la renta potencial derivada de la implantación de las instalaciones de generación de electricidad mediante fuentes renovables. Como es sabido, ya no es de aplicación el método de comparación, que preveía la Ley del Suelo y Valoraciones de 1998, sustituido por el método de capitalización de rentas al que se ha hecho referencia. La consecuencia es que, en principio, las rentas y cánones abonados por las empresas promotoras a otros propietarios de terrenos destinados a esa instalación en ese mercado existente, no podrían utilizarse como comparación para determinar el justiprecio de la expropiación. No obstante, como se verá más adelante, estas rentas podrían tenerse en cuenta si la valoración de los terrenos se hace mediante la capitalización de la renta potencial.

Algunos tribunales superiores de justicia –es el caso del TSJ de Galicia y también el de Castilla-León- vienen manteniendo que no se debe incluir en la valoración de estos terrenos a efectos expropiatorios su “aptitud eólica”, debiendo tenerse en cuenta únicamente los usos agropecuarios o forestales a que se vienen dedicando. Así queda reflejado en la STSJ GAL 7537/2011 -ECLI:ES:TSJGAL:2011:7537- de 19 de octubre, en cuyo fundamento derecho cuarto se argumenta lo siguiente:

Pero la Sala, de manera reiterada, ya ha rechazado estas consideraciones argumentales encaminadas a fijar el justiprecio del suelo en función de la productividad de estos llamados solares eólicos, porque lo que se pretendería, con clara infracción del art. 36 de la Ley de Expropiación Forzosa , – que las prohíbe de manera radical y expresa- es obtener una plusvalía añadida derivada de la ejecución del proyecto de obra que dio lugar a la expropiación, atribuyéndose, sin título alguno, un supuesto derecho a una ganancia proporcional en el desarrollo de la empresa energética de que se trate, cuando de lo que realmente debe dejarlo indemne la expropiación es del perjuicio que se le causa con la privación coactiva del terreno afectado tal como estaba clasificado en el momento de la misma, pues el viento es un elemento de dominio público que no puede ser utilizado energéticamente por el propietario, salvo que obtenga la correspondiente autorización administrativa para generar energía eléctrica de manera industrial y de acuerdo con unos estrictos requisitos de actividad empresarial”.

Se rechaza, por tanto, la aplicación en estos casos de la renta potencial que se generaría por la ejecución en los terrenos a expropiar de instalaciones de producción mediante fuentes de origen renovable. El argumento es que los propietarios de los terrenos no pueden beneficiarse de las expectativas generadas por la ejecución de estas instalaciones dedicadas a la actividad de producción de electricidad, dado que es el promotor de estas instalaciones y no el propietario de los terrenos el que asume el riesgo de la inversión y de la  actividad (artículo 36 LEF y artículo 7.5 RVLS) Este mismo criterio interpretativo, optando por la aplicación de la renta real en vez de  la renta potencial, ha sido mantenido en sentencias recientes de este Tribunal, entre otras en la STSJ GAL 5153/2020 -ECLI: ES:TSJGAL:2020:5153- de 25 de septiembre.

El Tribunal Supremo de momento, y por lo que sé, no se ha pronunciado con claridad sobre esta cuestión, en aplicación del nuevo régimen de valoraciones establecido en la legislación del suelo a partir de la Ley 8/2007, de 28 de mayo. Por lo que conozco, el TS ha dictado dos sentencias en las que se pronuncia sobre la renta potencial a efectos de valoración de unos terrenos clasificados como suelos en situación rural, en asuntos en lo que los expropiados han planteado como posibilidad que esos terrenos fuesen destinados a la ejecución de instalaciones eólicas y fotovoltaicas.  Uno de los asuntos tiene su origen en una expropiación por ministerio de la ley y el otro tiene por objeto la expropiación de unos terrenos para la ejecución de una infraestructura viaria. En ningunos de los dos casos se expropian los terrenos para la ejecución de instalaciones de generación de electricidad procedente de fuentes renovables. La ejecución de estas instalaciones se plantea como mera posibilidad para valorar la renta potencial de suelos en situación rural.

La cuestión de la valoración del suelo rústico por la capitalización de las rentas potenciales se trata en la STS 1635/2015 -ECLI: ES:TS:2015:1635-, de 4 de mayo, en cuyo fundamento de derecho quinto se argumenta lo siguiente:

La valoración del suelo por capitalización de rentas potenciales no puede incluir los rendimientos de una actividad que, aun siendo compatible con el planeamiento, es completamente ajena a la actividad que se viene desarrollando y, sobre todo, que necesitaría la obtención de autorizaciones administrativas en un sector regulado como la energía eléctrica, ( artículos 4 y ss del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo ) con unos requisitos técnicos y exigencias, -tales como la prevista en el art. 5 de dicha norma ´Para la obtención de la autorización de la instalación, será un requisito previo indispensable la obtención de los derechos de acceso y conexión a las redes de transporte o distribución correspondientes`- que no constan se hayan obtenido o se cumplan en el supuesto que nos ocupa. El informe pericial aportado parte de la posibilidad de realizar una instalación de estas características pero obvia la necesidad de obtener las autorizaciones administrativas necesarias para la implantación de este tipo de instalaciones y también se desconoce si se cumplen las exigencias técnicas para su instalación, al margen de que el propio informe pericial parte de que la instalación proyectada requiere una fuerte inversión (4.009.500 €), y no la mera utilización de los ´medios técnicos normales para su producción` y calcula los beneficios sobre la venta de energía que genere en el futuro, por lo que resulta acertada la afirmación de la Sala considerando que nos encontramos ante una «expectativa absolutamente incierta» que no se corresponde con las exigencias del art. 23 del RRLS”.

Esta misma argumentación utiliza en el fundamento de derecho tercero de la STS 1105/2016 – ECLI: ES:TS:2016:1105-, de 16 de marzo.

Lo determinante para no utilizar en este caso la capitalización de las rentas potenciales que se derivarían de la ejecución en el terreno expropiado de instalaciones de generación renovable, es que se trata de una «expectativa absolutamente incierta«. Para el TS no basta con que en estos terrenos sea compatible urbanísticamente la ejecución de estas instalaciones; es necesario que las instalaciones cuenten con las preceptivas autorizaciones administrativas que otorgan los órganos competentes en materia de energía.

Teniendo en cuenta lo argumentado en estas sentencias, podría entenderse que la capitalización de las rentas potenciales sería aplicable en la valoración de los terrenos expropiados para la ejecución de instalaciones de generación renovable, cuando se hayan obtenido las preceptivas autorizaciones administrativas que habilitan la ejecución. Es decir, el terreno en cuestión debe destinarse a la ejecución de este tipo de instalaciones y han debido obtenerse las preceptivas autorizaciones. Al hilo de lo expuesto, conviene recordar que la expropiación de los terrenos con estos fines no puede llevarse a cabo hasta que no haya una declaración expresa de utilidad pública, simultanea o posterior al otorgamiento de la autorización administrativa previa (artículos 54 y 55 LSE) Obtenida, pues, la autorización administrativa previa para la ejecución de estas instalaciones y la declaración de utilidad pública, la valoración de los terrenos debería realizarse aplicando la capitalización de las rentas potenciales en vez de las rentas reales.

Esta interpretación se ajusta a la definición de la renta potencial contenida en el apartado 2 del artículo 8 RVLS, en el que se dice que:

2. Se entenderá por renta potencial, aquella que pueda ser atribuible a la explotación del suelo rural de acuerdo con los usos y actividades más probables de que sean susceptibles los terrenos, de conformidad con la legislación y normativa que les sea de aplicación, utilizando los medios técnicos normales para su producción. Para la identificación de tales usos y actividades deberán considerarse como referentes estadísticamente significativos la existencia y viabilidad de los mismos en su ámbito territorial o, en su defecto, justificarse sobre la base de un estudio económico de viabilidad de la explotación y acreditar la obtención de los títulos habilitantes necesarios para su implantación de acuerdo con la legislación aplicable”.

La siguiente cuestión que cabe plantearse es como determinar la renta potencial de estos terrenos destinados a ejercer una actividad industrial de producción de electricidad. Una posibilidad es tener en cuenta para el cálculo de la renta potencial los ingresos derivados de la venta de electricidad producida en estas instalaciones, lo que supondría unos valores de expropiación muy superiores a los que resultarían de aplicar la renta real y muy superiores a los que resultarían de capitalizar las rentas que se abonan en los contratos de arrendamientos celebrados con otros propietarios de terrenos. El límite que puede operar en este caso es el de la no indemnización de las expectativas derivadas de la asignación de usos “que no hayan sido aún efectivamente realizados”, establecido en el apartado 5 del artículo 7 RVLS. Lo cierto es que este uso industrial de los terrenos no se hará efectivo hasta que no se ejecuten y exploten las instalaciones de producción de electricidad mediante fuentes renovables.

Otra posibilidad es considerar como renta potencial de los terrenos expropiados a los efectos de su valoración, la pactada en los contratos de arrendamiento y derechos de superficie celebrados con otros propietarios. Como se ha dicho, existe un mercado de arrendamiento de terrenos para destinarlos a la ejecución de estas instalaciones, en el que pactan unas rentas superiores a las que corresponderían en el caso de destinarse a usos agropecuarios y forestales.

En fin, sobre estas cuestiones relevantes probablemente se acabará pronunciando el TS.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración: Cypher, de Jeremy Moon

Valoración catastral de suelos ordenados pormenorizadamente que no pueden ser transformados urbanísticamente

La controversia sobre la incidencia de la situación urbanística de los inmuebles en su valoración catastral y, por consiguiente, en la liquidación de algunos impuestos locales –IBI e IIVTNU-  viene de atrás. El TS ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión  en varias sentencias, desde la conocida  STS 2159/2014, de 30 de mayo, que resuelve un recurso en casación en interés de ley, desestimándolo. He ido comentando en el blog todas estas sentencias, formando una serie sobre urbanismo, catastro y tributos locales.

Esta controvertida cuestión, con una nueva derivación, ha vuelto a suscitarse ante el TS, como era previsible. En esta ocasión la cuestión que se plantea es si un terreno ordenado pormenorizadamente, programado y con los instrumentos de gestión urbanística aprobados, pero con la ejecución suspendida sine die, debe ser considerando a efectos de valoración catastral como suelo de naturaleza urbana, que es lo que mantiene la sentencia de instancia, o como suelo de naturaleza rústica, que es lo que reclama el demandante y recurrente en casación.

Sobre esta cuestión se acaba de pronunciar el TS en tres sentencias de contenido idéntico (STS 3123/2022 -ECLI:ES:TS:2022:3123-, de 29 de junio; STS 3141/2022 -ECLI:ES:TS:2022:3141-, de 29 de junio y STS 3205/2022 -ECLI:ES:TS:2022:3205- de 20 de julio) que dilucidan si es de aplicación a este caso la jurisprudencia del TS contenida en sentencias anteriores, que habían resuelto cuestiones parecidas, pero no idénticas. La respuesta que da el TS en estas sentencias a la cuestión planteada es que “… nuestra jurisprudencia, fijada en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 ( rec. 2362/2013), de 19 de febrero de 2019,rec. 128/2016, de 5 de marzo de 2019, rec. 1431/2017 y de 2 de abril de 2019, rec. 2154/2017), no resulta trasladable a supuestos en los que los terrenos están clasificados catastralmente como urbanos, aunque estén ubicados en ámbito espacial sectorizado con ordenación pormenorizada cuya programación no se ha desarrollado por encontrase suspendida sine die, manteniéndose la existencia de un Agente Urbanizador y en los que no existe una declaración de caducidad que finalice el procedimiento”.

En síntesis, estas sentencias concluyen que el terreno en cuestión debe tener la consideración de suelo de naturaleza urbana a los efectos de su valoración catastral, dado que está ordenado pormenorizadamente, con los instrumentos de gestión urbanística aprobados, y así queda reflejado en la ponencia valores, que al no ser impugnada quedó consentida y firme; es irrelevante el hecho de que después del tiempo transcurrido no se haya llevado a cabo la transformación urbanística de este terreno, al estar suspendida formalmente la ejecución.

Las sentencias llegan a esta conclusión interpretando literalmente el artículo 7.1.b) Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI), que establece que a efectos catastrales debe entenderse por suelo de naturaleza urbana:

b) Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística aprobados prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que se incluyan en sectores o ámbitos espaciales delimitados y se hayan establecido para ellos las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable

Para la mayoría del Tribunal, interpretando literalmente lo establecido en el citado artículo, lo determinante es que el suelo cuente con una ordenación pormenorizada vigente y con los instrumentos de gestión aprobados y produciendo efectos, al no haberse declarado la caducidad. Así las cosas, para estos magistrados la única posibilidad de revertir la situación catastral de estos terrenos es dejar sin efecto los instrumentos de planeamiento que ordenan pormenorizadamente el ámbito -¿revisión, derogación?- y los instrumentos de gestión urbanísticas. Mientras tanto los terrenos mantendrán su consideración como suelo de naturaleza urbana a efectos de su valoración catastral.

Es importante tener en cuenta que la redacción actual de este precepto trae causa de la modificación introducida en este texto refundido por la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria, motivada, no se olvide, por la STS 2159/2014, que desestima un recurso de casación en interés de ley, interpuesto por la Abogacía del Estado. Esta sentencia del TS confirmó la dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (TSJ EX), que consideró que para que un suelo urbanizable pudiera considerarse como como suelo de naturaleza urbana a efectos de su valoración catastral, era necesario que estuviese aprobado el instrumento de planeamiento que ordenase pormenorizadamente el ámbito. La sentencia dictada por el TSJ EX resuelve esta concreta cuestión y el TS, en la referida sentencia, desestima el recurso de casación en interés de ley.

 Es discutible, por tanto, que, como se dice en las sentencias objeto de este comentario, el TS fije en la STS 2159/2014 jurisprudencia sobre la cuestión que trata: se limita a desestimar el recurso de casación en interés de ley, no aceptando la doctrina postulada por el Abogado del Estado en el sentido de que «El art. 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario no exige, a efectos de la consideración como suelo de naturaleza urbana del suelo urbanizable incluido en sectores o ámbitos espaciales delimitados, la aprobación de un instrumento urbanístico que determine su ordenación detallada«. Otra cosa es que las consideraciones que se hacen en esta sentencia contribuyan a clarificar la relación que debe existir entre la situación urbanística de los terrenos y su consideración a efectos de la valoración catastral. Aquí un comentario a esta sentencia del TS.

Por otra parte, considero que tampoco es acertada la referencia que se hace en las sentencias objeto de este comentario a las sentencias del TS de 19 de febrero de 2019 -rec. 128/2016-, de 5 de marzo de 2019 -rec. 1431/2017- y de 2 de abril de 2019 -rec. 2154/2017-, dado que las cuestiones que se resuelven en ellas –aquí, aquí y aquí un comentario a estas sentencias- no se suscitan en el asunto que se le plantea al TS, aunque guardan relación con él. Estas sentencias resuelven las siguientes cuestiones: i) las consecuencias a efectos catastrales derivadas de anulación mediante sentencia de la clasificación urbanística realizada en un Plan General y ii) la posibilidad de cuestionar la valoración catastral de los terrenos afectados por la declaración de nulidad al impugnar la liquidación de los tributos locales (IBI e IIVTNU) Estas cuestiones, como se ha visto, no se plantean en el recurso de casación resuelto por la sentencia que se comenta; en este caso, el demandante no interpuso un recurso contra la liquidación de un tributo municipal, sino que solicitó directamente una revisión del Catastro para que se reconsiderase la situación catastral del terreno, habida cuenta que después del tiempo transcurrido desde la aprobación del planeamiento que ordenaba pormenorizadamente el ámbito y de los instrumentos de gestión, no había sido objeto de transformación urbanística por estar suspendida formalmente la ejecución.

Era una buena ocasión para que el TS entrase a resolver esta cuestión concreta, relacionada pero distinta de las que hasta ahora había resuelto. Lo cierto es que las sentencias que se comentan no hacen el esfuerzo de centrar la cuestión para resolverla de forma razonable, limitándose a decir que no es trasladable a este caso la jurisprudencia existente sobre cuestiones relacionadas con las que se plantean en este asunto, pero distintas. Esta tarea la asumen los dos votos particulares, con que cuentan las sentencias, a los que me referiré a continuación.

Como digo, los recursos de casación interpuestos era una buena ocasión para volver a plantearse la relación entre la situación urbanística del suelo y su valoración a efectos catastrales, partiendo de alguna de las premisas sentadas en la STS 2159/2014. Se advertía en esta sentencia -fundamento de derecho séptimo- de las consecuencias de desconectar completamente la normativa urbanística y catastral, lo que podría dar lugar a que un mismo inmueble tenga valores sustancialmente distintos a efectos fiscales, urbanísticos o expropiatorios; se apuntaba también que el valor catastral debe tomar como referencia el valor de mercado, para ello las ponencias de valores deberán tener en cuenta la realidad urbanística, porque de lo contrario el valor catastral resultará muy superior al valor de mercado, con posible vulneración del principio de capacidad económica.

Los votos particulares de los magistrados Navarro Sanchís y e Berberof Ayuda centran  acertadamente, a mi entender, las dos cuestiones relevantes a resolver: i) si la situación real de un terreno, más allá de su situación urbanística formal, debe tenerse en cuenta a la hora de determinar su naturaleza rural o urbana a efectos de la valoración catastral y ii)  la posibilidad de solicitar la revisión de la valoración catastral cuando se produce un cambio de circunstancias respecto de las que existían en el momento de aprobarse la ponencia de valores.

i) – La valoración catastral debe tener en cuenta la situación real del inmueble.

El voto particular del magistrado Navarro Sanchís es muy crítico con la conclusión a la que se llega en la sentencia; entre los muchos reproches que le hace está el de realizar una interpretación literal y rígida del artículo 7.2.b) TRLCI, prescindiendo de las pautas lógicas y teleológicas sobre interpretación de las normas. Se argumenta en este voto particular de forma elocuente:

“g) Sucede, sin embargo, que el sistema definido en el artículo 7.2.b) TRLCI quiebra radicalmente y se corrompe en sus designios iniciales de ajuste con la realidad de las cosas ante casos tan evidentes como éste, toda vez que por una vía interpretativa meramente literal, o literalista, sin más aditamento, la Sala alcanza la conclusión de que bastaría, por sí sola, para mantener la consideración de urbano de unos terrenos que tan claramente no lo son -y nunca pudieron llegar a serlo-, solo con la previsión urbanística, aun acreditado que no se va a llevar a cabo -nunca- la ejecución de tal planeamiento, esto es, la transformación de los terrenos que comporta la de su realidad física y jurídica, sin indagar en las razones que, denunciadas por el interesado, ponen de relieve –lo que la Sala acepta como un hecho probado- que el desarrollo sobre el papel de una urbanización, por mayor grado de detalle y pormenorización que contuviera en teoría, era imposible, lo que debía conducir, a mi juicio ,a desmentir la consideración catastral como urbanos de terrenos que no lo han sido, ni lo son, ni lo van a ser con el solo planeamiento y programación aprobados, a la vista de las circunstancias impeditivas acreditadas

h) En suma, se ha interpretado la ley catastral con pleno conocimiento, que no puede ser desvirtuado, de quede la sola y nuda previsión del planeamiento, por muy detallado que fuera sobre el papel o el plano, no podía derivar, en modo alguno, en un desarrollo armónico, puntual y ordenado del planeamiento urbanístico, punto de llegada que justificaría, de manera determinante, el anticipo en la consideración como urbanos de los terrenos. Pero, antes al contrario, tales instrumentos eran inútiles, por insuficientes y contrarios a los frenos urbanísticos paralelos de los que hay constancia plena, que impedían su realización, para desarrollar adecuadamente la gestión urbanística que, no cabe olvidar, sigue siendo una función pública donde está directamente concernido el interés general”.

El autor de este voto particular interpreta el artículo 7.2.b) TRLCI en el sentido de que excluye de la consideración de suelo de naturaleza urbana a afectos catastrales aquellos terrenos que aun cuando están ordenados pormenorizadamente y cuenten con instrumentos de gestión urbanística aprobados, no pueden ser transformados urbanísticamente por concurrir condicionantes jurídicos o fácticos que lo impiden.  Se argumenta al respecto lo siguiente:

“…Ello es así porque éste (artículo 7.2.b TRLCI), al contener la previsión de que, para ser urbano el suelo con vocación futura de serlo -que ha de ser plasmada en determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable, está excluyendo por fuerza, de esa categoría, a todos aquellos casos de terrenos que cuenten con tales previsiones detalladas o pormenorizadas, pero que no puedan ser llevadas a buen término, por la concurrencia de razones graves, poderosas, probadas, como es su sometimiento a otra condición, también urbanística y de ordenación del territorio, como era la necesidad de proveer al encauzamiento del barranco de la Parreta, iniciativa hidráulica que el Ayuntamiento, como competente en materia de planeamiento de detalle y en materia de gestión urbanística -pero, no cabe olvidar, gestor del IBI y beneficiario evidente de la clasificación adoptada en contra de la realidad de las cosas-,no estaba en condiciones de garantizar. Ello es así porque lo que hace el art. 7.2.b) TRLCI es dotar de una calificación anticipatoria a unos terrenos llamados a ser urbanizados de forma inmediata e incondicional y que cuentan con los medios, en los planos, para alcanzar tal estado final sin trabas ni entorpecimientos o retrasos. Pero el sistema legal quiebra de raíz, hasta lo ilógico y absurdo, cuando se prescinde del análisis de las causas de imposibilidad física y jurídica -absolutas ambas- que permitan justificar esa anticipación de lo que no es, pero llegará a ser. Si se sabe a ciencia cierta que no llegará a ser, la calificación como urbanos de los terrenos que no van a alcanzar, conocida y probadamente, tal condición, pugna con las reglas de la lógica y permite considerar que la Administración catastral -por mencionar solo a la que es parte en este proceso- ha obrado con arbitrariedad.

4. En tal sentido, no requiere especiales esfuerzos dialécticos que se atribuya a la norma interpretada, con fundamento en una exégesis lógica y teleológica, una condictio iuris implícita, pero concluyente, consistente en la validez del aserto legal solo para los casos en que ninguna circunstancia haga imposible su realización, máxime cuando hemos visto, y la sentencia lo acepta sin ambages, que tal imposibilidad era grave, total, duradera y no llegó a desaparecer durante toda la vida del Sector PRR- NUM003”.

Es loable el esfuerzo interpretativo que hace este magistrado para alcanzar una solución razonable y evitar que un terreno  se valore catastralmente como suelo urbano, cuando resulta imposible su transformación urbanística. Con esta interpretación se resolvería el problema que se plantea en estos casos concretoa, pero queda sin resolver el problema de fondo que supone la descoordinación entre la normativa catastral y la del suelo.

La solución de este problema exige modificar el artículo 7 TRLCI para hace coincidir las situaciones del suelo a efectos de valoración catastral con las situaciones básicas de suelo –rural y urbanizado- previstas en el artículo 21 Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) Esta distinción es la que determina la valoración de los terrenos a efectos urbanísticos y expropiatorios y debería determinar también la valoración catastral. De lo contrario, se produce un desajuste injustificado entre la valoración del terreno a efectos fiscales y a efectos expropiatorios, como se advertía en la STS 2159/2014, en la que se dice al respecto:

 “Sin embargo, si se desconectan completamente ambas normativas nos podemos encontrar con valores muy diferentes, consecuencia de métodos de valoración distintos, de suerte que un mismo bien inmueble tenga un valor sustancialmente distinto según el sector normativo de que se trate, fiscal o urbanístico, no siendo fácil justificar que a efectos fiscales se otorgue al inmueble un valor muy superior al que deriva del TRLS, obligando al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga fiscal superior, mientras que resulta comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial.”

En resumen, el voto particular del magistrado Navarro Sanchís, y también el emitido por el magistrado Berberof Ayuda, con la interpretación que hacen del artículo 7.2.b) TRLCI, contribuyen a que la valoración catastral se ajuste a la realidad del terreno y, por tanto, al valor de mercado que debe tomarse como referencia, pero queda por resolver el problema de fondo de la descoordinación en este punto entre la normativa catastral y la del suelo.

ii – Sobre la firmeza de las valoraciones catastrales.

Los dos votos particulares abordan también la cuestión de la firmeza de los valores catastrales establecidos en la ponencia. Recuérdese que en este caso el demandante solicitó la revisión del catastro para adaptarlo a la realidad de los terrenos, constatada la imposibilidad de su transformación urbanística.

El voto emitido por el magistrado Navarro Sanchís cuestiona la utilización que hacen las sentencias de los conceptos de firmeza y acto consentido, para impedir que la ponencia de valores pueda ser revisada cuando las nuevas circunstancias demuestran que la ponencia no refleja la realidad del inmueble; se argumenta al respecto: “Además, la sentencia de la que se discrepa emplea conceptos y términos no acordes con la dogmática administrativa del acto firme y consentido. Así, se habla de que «la finca propiedad del recurrente tiene un valor catastral, determinado según la potencia de valores, que es firme», de donde parece extraerse, aun de un modo un tanto incierto e impreciso, que la ponencia de valores, como acto de la Administración, deviene inatacable, pese a las circunstancias posteriores que afectan de lleno a esa valoración y a sus presupuestos sustentadores”. Y concluye señalando que “En definitiva, la sentencia de que disiento otorga un valor prácticamente absoluto a lo que el Catastro Inmobiliario, bien o mal, con razón o sin ella, decida, lo que no se traduce en una mera actividad documental inocua que pueda incurrir en errores intrascendentes, sino que posee efectos directos e inmediatos sobre la imposición del IBI, que brota de los datos, presupuestos y valores catastrales y autoriza, en la práctica, un modo de desarrollar la acción urbanística más atento a la formalidad de las previsiones, aun irrealizables, cabe temer, que a su capacidad para ser ejecutadas”.

En esta línea, el voto emitido por el magistrado Berberof Ayuda mantiene que “… lo que el recurrente solicitó a la Administración catastral fue la revisión del valor catastral de los terrenos ante la circunstancia de no poder materializar su urbanización efectiva. En otras palabras, no se trataba de impugnar un valor firme y consentido sino de proceder a una nueva valoración ante un cambio delas circunstancias”.

Para los magistrados disidentes nada impide que ponencia de valores pueda ser revisada para adaptarla a la realidad del inmueble, cuando se produce un cambio de circunstancias que lo justifican. De lo contrario, como también se advertía en la STS 2159/2014, si las ponencias de valores no reconocen la realidad urbanística, podríamos encontrarnos con inmuebles con valor catastral superior al del mercado, con posible vulneración del principio de capacidad económica, que no permite valorar tributariamente un inmueble por encima de su valor de mercado, porque se estaría gravando una riqueza ficticia o inexistente.

Las sentencias objeto de este comentario suponen un retroceso respecto de sentencias anteriores del TS, en las que se había apostado decididamente porque la valoración catastral reflejase la realidad de los inmuebles Cabe esperar que, como ha sucedido en ocasiones recientes, lo argumentando en los votos particulares se acabe imponiendo en futuras sentencias que resuelvan cuestiones parecidas.

Señalar, por último, que le corresponde al legislador resolver el grave problema que plantea la falta de coordinación entre la legislación del catastro y la legislación del suelo en lo que se refiere a la valoración de los inmuebles. Si no se resuelve este problema, nos podemos encontrar con una sentencia del TC declarando inconstitucionales los artículos de la legislación catastral que permiten gravar rentas ficticias o inexistentes por vulneración de capacidad económica, como ya advirtió el TS en la sentencia 2159/2014.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración: Four, de Antoni Tápies

Habilitación empresarial o profesional: ¿exigible al licitador o al contratista?

Comentario a la Resolución 113/2022, del TACRC

La habilitación empresarial o profesional exigible al empresario para ejecutar el contrato se encuentra regulada en el artículo 65.2 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público -LCSP-, que indica: “2. Los contratistas deberán contar, asimismo, con la habilitación empresarial o profesional que, en su caso, sea exigible para la realización de las prestaciones que constituyan el objeto del contrato.” Como puede apreciarse, se trata de una condición que no se exigirá en todos los contratos sino solamente en algunos, de ahí el inciso «en su caso». El precepto se ubica en la Sección 1ª del Capítulo II del Título II del Libro I de la Ley, sección que regula las condiciones de aptitud para contratar con el Sector Público, y específicamente en el primer artículo de dicha sección, el 65, denominado «Condiciones de aptitud», tras enunciarse en su primer apartado las condiciones generales de aptitud para contratar con el sector público -capacidad, solvencia y no incursión en prohibición de contratar-.

Descendiendo a la práctica la casuística es variada: puede tratarse desde exigir, por ejemplo, el título de abogado en ejercicio para la prestación de un servicio de defensa jurídica, hasta la exigencia de inscripción de la empresa en un registro público para la ejecución de una obra en que se vayan a emplear materiales peligrosos sujetos a control administrativo, y así un largo etcétera. La doctrina administrativa ha venido definiendo como sus notas fundamentales, las siguientes:

– Se trata de la concreción, dentro de su genérica capacidad de obrar, de una capacitación específica que permite considerar al empresario o profesional, en determinados casos -en virtud del objeto del contrato-, legalmente capacitado para su ejecución. Es decir, se configuraría como un requisito de legalidad -junto con el de capacidad-, diferente por tanto de la solvencia, que busca asegurar un nivel de aptitud superior al simplemente exigido para poder ejercer legalmente una actividad determinada. A dicha diferenciación se refirió la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su Informe 1/09: “el título habilitante a que se refiere el apartado 2 del artículo 43 -hoy 65.2 LCSP- es un requisito de legalidad y no de solvencia en sentido estricto.”, y el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales -TACRC-, por ejemplo en su Resolución 116/2015: “una cosa es la capacidad de obrar, otra la habilitación profesional exigida como parte de aquella y también diferente es la solvencia técnica que deben acreditar los licitadores para ser adjudicatarios”, o en su más reciente Resolución 1099/2021: “En relación con la naturaleza jurídica de la habilitación profesional este Tribunal se ha pronunciado en numerosas ocasiones reconociendo su condición de requisito de legalidad y aptitud para contratar, y no de calidad y solvencia técnica, siguiendo el criterio fijado por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su Informe 1/2009, de 25 de septiembre.

– Al tratarse de un requisito de legalidad, no cabe que responda a una decisión discrecional del órgano de contratación. Así lo recuerda por ejemplo la Resolución 14/2018 del TARC de Castilla y León: “A la vista de que el informe del órgano de contratación no lo asevera, y de acuerdo con las resoluciones mencionadas, parece desprenderse que para la ejecución del contrato cuyos pliegos se recurren, cuyo objeto es la verificación de las comprobaciones previstas en el artículo 125 del Reglamento (UE) 1303/2013, no es legalmente necesaria la inscripción en el ROAC, por lo que tal inscripción no podría configurarse como requisito de habilitación profesional.”, o la Resolución 1165/2021 del TACRC: “Lo que pretende el legislador al exigirlo es evitar que el sector público contrate con quienes no ejercen la actividad en forma legal …/… al amparo del requerimiento de habilitación empresarial o profesional únicamente pueden exigirse aquellos requisitos que resulten imprescindibles para el legal ejercicio de la actividad objeto del contrato.”

– Su exigencia ha de tener carácter restrictivo, como señala la Resolución 85/2019 del TACP de la Comunidad de Madrid: “El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha adoptado la doctrina, unánimemente admitida de que las habilitaciones profesionales al ser consideradas condiciones de aptitud para contratar deberán ser requeridas en función del objeto del contrato y con un carácter restrictivo, pues de lo contrario se vulneraria un principio fundamental de la contratación pública cual es la libre concurrencia.

– Como regla general no es posible su acumulación en caso de UTEs -Resolución 1099/2021 TACRC-, salvo que se refiera a una parte del contrato claramente separable, en cuyo caso cabe su exigibilidad únicamente a la empresa que la vaya ejecutar -Resolución 113/2022 TACRC-. De modo análogo, como regla general no cabe su integración por medios externos -Resolución 294/2021 TACRC-, salvo que se pretenda subcontratar la parte del contrato que en su caso motiva la exigencia de la misma -Resolución 1485/2021 TACRC-

Definidas las notas anteriores, parece un hecho incontrovertido que nos encontramos ante una condición de aptitud para contratar (junto con las de capacidad, solvencia y no incursión en prohibiciones de contratar), que supone una concreción de la capacidad de obrar en determinados contratos en los que es legalmente exigible tal habilitación específica para su ejecución. De hecho, el artículo 39.2 a) configura la falta de la misma en el adjudicatario, al igual que la falta de capacidad, solvencia o la incursión en prohibición de contratar, como causa de nulidad de pleno derecho del contrato. Por ello, y en cuanto condición de aptitud, hemos venido considerando de aplicación a la misma lo dispuesto en el artículo 140.4 LCSP: “4. Las circunstancias relativas a la capacidad, solvencia y ausencia de prohibiciones de contratar a las que se refieren los apartados anteriores, deberán concurrir en la fecha final de presentación de ofertas y subsistir en el momento de perfección del contrato.” Pues bien,  la Resolución 113/2022 del TACRC, considera sin embargo admisible su tratamiento como  condición exigible sólo al contratista, lo que excluiría aplicarle el límite temporal del artículo 140.4 LCSP. Es decir, no cabría la exclusión del licitador por falta de dicha habilitación al término del plazo para la presentación de proposiciones, sino que la misma podrá obtenerse en su caso al tiempo de presentar la documentación previa a la adjudicación, en el trámite del artículo 150.2 LCSP.

Se trata en este caso de un servicio de notificación certificada a terceros, y la habilitación exigible, estar incluido en las listas de confianza como prestador cualificado de servicios de confianza reguladas en el Reglamento (UE) Nº 910/2014. El Pliego no incluía dicha habilitación como requisito previo a reunir por los licitadores, sino que únicamente se deduce de los pliegos la necesidad de contar con la misma. El TACRC se remite para resolver el recurso a sus Resoluciones 833 y 1310 ambas de 2020, reproduciendo primero parte de esta última: “Textualmente se indica que la exigencia de habilitación se dirige al adjudicatario, no al licitador, circunstancia que unida a que en ninguna parte del pliego se exige a los licitadores la previa acreditación de esta circunstancia obliga a concluir que es una obligación que únicamente será exigible durante la prestación del servicio» Razona a continuación que el artículo 140.4 no se refiere específicamente a la habilitación empresarial o profesional, por lo que no le es de aplicación el precepto: «esta norma -en referencia al artículo 140.4- no es aplicable a todos los requisitos de capacidad legalmente exigibles, sino únicamente a los expresamente mencionados en los tres primeros epígrafes de dicho artículo 140. Y puesto que dichos tres primeros apartados no se refieren a las habilitaciones empresariales o profesionales ni el órgano de contratación ha requerido su expresa acreditación al amparo de lo previsto en el artículo 140.2 LCSP debe concluirse que la inscripción en el Registro Nacional de Control Metrológico es una obligación a cumplir durante la ejecución del contrato y no al tiempo de presentar las ofertas.” En similar sentido la Resolución 833/2020, que adicionalmente resalta la diferenciación que la ley efectúa entre licitador y contratista: “Como indica el recurrente es de plena aplicación el artículo 65.2 de la LCSP, pero dicho precepto se refiere específicamente a los contratistas a la hora de exigir la habilitación profesional y no a los licitadores. Por su parte, el artículo 140.4 de la LCSP (que cita la Resolución que se transcribe) no se refiere a la habilitación profesional sino a las circunstancias relativas a la capacidad y solvencia …/…» En definitiva, concluye en la Resolución 113/2022, objeto del comentario: «Por todo ello, el primer motivo esgrimido por el recurrente no puede prosperar, al entender que en este procedimiento los licitadores no deben tener la habilitación profesional de prestador de servicios de confianza cualificado al momento de presentar su oferta sino basta con haberla obtenido antes del inicio de la ejecución del contrato.”

Señalar que este mismo tribunal concluyó justamente lo contrario en su Resolución 98/2020, entendiendo plenamente aplicable a la habilitación empresarial o profesional el límite temporal del artículo 140.4: “siendo las habilitaciones un aspecto relativo a la capacidad de los empresarios, y estableciendo el artículo 140.4 de la LCSP que las circunstancias relativas a la capacidad deben concurrir en la fecha final de presentación de ofertas, y subsistir en el momento de perfección del contrato, la verificación de si la empresa adjudicataria cuenta o no con la preceptiva habilitación del Ministerio del Interior (exigida por el Real Decreto 2364/1994 que aprueba el Reglamento de Seguridad Privada), es una cuestión que debe verificarse antes de la adjudicación del contrato, y no en fase de ejecución…/…Así pues, procede estimar parcialmente el recurso, anulando la resolución de adjudicación y retrotrayendo el procedimiento al momento anterior a su dictado, para conceder a la empresa …/… la posibilidad de acreditar que a la fecha final del plazo de presentación de ofertas contaba con la preceptiva autorización del Ministerio del Interior para llevar a cabo la prestación exigida en los pliegos de conexión a central receptora de alarmas.». También el  TACP de la Comunidad de Madrid, que en su Resolución 281/2019, comentada aquí, concluía: “Por todo lo cual se considera que la UTE adjudicataria no poseía las condiciones de aptitud necesarias para licitar a este contrato al término del plazo de presentación de ofertas, debido a la falta de habilitación profesional de la subcontratista indicada en la oferta para integrar con medios externos la capacidad exigida en el apartado 23 del cuadro resumen de condiciones particulares.”           

José María Agüeras Angulo

Interventor-tesorero superior de Administración local

Ilustración: Little Sun, de Hannah Höch

Consecuencias de no encontrarse el licitador al corriente de sus obligaciones tributarias respecto del IAE: Comentario a la Resolución 335/2022 TACRC

La Resolución n.º 335/2022, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales -TACRC– analiza una cuestión que ha venido generando, en muchas ocasiones, confusión entre los órganos de contratación: la situación del empresario respecto del Impuesto sobre Actividades Económicas -IAE-, y sus consecuencias en cuanto a su aptitud para contratar con el sector público. Primeramente, recordemos que, de conformidad con lo establecido en el artículo 65.1 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público -LCSP-, el operador económico ostenta aptitud para contratar si reúne -ante el órgano de contratación y para la ejecución del contrato en cuestión- tres condiciones: capacidad, solvencia y no incursión en prohibiciones de contratar. No encontrarse al corriente de sus obligaciones tributarias es una de las causas de prohibición de contratar con el Sector Público, prevista en el artículo 71.1 d) LCSP. Las condiciones de aptitud para contratar deben concurrir en el momento de finalización del plazo para la presentación de proposiciones, y subsistir en el momento de formalización del contrato -artículo 140.4 LCSP. Es en el trámite previo a la adjudicación previsto en el artículo 150.2 LCSP cuando se procede por el órgano de contratación a la comprobación de dichas condiciones de aptitud, previamente declaradas por el licitador a través del DEUC-DRU, al presentar su proposición.

Para acreditar que el licitador se encuentra al corriente de sus obligaciones tributarias respecto del IAE, el artículo 13.1 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001 -RGLCAP-, indica: “Obligaciones tributarias. 1. A efectos de lo previsto en el artículo 20, párrafo f), de la Ley se considerará que las empresas se encuentran al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias cuando, en su caso, concurran las siguientes circunstancias: a) Estar dadas de alta en el Impuesto sobre Actividades Económicas, en el epígrafe correspondiente al objeto del contrato, siempre que ejerzan actividades sujetas a este impuesto, en relación con las actividades que vengan realizando a la fecha de presentación de las proposiciones o de las solicitudes de participación en los procedimientos restringidos, que les faculte para su ejercicio en el ámbito territorial en que las ejercen…/…» Respecto de la acreditación documental de dicho requisito, el artículo 15.1 de dicha norma señala: «Artículo 15. Expedición de certificaciones. 1. Las circunstancias mencionadas en los artículos 13 y 14 de este Reglamento se acreditarán mediante certificación administrativa expedida por el órgano competente, excepto la referida al apartado 1, párrafo a), del artículo 13, cuya acreditación se efectuará mediante la presentación del alta, referida al ejercicio corriente, o del último recibo del Impuesto sobre Actividades Económicas, completado con una declaración responsable de no haberse dado de baja en la matrícula del citado Impuesto

Pues bien, en el caso abordado en la resolución que se comenta, el órgano de contratación pertenece a la Administración General del Estado -Instituto Social de la Marina-, siendo el objeto del contrato el servicio de limpieza en el edificio de la Dirección Provincial en Vilagarcía de Arousa y en las siete Direcciones Locales dependientes. En el trámite previo a la adjudicación, el primer clasificado -ahora recurrente- presenta, para acreditar encontrarse al corriente de sus obligaciones tributarias respecto del IAE, certificado de situación censal, así como justificantes de pago de varios recibos en diferentes municipios. De dicha documentación resulta que no se encontraba al corriente del pago de las cuotas municipales de IAE en varios municipios en la fecha en que finalizó el plazo para la presentación de la documentación requerida, lo que lleva a la Mesa de Contratación a decidir su exclusión, por no hallarse al corriente de sus obligaciones tributarias. La Mesa de Contratación indica en su acta, como motivación de la exclusión operada, lo siguiente: “Especialmente relevantes son las incidencias anteriormente mencionadas y relativas al pago y remisión de los recibos de IAE relacionados con el objeto del contrato, y correspondientes al ejercicio 2021 referentes a las actividades en las localidades Santiago de Compostela y Algarrobo, ambas acciones realizadas y materializadas con fecha 04/01/2022 y 05/01/2022 respectivamente, según la documentación aportada por el propio licitador, con posterioridad al plazo expresamente indicado en el requerimiento de documentación antes indicado…/…”

Este órgano comete un relevante error, ya que no encontrarse al corriente del pago de IAE sí determinaría incursión en prohibición de contratar con los Ayuntamientos de los municipios en los que incurre en dicha situación, pero no con un órgano de contratación que pertenece a la Administración General del Estado. En efecto, en caso de que el órgano de contratación perteneciera a uno de dichos municipios, dicho licitador no se encontraría al corriente de sus obligaciones tributarias con dicho municipio, de acuerdo con el artículo 13.1 e) RGLCAP: “e) Además, cuando el órgano de contratación dependa de una Comunidad Autónoma o de una Entidad local, que no tengan deudas de naturaleza tributaria con la respectiva Administración autonómica o local, en las mismas condiciones fijadas en el párrafo d)”, por lo que, en ese caso sí, concurre una prohibición de contratar con la entidad local.

En mi opinión la confusión de la Mesa obedece a la previsión del artículo 15.1 RGLCAP en cuanto a la presentación del último recibo de IAE, pero véase que se trata de un medio indistinto a la presentación del alta en el epígrafe correspondiente al objeto del contrato: “presentación del alta, referida al ejercicio corriente, o del último recibo”. Y el objetivo del legislador es, exclusivamente, la comprobación de que el licitador puede ejercer legalmente, desde la perspectiva fiscal, la actividad que constituye el objeto de contrato. A este respecto conviene recordar que la gestión censal del IAE corresponde a la Administración General del Estado -artículo 91 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales-, por lo que se trata de una cuestión por completo diferente de la situación tributaria, en cuanto al pago, de las liquidaciones del impuesto en los Ayuntamientos en los que el licitador tribute por cuota municipal.

En este sentido razona el TACRC para estimar el recurso interpuesto por el licitador frente a su exclusión: “La presentación del recibo del IAE no tiene por objeto acreditar el pago del impuesto sino simplemente justificar el alta en la matrícula. …/… En el trámite del artículo 150.2 de la LCSP, la recurrente acreditó mediante una certificación de la AEAT, de 27 de diciembre de 2021, la situación de alta en el IAE en diferentes localidades. La fecha de alta es anterior al día en el que terminó el plazo para la presentación de las ofertas. La fecha de alta más reciente es de 20 de abril de 2020. Acompaña a esta documentación una declaración del representante de ONET IBERIA SOLUCIONES, S.A.U. del día 27 de diciembre de 2021 en que manifiesta que no se ha dado de baja en el epígrafe 922 “Servicios de limpieza”. Por tanto, no procedía solicitar, ni entrar a valorar si constaban pagados los últimos recibos del IAE en las diferentes localidades en las que tiene sede la empresa recurrente  …/… en el caso de este recurso, el órgano de contratación depende del Estado, por lo que no le corresponde comprobar las eventuales deudas de naturaleza tributaria que la recurrente pudiera tener con las Administraciones locales donde se encuentre dada de alta en la matrícula del IAE.”

Una reflexión para concluir: distinto sería el supuesto de que el licitador tribute por cuotas provinciales o nacionales, pues en tal caso la gestión tributaria de las mismas sí corresponde a la Administración General del Estado -artículo 85.4 TRLRHL-, por lo que impagos de dichas cuotas sí determinarían la emisión por la AEAT de un certificado negativo por incumplimiento del artículo 13.1 d) RGLCAP: “d) No tener deudas de naturaleza tributaria con el Estado en período ejecutivo o, en el caso de contribuyentes contra los que no proceda la utilización de la vía apremio, deudas no atendidas en período voluntario” y, por tanto, una prohibición de contratar si el órgano de contratación, como era el caso, pertenece a la AGE.

 José María Agüeras Angulo

Interventor-tesorero superior de Administración local

Ilustración: Gran Cairo, de Frank Stella

La innecesariedad de la expropiación de terrenos de los que ya dispone el beneficiario

La cuestión de la expropiación de terrenos en beneficio de empresas privadas que promueven instalaciones de generación de electricidad mediante fuentes de origen renovable suscita controversia. En un artículo anterior (aquí) he tratado esta cuestión, centrándome en la declaración de utilidad pública de estas instalaciones a efectos expropiatorios y proponiendo limitar el alcance esta declaración en función de las circunstancias que concurran en cada caso.

En relación con esta cuestión, ha sido noticia recientemente en los medios de comunicación una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura –STSJ EXT 600/2022, de 31 de mayo-, que ha declarado nula la expropiación de los terrenos sobre los que se había construido una de mayores instalaciones fotovoltaicas de España. Los medios destacan que, como consecuencia de la sentencia, los terrenos deberán ser restituidos a la entidad propietaria y habrá que desmantelar una parte de esta macro instalación.

La sentencia trata dos cuestiones que me parecen interesantes: i) la posibilidad de cuestionar cualquier ilegalidad cometida a lo largo del procedimiento expropiatorio, con ocasión del recurso contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación (JPE) que fija el justiprecio y ii) la innecesariedad de ejercer la potestad expropiatoria para obtener terrenos de los que ya dispone el beneficiario en virtud de un contrato con el propietario.  Me referiré a continuación a estas dos cuestiones.

La entidad demandante aprovecha el recurso interpuesto contra el acuerdo del JPE fijando el justiprecio por la expropiación de los terrenos destinados a la instalación FV, para cuestionar la declaración de utilidad pública de esta instalación contenida en la autorización previa otorgada dos años antes por la Dirección General de Política Energética y Minas. Se recurre el acuerdo del JPE del año 2020 y se amplía el recurso a la autorización administrativa previa, que contenía la declaración de utilidad pública, otorgada en el año 2018. Así las cosas, la Administración demandada y la entidad codemandada, promotora de la instalación y beneficiaria de la expropiación, tratando de limitar el alcance del recurso alegaron que la declaración de utilidad pública había quedado consentida y firme.

El Tribunal resuelve esta cuestión aplicando la jurisprudencia del TS que permite invocar con motivo de la impugnación del acuerdo del JPE fijando el justiprecio, cualquier vicio en los que hubiera podido incurrirse durante la tramitación del procedimiento expropiatorio, determinantes de su nulidad o anulabilidad. Se considera que el acuerdo del Jurado resuelve el procedimiento expropiatorio y el recurso que se interponga contra este acto puede fundamentarse en cualquier vicio o irregularidad cometido a lo largo de la tramitación de este procedimiento. En aplicación de esta jurisprudencia se permite cuestionar la declaración de utilidad pública de la instalación FV contenida en la autorización previa, otorgada dos años antes del acuerdo del Jurado.

Entrando en el fondo de la cuestión, el Tribunal, con fundamento en la STS 4591/2007, de 26 de junio, concluye que no puede declararse de utilidad pública una instalación FV a los efectos de expropiar los terrenos necesarios para su ejecución, cuando la entidad beneficiaria ya tiene la disponibilidad de esos terrenos en virtud de contratos de arrendamientos previamente celebrados con los propietarios. Se argumenta en el fundamento de derecho tercero lo siguiente:

«Y cuando alguien señala una serie de bienes y derechos para ser expropiados es porque considera que existe causa para ello, lo que nos lleva, irremediablemente, a la imprescindible falta de disponibilidad de los terrenos precisos para tal instalación por parte de su titular, pues ello es lo que justifica la expropiación como medio de dotar a la entidad beneficiaria de tal disponibilidad y a los exclusivos efectos de la instalación que el legislador califica de utilidad pública, “de manera que la expropiación deja de tener justificación cuando el titular de la explotación goza de la disponibilidad de los terrenos en cuestión por un título hábil para el establecimiento y funcionamiento de la instalación eléctrica” ( STS de 26 de junio de 2007, rec. 4546/2004).

Y es que, como resalta esta sentencia, “conviene señalar al efecto que la propia Ley de Expropiación Forzosa, a propósito de la necesidad de ocupación, señala en su art. 15 que se concretará a los bienes o adquisición de derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación, habiendo señalado la jurisprudencia, en relación con el control judicial, que el mismo se extiende «no sólo a la finalidad de la «causa expropiandi» sino también a la concreción específica de los bienes expropiados que han de ser los estrictamente indispensables para el fin de la expropiación que ha de lograrse con el mínimo sacrificio posible de la propiedad privada«(S. 30-12-1991). En el mismo sentido y a propósito del juicio de proporcionalidad en el ejercicio de la potestad expropiatoria, incluye el Tribunal Constitucional, en su sentencia 48/2005, de 3 de marzo, la valoración de la necesidad, «en el sentido de que no exista otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con igual eficacia«»

La conclusión a la que llega el Tribunal es que no se pueden expropiar unos terrenos cuando el beneficiario ya dispone de ellos en virtud de un contrato de arrendamiento previamente celebrado; se argumenta en la sentencia:

Así las cosas, carece de fundamento alguno pedir la expropiación de unas fincas que meses antes nos hemos asegurado su disponibilidad mediante un contrato de arrendamiento por un periodo de 25 años. Es decir, la solicitud de expropiación carecía de causa o justificación para privar del derecho de propiedad.

Compartimos así el planteamiento de la actora cuando defiende que no existía causa alguna para solicitar la DUP respecto de las fincas de la hoy recurrente. Al hacerlo se ha producido un auténtico fraude de ley y un abuso de derecho, pues se persigue un resultado no permitido por el ordenamiento jurídico: conseguir los efectos de la declaración de utilidad pública de un proyecto en relación a fincas sobre las cuales se tienen facultades de uso sin necesidad de recurrir a la ocupación a través de la expropiación forzosa”.

La pregunta que cabe hacerse es qué sentido tiene expropiar unos terrenos para una instalación FV cuando la entidad promotora ya los tiene arrendados. La explicación es que el promotor/arrendatario solicitará la expropiación cuando vea amenazada o en riesgo la relación contractual jurídico-privada que mantiene con el propietario de los terrenos. En el caso resuelto en la sentencia que se comenta, se trasluce la existencia de una controversia entre el promotor/arrendatario y la entidad propietaria de los terrenos, que, al parecer, podría poner en riesgo la relación contractual y, en consecuencia, la disponibilidad de los terrenos. Ante esta situación es comprensible que el promotor de este tipo de instalaciones que requieren una gran inversión quiera evitar cualquier riesgo en lo que se refiere a la disponibilidad de los terrenos, solicitando para ello la expropiación.

En este caso el Tribunal analiza la relación contractual entre la entidad demandante, propietaria de los terrenos, y la entidad promotora de la instalación FV, arrendataria, y “… constata  con palmaria claridad que la promotora ha dispuesto en todo momento de título hábil para poder construir la planta fotovoltaica en las fincas propiedad de la actora sin necesidad de expropiarlas”. Es decir, el Tribunal, haciendo uso de la competencia que le atribuye el artículo 4 LJCA, considera que existe una relación arrendaticia entre la entidad demandante y la entidad promotora que tiene plenos efectos, por lo que entidad promotora dispone ya de los terrenos y no está justificada la expropiación. Si prospera esta interpretación, los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, para poder resolver si está o no justificada en estos casos la expropiación de bienes, se verán en la tesitura de tener que pronunciarse previamente, con carácter prejudicial, sobre la existencia, vigencia y efectos de la relación contractual entre el expropiado y el beneficiario.

En el asunto que se comenta, llama la atención que la sentencia dictada no se limite a anular la declaración de utilidad pública sino que, además, reconoce a la entidad demandante como situación jurídica individualizada el “… derecho a la devolución in natura, esto es, al reintegro de las fincas libres de la planta fotovoltaica con todas sus instalaciones”. Me parece contradictorio que la estimación del recurso se fundamente en la falta de justificación de la expropiación por disponer la entidad beneficiaria de los terrenos que quiere expropiar en virtud de una relación arrendaticia reconocida en la sentencia y, al mismo tiempo, se reconozca a la entidad demandante el derecho a que se le reintegren la fincas de su propiedad. A mi entender, lo lógico hubiese sido anular la declaración de utilidad pública  y desestimar la pretensión de reintegro de la fincas, dado que existe una relación arrendaticia entre la demandante y la entidad beneficiaria que produce plenos efectos y ha sido precisamente la que ha impedido la expropiación solicitada.

Probablemente  este asunto acabará en el TS que -hagan apuestas- apreciará interés casacional objetivo con el fin de reforzar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia sentada en la STS 4591/2007, de 26 de junio, que es la que sirve de fundamento a la dictada por el TSJ de Extremadura.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración: White Line on Black, de Jiro Yoshihara

Guía para los municipios ante solicitudes de implantación de instalaciones de generación de electricidad mediante fuentes de origen renovable (eólica y fotovoltaica)

La clara apuesta por la implantación de instalaciones de generación de electricidad mediante fuentes de origen renovable, como uno de los medios fundamentales para impulsar la transición energética, está suponiendo que desde hace un tiempo un buen número de Municipios se vean afectados por la intención de ejecutar este tipo de instalaciones en sus términos municipales. En muchos casos se proyectan ejecutar en estos Municipios grandes instalaciones de generación de electricidad de origen eólico o fotovoltaico.

La implantación de estas instalaciones produce importantes afecciones en los Municipios y en el funcionamiento de sus Ayuntamientos, que tienen que tramitar distintos procedimientos derivados de las solicitudes para la ejecución de las instalaciones. Ha de tenerse en cuenta que cuando se hace referencia a las instalaciones de generación de electricidad de fuentes renovables, se incluyen también las subestaciones de transformación y todas las líneas, aéreas y subterráneas, necesarias para la evacuación de la electricidad generada.

La ejecución de estas instalaciones puede generar beneficios en el Municipio y en sus vecinos, pero no se pueden desconocer las afecciones negativas que producen. De ahí que el reto que se les plantea a los Ayuntamientos afectados por estas instalaciones es obtener para sus respectivos Municipios el máximo rendimiento social y también económico de esta actividad industrial de producción de electricidad, minimizando los efectos negativos.

Con el propósito de orientar a los Ayuntamientos en la gestión de la ejecución en sus términos municipales de instalaciones eólicas y fotovoltaicas, la Diputación Provincial de Zaragoza me ha encargado la redacción de una guía que les permita hacer frente a las distintas cuestiones que se plantean.

La guía se centra en cuatro cuestiones que se consideran fundamentales en relación con la ejecución de este tipo de instalaciones. La primera parte se dedica al tratamiento de estas instalaciones desde el planeamiento urbanístico y se centra en una cuestión controvertida en este momento como es la de la suspensión cautelar del otorgamiento de licencias. En la segunda parte se expone todo lo relacionado con los permisos, autorizaciones y licencias necesarias para poder ejecutar estas instalaciones. La tercera parte de la guía está dedicada a la cesión de los terrenos municipales para la ejecución de estas instalaciones. Y la cuarta parte se ocupa de los tributos municipales y otros ingresos de derecho público de naturaleza no tributaria, aplicables a las instalaciones eólicas y fotovoltaicas.

Este es el enlace para acceder a guía en la web de la Diputación Provincial de Zaragoza: http://www.dpz.es/areas/area-de-asistencia-y-modernizacion-local/asistencia-a-municipios/guias/guia-instalaciones-electricidad-renovables/view

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración: Bedroom, de Howard Hodgkin

Inicio del cómputo del plazo en el sistema especial de notificaciones de la D.A. 15ª LCSP

La Disposición Adicional 15ª.1 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público -LCSP-, que regula la obligatoriedad de practicar las notificaciones mediante dirección electrónica habilitada o comparecencia en sede electrónica, establece: “Los plazos a contar desde la notificación se computarán desde la fecha de envío de la misma o del aviso de notificación, si fuera mediante comparecencia electrónica, siempre que el acto objeto de notificación se haya publicado el mismo día en el Perfil de contratante del órgano de contratación. En caso contrario los plazos se computarán desde la recepción de la notificación por el interesado”. Hace unas semanas debatimos sobre este tema con un buen amigo, llegando a la conclusión de que es de aplicación a dicha regulación el artículo 30.3 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las AAPP -LPAC-: «Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, (…)”. Pues bien, hace unos días tuve ocasión de leer la Resolución 162/2022, del TARC de la Junta de Andalucía, que abona esta tesis.

Expone el TARCJA las circunstancias del caso, tratándose de un trámite de audiencia a licitador que formula oferta con valores anormalmente bajos: “dicho requerimiento se envió a la recurrente a través del sistema de notificaciones electrónicas de la Junta de Andalucía el mismo día 12 de enero de 2022 a las 12:00 horas, en los siguientes términos:  “…/… se le concede plazo de audiencia de cinco días hábiles contados desde el envío de esta comunicación, para que justifique por escrito la viabilidad de su oferta…/…” Así, el 19 de enero de 2022, la recurrente accede al citado portal para presentar la documentación requerida sin poder proceder a ello, al encontrar que en SIREC la fecha límite para realizar el trámite era el 18 de enero de 2022, a las 20:00 horas…/…” La Mesa de Contratación excluye la oferta con la siguiente motivación: “…/… El plazo concedido como se ha indicado anteriormente es de 5 días hábiles a contar desde el envío del requerimiento, en aplicación de la Disposición Adicional 15ª de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre de Contratos del Sector Público, por la cual los plazos se computan desde el día del envío siempre que el acta se publique el mismo día del envío de la notificación …/…”

Razonamiento no compartido por el TARCJA:  “En definitiva, como afirma la recurrente, se trata de determinar el alcance de la expresión “desde el envío” para concretar el dies a quo para el cómputo del plazo concedido.” El Tribunal se remite a su Resolución 278/2019 que, si bien en relación al plazo para la presentación de proposiciones, señaló: “aunque, en el cómputo de los días del plazo, el artículo 156 de la LCSP utilice el término “contados desde la fecha de envío del anuncio de licitación a la Oficina de Publicaciones de la Unión Europea”, el cómputo se inicia al día siguiente a la fecha de envío y no el mismo día del envío.  Este es el sistema general de cómputo de los plazos por días en nuestro ordenamiento jurídico y, si bien nada dice al respecto la ley contractual, sí lo hace la Ley 39/2015, de 1 de octubre -supletoria de aquella en virtud de la disposición final cuarta de la propia LCSP- …/…” De tal forma que, aplicando dicha doctrina al sistema especial de notificaciones de la D.A. 15ª, concluye en este caso: “en el supuesto que estamos analizando, tanto el envío de la notificación como la publicación del acto objeto de notificación, se realizaron el día 12 de enero de 2022. Por tanto el cómputo del plazo para aportar la justificación de la oferta comenzó el 13 de enero de 2022, siendo el 19 del mismo mes el último día de plazo.

Curiosamente, unas semanas después, el mismo Tribunal ha defendido justamente lo contrario en su Resolución 211/2022, en la que, argumentando que la D.A. 16ª, al regular el uso de los medios electrónicos, se refiere a la fecha y hora del envío, y apoyada asimismo en una Sentencia del Tribunal Supremo referida a un procedimiento sumario previsto en la Ley reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, defiende el inicio del cómputo del plazo desde el mismo día y hora del envío: “teniendo en cuenta la letra e) del apartado 1 de la disposición adicional decimosexta que señala que «Las aplicaciones que se utilicen para efectuar las comunicaciones y, notificaciones entre el órgano de contratación y el licitador o contratista deberán poder acreditar la fecha y hora de su envío o puesta a disposición y la de la recepción o acceso por el interesado, la integridad de su contenido y la identidad del remitente de la misma.», la expresión desde la fecha de envío ha de entenderse incluyendo el día y hora, del tal suerte que el plazo habrá de computarse desde el día y hora de su envío (dies a quo), siendo el dies ad quem o día y hora de expiración del plazo, aquel que resulte de computar los días que se hubiesen otorgado, esto es el cómputo ha de realizarse de momento a momento.

No obstante, obsérvese que, de este modo, el plazo habrá de terminar un día más tarde, al computarse el plazo de momento a momento, tal y como señala el TARCJA: “De …/…  computar el plazo desde el día del envío, no se habrían cumplido los cinco días hábiles que dicho órgano había concedido, a la vista de la argumentación anteriormente reproducida. En efecto, el envío se realizó el 11 de febrero de 2022 a las 11:14 horas y el plazo de finalización se estableció el 17 de febrero de 2022 a las 23:59 horas, habiendo transcurrido de ese modo un tiempo total inferior a los 5 días hábiles.”, por lo que el dies ad quem sería el mismo que iniciando el cómputo el día siguiente al del envío,  si bien con una hora límite, que será aquella en la que tuvo lugar el envío, al computarse el plazo “de momento a momento”.

En nuestra opinión, sin embargo, no es esa la solución correcta, sino la plasmada en la Resolución 162/2022: el régimen especial de notificaciones de la LCSP desplaza en este ámbito al régimen común de notificaciones administrativas del artículo 43.2 LPAC, pero sí debe completarse con la aplicación supletoria, de acuerdo con la D.F. 4ª LCSP,  del artículo 30.3 LPAC, que consolida en el ámbito administrativo el principio general del derecho dies a quo non computatur in termino: es decir, todo plazo comienza a computar desde el día siguiente a aquel en que tenga lugar el dies a quo, por lo que en tal caso la hora del envío es irrelevante, pues se trata de un plazo computado por días, y no de momento a momento.

Para concluir, una reflexión: ¿es adecuado que un sistema tan falible para el interesado como es el envío de un aviso a una dirección de correo electrónico, adquiera carta de naturaleza en este procedimiento? El OARC del País Vasco, en su Resolución 65/2019, opina al respecto lo siguiente: “la alegación de la recurrente de que el correo electrónico de aviso de puesta a su disposición en la sede electrónica se ha derivado automáticamente a la bandeja de correo no deseado no cabe ser aceptada debido a que el artículo 41.6 de la LPA dispone que la falta de práctica del aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.” No compartimos este razonamiento, pues el artículo 41 LPAC regula el sistema de notificaciones ordinario, en el cual el citado aviso -de carácter meramente informativo, tal y como señala el artículo 43 del Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, aprobado por RD 203/21- no afecta a la práctica de la notificación, todo lo contrario que en el caso del sistema de la DA 15ª, en que el aviso de notificación constituye el dies a quo.

Prueba de la relevancia de este aviso en el ámbito específico contractual es lo que señalaba el TACRC en su Resolución 1599/2021: “la empresa recurrente a la que se solicita documentación complementaria, aun tratándose de una licitación electrónica, tiene derecho a un aviso de notificación cuyo anuncio deberá producirse simultáneamente a su publicación en la plataforma de contratación. Solo así se aportan las garantías suficientes para que la empresa recurrente pueda conocer la solicitud de aportación suplementaria.” Cabe por tanto reflexionar sobre si sería procedente establecer sistemas que aseguren que el aviso de notificación es efectivamente leído por el licitador el mismo día de su envío, para que resulte de aplicación el sistema de cómputo de plazos establecido en la D.A. 15ª.

José María Agüeras Angulo.

Pedro Corvinos Baseca

Ilustración: Round Trip de Helen Frankenthaler

Criterios para el establecimiento de valores anormalmente bajos

14/3/2022

El artículo 149.2 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público -LCSP- configura una relevante obligación para el órgano de contratación, consistente en contemplar en los pliegos los parámetros objetivos que deberán permitir identificar los casos en que una oferta se considere anormal, distinguiendo dos supuestos, según el único criterio adjudicación sea el precio, o existan varios criterios de adjudicación:

a) Salvo que en los pliegos se estableciera otra cosa, cuando el único criterio de adjudicación sea el del precio, en defecto de previsión en aquellos se aplicarán los parámetros objetivos que se establezcan reglamentariamente y que, en todo caso, determinarán el umbral de anormalidad por referencia al conjunto de ofertas válidas que se hayan presentado, sin perjuicio de lo establecido en el apartado siguiente.

b) Cuando se utilicen una pluralidad de criterios de adjudicación, se estará a lo establecido en los pliegos que rigen el contrato, en los cuales se han de establecer los parámetros objetivos que deberán permitir identificar los casos en que una oferta se considere anormal, referidos a la oferta considerada en su conjunto.”

En caso de que el precio sea criterio único de adjudicación, se configura por tanto un sistema que exige que la determinación del umbral de temeridad se realice respecto  del conjunto de ofertas válidas, regulación similar a la contenida en el artículo 152.1 del derogado TRLCSP. La remisión reglamentaria que efectúa el precepto en caso de no regulación en pliego lo es al artículo 85 del RGLCAP, aprobado por Real Decreto 1098/2001, que establece la forma de cálculo de ofertas temerarias en las antiguas subastas, y que se basa precisamente en la media de las ofertas presentadas, si bien con una relevante excepción en el caso de tres licitadores, al señalar el apartado tercero in fine de dicho artículo, que regula dicho supuesto: “…/…. En cualquier caso, se considerará desproporcionada la baja superior a 25 unidades porcentuales.”;esta última referencia, por tanto, no lo es al conjunto de ofertas válidas sino al presupuesto base de licitación. En un artículo publicado en 2017 –aquí– me hice eco de la controversia generada entre el TACP de la Comunidad de Madrid, que aboga en su Resolución 70/2014 por entender este inciso tácitamente derogado por el artículo 152.1 TRLCSP -ahora artículo 149.2 a) LCSP-, mientras la Resolución 1020/2017 del TACRC defendía sin embargo la compatibilidad de ambas normas, entendiendo el inciso del art. 85.3 RGLCAP como un mero aseguramiento adicional de la viabilidad de la oferta.

Pasando al caso de que existan varios criterios de adjudicación, dispone el artículo 149.2 b), como hemos visto, que han de tratarse de parámetros objetivos que se refieran a la oferta en su conjunto, sin más detalle y sin hacer referencia, a diferencia del apartado a), al conjunto de ofertas válidas. Ello lleva al TACRC, en su reciente Resolución 1327/2021, a concluir la legalidad, en caso de existencia de varios criterios de adjudicación, de referenciar la temeridad en cuanto al criterio precio, respecto del presupuesto base de licitación:  “aunque el Tribunal comparte el criterio del recurrente de que lo normal y apropiado es establecer el parámetro de presunción de anormalidad en referencia a la media de las bajas, porque es en la media de las ofertas realizadas donde se sitúa el precio del mercado, y es precisamente una baja excesiva sobre ese precio medio (precio de mercado) la que debe prevenir al órgano de contratación sobre posibles incumplimientos por inviabilidad (y así lo establece el artículo 85 del Real Decreto 1098/2001 –RGLCAP cuando concurren varios licitadores y existe un solo criterio de adjudicación), lo cierto es que el artículo 149.2.b) de la LCSP sólo exige que los pliegos contemplen “parámetros objetivos” para identificar las ofertas anormales, y un porcentaje de baja sobre el presupuesto base de licitación es un parámetro objetivo, por lo que este motivo de recurso debe ser desestimado.”

En cuanto a qué debemos entender por «oferta considerada en su conjunto», a efectos del establecimiento los de criterios para la detección de ofertas anormales, lo explica estupendamente -como acostumbra- el OARC del País Vasco, en su Resolución 49/2021: “el uso combinado de los dos criterios –en referencia al pliego, que contenía dos criterios para la detección de valores anormales- cumple el mandato legal de considerar la oferta “en su conjunto” (ver, por ejemplo, las Resoluciones 575/2019 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y 175/2019 del OARC / KEAO); no por casualidad, este mandato no figura para los parámetros de anormalidad de las licitaciones que se resuelven en atención exclusiva al precio, en las que son indiferentes los aspectos  cualitativos de las proposiciones. En este sentido, la cláusula permite ponderar no solamente el precio propuesto, sino también la calidad de la oferta. Ello impide, por ejemplo, considerar anormalmente baja una oferta en referencia exclusiva al precio, lo que sería inadecuado en un procedimiento en el que las proposiciones se diferencian también por su calidad; imagínese, por ejemplo, que una de dichas ofertas se limita a cumplir con las prescripciones técnicas mínimas (lo que abarata sus costes y explicaría el ofrecimiento de un descuento importante) y la otra ofrece un alto nivel en sus prestaciones (lo que encarece sus costes, por lo que sería sospechoso un precio bajo)”

Es decir, según doctrina del OARCE, la referencia legal a la “oferta en su conjunto” determina que no debe identificarse el carácter anormal de la oferta exclusivamente respecto del precio, con mayor razón si existen criterios cualitativos. Posición bien distinta a la expresada recientemente por el TACRC -Resolución 31/2022- o el TARCJA -Resolución 66/2022-, ambos defendiendo como una opción perfectamente válida referir la anormalidad únicamente respecto del precio. Sí coincide con el Tribunal vasco la Junta Consultiva de Contratación del Sector Público, que en su Informe 119/18 señala: “en los procedimientos en los que se utilice más de un criterio de adjudicación y se tomen en consideración criterios cualitativos como los enumerados en el artículo 145.2 de la LCSP, la finalidad de los parámetros objetivos a incluir en los pliegos será identificar aquellas ofertas de las que se pueda presumir que la relación existente entre la calidad propuesta y el precio o los costes de la prestación es desproporcionada y convierte en inviable la ejecución del contrato. Desde esta perspectiva parece razonable pensar que los criterios a incluir en los pliegos puedan introducir tanto elementos valorativos de la calidad ofrecida como del precio ofertado o una combinación de ambos de forma que, por ejemplo, a mayor calidad el parámetro objetivo para presumir la temeridad de la oferta desde el punto de vista económico sea mayor.«

Añade asimismo la JCCA en este Informe, dos matices relevantes con los que concluyo:

–    No es preciso, sin embargo, que sean contemplados todos los criterios de adjudicación a la hora de establecer los parámetros que determinen el carácter anormal de la oferta: «no es necesario que los parámetros objetivos contemplen todos los diferentes criterios de adjudicación, sino únicamente aquellos que sean relevantes para determinar la viabilidad de la oferta del licitador considerada en su conjunto.»

–  Admite que puedan existir casos en que solo quepa determinar la anormalidad respecto del precio, pero como excepción a la regla general: «No cabe negar la posibilidad de que el pliego incluyese una remisión a los parámetros incluidos en el artículo 85 del Reglamento en el caso descrito en el artículo 149.2.b) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en el supuesto en que el resto de los criterios consignados en el pliego careciesen de eficacia a los efectos de valorar la viabilidad de la oferta.”

Como síntesis de todo lo expuesto, podemos sentar las siguientes conclusiones:

 – En caso de que el precio sea criterio de adjudicación único, el artículo 149.2 a) LCSP dispone que deberá referenciarse la anormalidad al conjunto de ofertas válidas, lo que impide acudir a una determinada baja respecto del presupuesto base de licitación como parámetro, pudiendo acudirse al sistema regulado en el artículo 85 RGLCAP, si bien, en mi opinión, sin que pueda aplicarse el artículo 85.3 in fine para el caso de tres licitadores, al tratarse de un criterio relacionado con el presupuesto base de licitación, vetado por la norma legal y que por tanto debe considerarse tácitamente derogado.

– En caso de existencia de varios criterios de adjudicación, el artículo 149.2 b) LCSP dispone que deberá valorarse el carácter anormal de la oferta en su conjunto, lo que obliga, salvo casos excepcionales, a tener en cuenta otros criterios además del precio, en especial si existen criterios cualitativos. En estos casos sí cabrá referenciar la anormalidad en cuanto al precio al presupuesto base de licitación, lo que no obstante en mi opinión es desaconsejable desde una perspectiva económica.

– En todo caso, el carácter anormal del criterio precio ha de referirse al precio total del contrato, y no a cada uno de sus componentes o precios unitarios (Resolución 49/2021 OARCE).

José María Agüeras Angulo

Interventor-tesorero superior de Administración local

Ilustración: The Garden in Sochi, por Arshile Gorky

Sobre la inclusión en los pliegos de causas de resolución del contrato no previstas en el artículo 211 LCSP

Hay resoluciones de los órganos administrativos de recursos contractuales que pasan en un principio inadvertidas en una lectura del resumen de las mismas, por tratarse de casos de inadmisión, con pronunciamientos únicamente obiter dictum; sin embargo, a veces uno se lleva sorpresas: es el caso de la Resolución 566/2020 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales -TACRC-, que tiene su miga, y que me animo a comentar ahora a la vista de algunos pronunciamientos recientes que me han llevado a relacionarlos con ella. La licitación objeto de litigio tenía como objeto la contratación del servicio de letrado externo de un Ayuntamiento.

El TACRC declara, por cuestiones formales, la inadmisión de los dos recursos interpuestos; pero en su fundamento de derecho cuarto, se pronuncia obiter dictum sobre los motivos alegados. Uno de ellos cuestiona la siguiente causa de resolución del contrato contenida en los pliegos que rigen la licitación: “a efectos de la aplicación de las causas de resolución se entenderá que concurre la causa de mutuo acuerdo por pérdida de la confianza del Ayuntamiento en el adjudicatario.” Pues bien, al respecto de la misma, señala el TACRC: “La causa de resolución no consideramos sea ambigua, oscura o de difícil entendimiento. El órgano de contratación asemeja, con idénticos efectos lógicamente, el mutuo acuerdo a la pérdida de confianza en la relación de servicios de defensa letrada. El contrato de servicios de defensa letrada es un contrato basado en la confianza de las partes, de suerte que la pérdida de ésta por cualquiera de ellas debe facultar la resolución de mutuo acuerdo.”.

Conviene recordar que la vigente Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público -LCSP-, contiene una importante novedad en materia de causas de resolución del contrato respecto de sus predecesoras, al no permitir la inclusión en el pliego de cláusulas administrativas particulares de causas de resolución no previstas en esta Ley; ello frente al régimen previsto en el artículo 223 del derogado TRLCSP, que entre las causas de resolución del contrato, señalaba en su apartado h) “las establecidas expresamente en el contrato”. Tal causa de resolución genérica constituía un “cajón de sastre” que, en la práctica, y así ocurría, permitía introducir cualesquiera causas de resolución que el órgano de contratación considerase convenientes; sin embargo, la LCSP ha eliminado dicha mención, de forma que ni su artículo 211 -equivalente al 223 TRLCSP-, ni tampoco los artículos que regulan las causas de resolución de los distintos tipos de contrato, recogen una letra similar a la letra h del artículo 223 TRLCSP, que permita establecer libremente causas de resolución mediante su inclusión en el contrato.  Nosotros lo comentamos en este artículo, y la doctrina ha incidido repetidamente en esta relevante modificación; por ejemplo, el Dictamen 639/2019, de 3 de octubre, del Consejo Consultivo de Andalucía: “el contrato no puede prever específicas causas de resolución distintas de las contempladas legalmente, pues las causas de resolución de los contratos son las específicamente establecidas en la LCSP (arts. 211 y 245, entre otros) al haberse eliminado en la nueva LCSP como causas de resolución “las establecidas expresamente en el contrato”.

La causa de resolución consistente en la pérdida de confianza no parece tener cabida en el marco de causas de resolución que contempla la LCSP en general, y en particular para los contratos de servicios, y sin embargo lo que ha hecho el pliego es convertirla en una causa de mutuo acuerdo para, tiene uno la impresión, tratar de dar encaje legal a una ruptura unilateral del contrato; y es que la pérdida de confianza del cliente en su abogado no parece, desde luego, fácil de encajar en el concepto de mutuo acuerdo. Si acaso, considero que pudiera tener cabida en la causa de resolución específica para los contratos de servicios contenida en el artículo 313.1 b) LCSP: “El desistimiento una vez iniciada la prestación del servicio…/…”; pero en tal caso, ello determinaría el derecho del contratista a percibir el 6 por ciento del precio de adjudicación del contrato de los servicios dejados de prestar en concepto de beneficio industrial, mientras en el caso del mutuo acuerdo, los efectos de la resolución se acomodan a lo estipulado entre las partes -art. 213.1-.

Precisamente en dos resoluciones muy recientes, el TACRC reconduce hacia el desistimiento causas de resolución contempladas en pliego no previstas en el artículo 211 LCSP: en la Resolución 1442/2021,  el TACRC considera que una causa de resolución no prevista en la ley  -en este caso, en el ámbito de un acuerdo marco para el suministro de medicamentos, considerar como causa de resolución “cuando en el plazo de vigencia del Acuerdo Marco o sus prórrogas, se proceda a la comercialización efectiva de un nuevo medicamento genérico o biosimilar”-, puede reconducirse al desistimiento, con sus consiguientes efectos indemnizatorios: “tal y como está redactada la cláusula 17.3 del PCAP, introduce una causa nueva especial de resolución del acuerdo marco y de los contratos basados distinta a las establecidas en el artículo 306.b) de la LCSP (no es una causa de desistimiento del contrato en ejecución unilateral de la entidad contratante sujeta al régimen de efectos del artículo 307). Procede, por consiguiente, estimar el motivo para que se suprima esa causa especial de resolución, sin perjuicio de que, si se quiere configurar como una causa específica de desistimiento, se redacte correctamente y con la debida precisión.

También la Resolución 1521/2021 del mismo órgano, igualmente en el ámbito de un acuerdo marco para el suministro de medicamentos, llega a la misma conclusión, en este caso con el matiz de primar la cuestión material sobre la formal, concluyendo que la causa de resolución que contemplaba el pliego, es en realidad un motivo de desistimiento: «puesto que el artículo 306 LCSP no establece limitaciones para el desistimiento del contrato de suministro una vez iniciada su ejecución y este es contemplado como causa específica de resolución en este tipo de contrato, lo cierto es que desde el punto de vista material pueden invocarse los motivos previstos en la cláusula 15.4 -que se refería a la aparición de nuevos medicamentos genéricos o equivalentes- como fundamento del desistimiento de la ejecución del contrato por el órgano de contratación, por lo que el Tribunal entiende la procedencia en este caso de una interpretación integradora y vinculante para las partes de la cláusula 15.4 del PCAP, que posibilite el ajuste de la cláusula a la normativa vigente, interpretándola en el sentido de que permite la facultad del órgano de contratación de ejercitar el desistimiento del contrato invocando tales supuestos, con las consecuencias que prescribe el artículo 307 LCSP«.

Sin embargo, y para concluir, conviene matizar lo afirmado por el TACRC en esta última resolución “el artículo 306 LCSP no establece limitaciones para el desistimiento del contrato de suministro una vez iniciada su ejecución«, ya que los órganos consultivos entienden, sin embargo, que deben concurrir causas de interés público que determinen la conveniencia de resolverlo; por ejemplo, el Dictamen 367/2021 de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, -conocido vía LinkedIn gracias a Carlos Yáñez Díaz-, señala: «Respecto del desistimiento de la Administración -que es la causa en la que se ampara la consejería para resolver el presente contrato-…/… Esta Comisión, siguiendo la doctrina del Consejo de Estado, ha mantenido que el desistimiento de la Administración constituye un remedio excepcional de aplicación a las relaciones contractuales del sector público; que habrá de utilizarse solo cuando la ejecución del contrato perjudique al interés público o sea incompatible con él; y en principio, y con carácter general, el interés público estará justificado cuando las relaciones contractuales, por una alteración sobrevenida de las circunstancias, han perdido su objeto…/… «

José María Agüeras Angulo

Interventor-tesorero superior de Administración local

Ilustración: Beta Lambda, de Morris Louis